干部人事制度是政治体制的重要组成部分，是中国特色社会主义政治发展的重要内容之一。中国共产党从上世纪80年代即开始对干部人事制度进行改革，迄今为止，在竞争性选拔、基层公推直选、干部交流、干部监督等方面取得引人注目的成果。但与时代要求和群众期待相比，还需要深化改革，健全中国特色干部人事制度。
一、干部人事制度改革的起点与制度成长
改革开放前，中国共产党就确立了“任人唯贤”的干部路线和“德才兼备”的干部标准，确立了党管干部的基本原则，并根据苏联的干部管理模式形成了分级分类管理制度。但总体上讲，干部制度相对粗糙，招考、录用、任期、考核、奖惩、责任制等还没有建立起来，干部能上不能下，特别是选人用人没有具体法规遵循。在“文革”中，原本不完善的干部制度又遭到严重破坏。这样的基础与新时期改革开放、现代化建设的要求明显不能适应，需要党对不适应新形势新任务的体制、机制进行改革，在改革中坚持原有的政治原则，架构符合中国特点、顺应时代潮流的干部人事制度体系。
改革开放三十多年来，干部人事制度改革贯穿政治发展始终。一方面，改革开放的阶段性任务不同，从摆脱贫穷到科学发展，经历了不同的发展阶段，对干部队伍的政治素质、知识结构、协调社会利益关系的能力与品德不断提出新要求；另一方面，随着经济、政治、社会、文化的发展，群众的民主法制素质逐渐发生变化，对选拔任用干部工作的参与、知情、监督的诉求也越来越强烈，对选人用人中存在的问题有高度敏感性，监督的渠道也越来越多。特别是选人用人制度，往往成为社会关注的焦点。人们已经从要求物质成果共享，发展到要求社会权利、政治权利共享。有的地方历史上因曾出现卖官现象而导致群众对干部选任工作信任缺失，因此必须改革。无论从发展的视角来看，还是从奠定党和政府的公信力角度来看，深化干部人事制度改革都已具备必要的社会基础。
在新的制度建构中，如民主推荐、干部公示制，公推直选等，都是总结了地方经验而面向全国推广的。但大规模的改革需要特定的全国性的制度支持。没有大环境的支持，地方改革将无法持续。从全国来看，干部人事制度改革大致经历了四个阶段：
第一阶段是上世纪80年代。改革开放之初，中央就提出组织路线和干部制度改革问题。党中央、邓小平提出废除干部领导职务终身制，把健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度作为制度建设的具体目标。党的十三大把建立科学分类管理体制、建立国家公务员制度、实现干部人事的依法管理和公开监督作为改革的近期目标，提出贯彻和体现注重实绩、鼓励竞争、民主监督和公开监督的原则。总体上看，整个80年代，废除干部职务终身制、确立干部队伍建设“四化”方针是干部人事制度改革特色。
第二阶段是上世纪90年代，以解决实现选人用人有法可依、有章可循为特点。特别是党的十四届四中全会后，经十五大直至21世纪之前，干部人事制度改革以“扩大民主、完善考核、推进交流、加强监督”为主要内容。一是中央颁布制定了《党政干部选拔任用工作暂行条例》，改变了过去选人用人工作无章可循状况。二是1992年开始大规模推广公开推荐与考试相结合选拔领导干部做法。三是建立干部考核制度。1995年4月到1996年10月，首次对全国107个省部级领导班子进行届中考察。四是恢复并完善干部交流制度。干部交流制度始于“文革”前，但发展在改革开放之后。五是建立了干部公示制、任期制和监督制度。六是颁发《国家公务员暂行条例》，建立公务员制度。20世纪90年代的工作基本属于建章立制范围，为深化改革、依法管理和公开监督提供了基本的制度条件。
第三阶段是党的十六大以来，特点是从重点突破到全面推进，完善制度框架。2000年中央颁发《深化干部人事制度改革纲要》，规划了2001年至2010年改革目标、步骤。在实践中陆续推出了一系列制度，从党政领导干部的选拔任用、选举制度、任期制、辞职、免职、降职、体现科学发展观的考核评价体系、交流制度，到谈话、戒免、回复、领导干部报告个人重大事项、述职述廉、任职经济责任审计制度，完善公务员制度、干部培训制度，等等，形成大致完整的体系。
