[摘 要] 在推进城镇化过程中，如何搞好土地集约利用是中国社会经济增长中的一个极为重大的问题，文章以包头稀土高新区为例，在城镇化布局合理、结构优化和可持续发展的前提下，通过合理规划增量土地、衔接存量土地等途径，不断提高土地产出效率，妥善解决城镇化建设与土地集约利用以及保护农民利益、提高农民生活水平三者之间的关系，最终取得良好经济效益、社会效益和生态效益。
[关键词] 开发区 城镇化 土地 集约 利用
当前，世界经济已经进入“新经济时代”，城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是推进工业化、现代化的重要标志。然而我国城镇市化快速发展过程中每年占用大量农用地，这些土地是否能够合理利用和集约利用将影响整个城市可持续发展，因此城镇化过程中土地集约利用问题是中国社会经济增长中的一个极为重大的问题。城市土地集约利用不仅需要盘活城市存量土地，更需要合理规划和利用增量土地，如果城市增量土地规划不合理，与现有城市功能和土地结构衔接较差，即使投入再多的资金，容积率和使用强度再高，非但不能实现最佳利用效果，甚至会出现负效应。
在包头稀土高新区城镇化发展过程中，如何合理地开发、集约利用土地资源、进行优化配置，是摆在高新区面前一项重要的、不可回避的问题。本文从高新区社会经济几个不同阶段的发展情况入手，对高新区土地管理以及开发利用的过程、社会经济发展与土地利用之间的矛盾、以及土地开发利用的创新性实践进行总结分析。
包头稀土高新区在地理上位于包头市城区南郊，区内规划为工业用地的土地原来的使用性质大多为农村集体土地，国有存量土地有限。2001年以来，在稀土高新区经济高速发展的背景下，土地资源与经济社会发展的矛盾开始不断凸显。首先，周边各旗县区小开发区的不规范竞争使稀土高新区土地资源利用工作十分被动，使得稀土高新区相对有限的土地收益不能支撑工业园区土地资源的有序利用开发。其次，稀土高新区现有可用存量建设用地有限，供地矛盾突出,特别是2003年以来，国家土地紧缩政策的影响下这种现象更为严重，难以满足稀土高新区良好发展的项目建设的用地需求。第三，现行土地管理体制与包括稀土高新区在内各类健康发展的国家级高新技术产业开发区的经济增长形势不相适应。
为解决上述矛盾，稀土高新区在城镇化、经济发展的过程中进行了一系列的土地开发、集约利用的创新实践，在解决集约用地的问题和三农（农业、农村、农民）问题上，既学习和借鉴了外省其它地区的一些做法，又根据自身的实际情况，进行了一些探索，在内蒙古自治区乃至中国西部地区首先做出了一些创新性的实践。稀土高新区集约利用土地的措施主要有：
一、大力盘活存量国有土地
1998年以来，稀土高新区充分发挥包头市近郊地区土地资源较为充足的优势，牢固树立经营城市的理念，大力加强土地储备，不断完善土地收购储备机制，通过盘活存量、清理闲置用地、整建制转制等方式收购、储备土地 27277.09亩，有力地保障了高新区基础设施建设、招商引资项目用地的需求。1998-2003年，稀土高新区以盘活区内的国有大企业――包头钢铁（集团）公司农场土地为工作重点，积极协调包钢（集团）公司先后收购了多年来土地闲置、土地利用效益低下的包钢农场土地共计3344.48亩，重新进行了优化配置，提高了单位面积的投资强度,加强集约利用,较好地发挥了土地的效益，保障了各项建设的用地需求。
二、抬高工业项目入区门槛，有效地提高了土地利用效率
主要采取了以下措施：1、首先从招商引资源头进行控制，严格控制工业项目各项投资指标；2、政策引导企业提高土地利用效益；3、加大土地监察力度；4、加大依法收回闲置土地力度；5、实行企业退出机制以提高高新区土地利用效益。
三、将“城中村”土地全部实行国有化
稀土高新区“城中村”，由于受历史条件影响，规划不完备，建设不规范，改造难度大，已成为制约稀土高新区城镇化快速推进、影响城市形象的一个重要因素，随着稀土高新区的社会经济的快速发展，位于高新区内部的城中村改造的问题势在必行，为此，稀土高新区将经营城市、解决土地供应问题与提高农民收入、解决“三农问题”结合起来，创造性地开展了农村整建制转制工作。2001年以来，为促进城乡“二元”结构向“一元”结构转化，加快“城中村”集体土地国有化进程，高新区先后对所辖的南壕、高油房、沃土壕、武银福村、曹家营子村等城中村实行整建制转制，使原来土地面积23932.61亩，人口7566人的“城中村”彻底实现了城市化，土地资源重新得到科学规划、合理配置，所有转制农村均按照公司制模式组建了集体经济性质的经济实体，集体经济也走上二、三产业快速发展的良好轨道。转制后，经过统一规划，各村都兴建了“新农村住宅楼”，农民的根本利益和长远利益得到了保障，高新区项目建设用地也得到了较好的解决，与原来“城中村”浪费土地的状况相比，土地集约利用的效果显著。实践证明，实施农村整体转制是推进农村城镇化进程、集约利用土地、解决城区发展空间不足和 “三农问题”的有效途径。
稀土高新区的城镇化发展历程充分体现了高效、集约使用土地的原则，应该看到，土地集约利用过程中不断提升土地的投入产出效率是大势所趋。高新区为进一步提高土地利用效率，对投资强度做出硬性规定：要求土地投资强度一般在75-204万元/亩；固定资产投资小于5000万元的项目，原则上不单独供地，稀土高新区以占全市约10%的用地面积，吸引了全市超过五分之一的投资，2005年单位建设用地的技工贸总收入产出接近全国五十三个国家级高新区单位工业用地技工贸总收入产出平均水平。稀土高新区土地集约利用下一步的重点是对建成区现有土地的再开发和挖潜改造，走内涵式发展道路，从而使得高新区的土地集约利用效率不断提高。
实践经验表明推动土地集约利用的长效机制要市场与行政机制的协调统一。既需要土地市场的健全和发展，又需要政府主管部门借助科学创新，改变观念，综合运用市场与行政的手段来提高城市土地集约利用水平和管理效能。稀土高新区城镇化过程中的征地拆迁工作也面临着许多的问题和困难，如何解决征地拆迁安置资金短缺和政策碰撞是当前最直接、最紧迫的问题，宜放在突出地位优先加以考虑，实践中可通过多渠道融资和加大招商引资力度，先解决历史遗留问题，然后统一新征征地政策，同时规范征地行为，使工作程序化、透明化，并要加强征地机构内部管理，提高服务意识和行政水平，倡导社会正气，杜绝腐败等。
包头稀土高新区在土地集约利用方面做出了一些有益的探索和实践，带动了城镇化、经济社会的快速发展，高新区已具备了强劲的发展后势。稀土高新区要进一步提升土地集约利用水平，科学规划，合理开发；提高项目质量，合理培植产业结构；控制土地供应总量，转变供地方式；加大土地收储力度，切实盘活存量土地；以服务承诺为契机，改善区内投资环境。今后包头高新区要在土地集约利用和经营城市等方面有更多创新和实践，使土地集约利用成果在高新区城镇化进程中发挥有效作用，从而构建更加和谐的高新区。
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