第四阶段是党的十七大和十七届四中全会之后，特点是深化改革，提高干部人事工作科学化、民主化和制度化水平。在提高党的建设科学化水平的总要求下，中共中央出台了《2010―2020年干部人事制度改革规划纲要》，努力建设善于推动科学发展、促进社会和谐的高素质干部队伍，为实现全面建设小康社会奋斗目标提供坚强组织保证。对改革需要重点突破和整体推进事项、中长期发展目标等都作了相应规划。
二、地方和基层改革新特点
在全国性改革的制度支持下，各地均有所创新。从地方和基层的改革来看，具有以下几个新的阶段性特点。
第一，全面性，即从侧重公开选拔(属于任命制范畴)向选举类发展。各地改革大多始于任命类干部。但是，随着以科学化民主化制度化为方向的改革不断深入，人们对选举类干部制度改革的期待日益迫切。选举从最基层始，逐步向乡镇一级发展。江苏2011年上半年乡镇党委换届，有197个乡镇党委实行公推直选规范试点，占18.6％。各省均有不同程度发展。
第二，涉及层次高、岗位要害。2011年，江苏对拟调整补充的无锡、南通、宿迁3个市的党政正职，在全省范围内用公推票决方式产生候选人。主要程序是两轮推荐、差额考察、差额票决。从1127名候选人中最终决出3位市委书记和3位市长。对地市级党政正职进行如此大范围提名候选人和票决，在全国尚属首次。
第三，“公推”常态化。江苏在乡镇一级公推�为成熟的基础上，开始对县级党委领导班子候选人公推试点。其最大亮点，一是党委领导班子提名人选由组织推荐、党代表联名推荐、个人自荐等方式产生，改变了由少数人在少数人中选人的传统方式。二是在乡镇一级党委领导班子的公推直选中，打破传统的身份地域等限制，符合条件的机关干部、村党组织书记、乡镇站所负责人、大学生村官均可报名。三是增加了知情人权重票。江苏根据“知情者优先”原则，分别设置不同权重票，以知情度保证民主推荐结果的真实性和准确性。四是注重公平，对候选人不画框框、不定调子，不搞强弱搭配，按程序公平竞争。
第四，操作机制科学化。一是岗位需求、资格条件公开化；二是提名和推荐公开化、民主化，有的地方领导署名推荐；三是“干什么、考什么”；四是设置驻点调研、竞职演讲、现场答辩、适岗评价等程序，防止简单地以演讲取人；五是任前公示；六是强化后续管理和任期责任，引导干部把竞职承诺转化为任期目标，进行跟踪管理和监督。
第五，考评科学化差别化。一是按照科学发展的要求确立考核指标。二是改进考核办法，推行“四个结合”，即经常性考核和重点考核结合、民主测评和全面考察结合、定量考核和定性考核结合、组织认 可和群众公认结合。三是差别化考核。四是注重民意。如无锡通过“网上述职述廉”、“目标承诺、责任公示”、“实绩公议”等方式，改进民意调查方式。五是把考核结果作为干部选拔任用的重要依据。
第六，干部交流与领导班子结构优化配置相结合。在推行任职回避交流同时，以改善班子结构、优化人才配置、带动全面发展为出发点，形成上级机关与基层、不同地区和行业等多层次、多向度交流机制。无锡市2008年在全市集中开展科级以下公务员交流轮岗制度，对于改善干部队伍工作心态有积极意义。
第七，健全干部管理监督机制。一是推行“三责联审”制度，对党政“一把手”实行选人用人责任审查、机构编制责任审查和任期经济责任审计。二是全程监督选人用人工作，防止不正之风。三是坚持公开透明，全面推行领导干部个人有关事项报告制度、开展拟提拔干部财产申报、廉政报告等试点工作。探索领导干部网上述职述廉制度，健全信访举报、电话举报和网上举报“三位一体”的举报网络。
第八，改革后备干部选拔方式。江苏的做法：一是改变过去单纯按地区、部门确定比例的选拔方式，面向社会包括中央驻苏党委和非公经济组织、社会组织，分专业公开举荐新型产业急需的10大类后备干部。二是拓宽后备干部来源，选调优秀大学生到基层锻炼，实施“一村一社区一名大学生”工程，制定省市机关从基层公开选调优秀公务员实施办法。初步形成了人才到基层锻炼、干部从一线选拔的党政干部培养链。
第九，有领导、有步骤、稳妥地进行改革。比如，江苏省委建立了省有关部门干部人事制度改革工作联系会议，其成员包括省纪委(监察厅)等18个省级机关部门单位，统筹干部人事制度改革。这是干部制度改革领导机制的创新。
从实践效果来看，这些措施调动了干部积极性，提升了选人用人工作的公信力，推动了基层民主政治发展。
三、反思问题深化改革
从全国各地来看，干部人事制度从过去比�粗糙、无章可依的状态，到初步建立一套干部人事工作制度框架是重大进步。但从发展的视角看，仍大有深化改革的空间。
1.任命类干部的提升应以“德”和工作实绩为主要竞争依据。当下改革的重心大多在任命类岗位，即属于“选拔”范围。民主推荐、民意测评已经成为选拔的必经程序，公开化也部分实现，相对于传统的上级领导或个人提名选拔任用，无疑是历史性进步。但在进步中也要解决一些新问题：一是关键岗位、重要岗位的选拔任用，还需要进一步解放思想，科学、有序地扩大改革范围，加大公推范围。二是考试竞聘和竞职演说虽然可以考察一个人某些方面的能力，但实践工作能力未必能够反映出来。据群众反映，有的干部工作表现一般，但专事准备各种考试，只要有公开招考便报名参与，而原单位也愿意其离开，考核往往得票还很高，影响了公开招考的声誉。
鉴于上述情况，建议在干部进入公务员序列的时候在同等条件下以考试为主要参照指数，但在提升时应以工作实绩为主要参照指数，还要有民意考量。
2.在选举类领导干部中，进一步健全选举制度体系。一些地方乡镇、社区层面的公推直选已经比�成熟，但解决的主要是提名权、表决权问题。广义的选举制度体系包含有明确的任期制、质询、弹劾、罢免等系列制度，是对被选举人的制约。目前对选举类干部只有提名推荐、承诺(竞职演说)、投票等环节，而无与之相连的其他环节。换句话说，还是不完整的选举体系。如果能够在改革中建立起完整的制度体系，至少可以迫使当选者真正向群众负责，关注民生，关心群众。
3.完善候选人介绍办法。在某些民主推荐中，如江苏两轮推荐无锡、南通、宿迁党政正职人选中，符合被推荐条件的人选高达1127名，如何保证让有投票权的二百多名领导者认识并充分了解所有候选人情况?这就牵涉到公平性问题。类似的问题在全国不同层面都有所体现，需要有特定的公平公正的平台或机会允许相关干部介绍情况，并把个人介绍与组织介绍、群众测评结合起来。
4.建立能上能下的机制。“文革”前中央就已认识到这一问题的重要性，但能“下”的问题至今依然进展不大。主要是“下”的标准难以把握，“下”之后的工作安排难以解决。但是，如果迟迟没有能“下”的科学规范、易于操作的制度，就会影响干部队伍活力和领导班子建设的整体进展。
5.加快建立职务与职级并行制度。在长期执政、和平建设的条件下，领导职数有限，特别是基层干部，很多人在自己的岗位上工作到退休也难以提升职级，影响到一部分人的干事心态。江苏无锡市选任了一批非领导职务干部，调动了部分干部的工作积极性。但是，鉴于没有这方面的大政策，基层改革也不能自行制订非领导职务的职数；即使有职数也不可能人人都上升到�高级别，因此，需要有高层次的统筹规划，同时进行奋斗精神的教育。
6.公平培养干部。建立后备干部队伍是中国特色，可以加快培养干部的速度。但是，实践中也出现“马太效应”，即越是被列为后备的干部，组织资源越向其倾斜，所受到的各种培训、锻炼和使用机会越多，其成长具有更好的条件，在竞争性选拔中更加有优势。虽然现在对后备干部实行动态化管理，以实际表现和民意为主要提拔依据，但“马太效应”易于使其他干部中出现不平衡心理。在资源有限的情况下，需要尽可能公平地提供发展条件。
(作者：中共中央党校教授)
(本文责任编辑 叶梓)