摘 要：社会质量包含社会经济保障、社会包容、社会凝聚和社会赋权四个维度，社会质量理论主要是从这四个方面来测量社会发展水平。社会质量水平是衡量政府公信力建设的一个重要标准，同时也是推动力。社会质量理论作为一种重要的政府管理理论工具和分析框架，从一个新的视角对当代中国政府公信力建设发挥导引的功能，二者在理论层面和价值层面上的契合是这一功能发挥的关键所在。
关键词：社会质量理论；政府公信力；理论层面；价值层面
中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2012）06-0077-04
社会质量理论兴起于20世纪90年代，以1999年在荷兰签署的《阿姆斯特丹社会质量宣言》为标志，“社会质量”研究逐渐成为社会科学领域的新兴和前沿学科。EFSQ将“社会质量”定义为“公民在那些能够提升他们的福利状况和个人潜能的环境中参与社会、经济和文化生活的程度”[1]119。它包含社会经济保障、社会包容、社会凝聚和社会赋权四个维度，社会质量理论主要是从这四个方面来测量社会发展水平。政府公信力是指政府依靠自身行为信用获取和提升社会民众对政府的信任度和满意度，增强政府对社会民众的影响力、号召力、凝聚力，从而推动政府职责履行绩效提高的能力[2]。在理论和价值层面，二者都有内在的契合性，社会质量理论对于推动当代中国政府公信力建设有着重要的启迪意义。
一、社会质量理论视角下的当代中国政府公信力建设
1. 从思想认识层面来看。
在社会质量的四维度中，社会凝聚和社会包容这两个维度所关注的焦点是如何增进社会团结度和社会融合度，这对于缓和政府与民众之间由于不信任问题造成的矛盾可以起到改善的作用。在当下，中国社会主义市场经济正在深入发展，但与社会主义市场经济相协调的思想道德体系尚未完全确立起来，唯利是图、金钱至上等意识在不同程度地左右着人们的思想观念，信任危机成为当前中国一个十分严重的社会问题。而这种信任危机渗透到了政府与民众之间，给二者之间的关系造成了裂痕。2010年8月，《小康》杂志发布的《2009-2010中国信用小康指数》报告指出，对于政府公信力而言，调查发现，“以权谋私、贪污腐败”、“形式主义、官僚主义”，以及“一些政府部门及其工作人员责任意识淡漠，失职渎职，导致一些地方食品、药品和环保等安全事故发生”，这些被认为是销蚀政府公信力的三大主因。2009-2010年度中国政府公信力指数为63.0分，虽比上年度上升0.8分[3]，但仍处于一个低位水平。政府公信力是政府获取社会民众信任、拥护和支持的能力，它实质上体现了政府的治理能力。社会质量所强调的社会凝聚和社会包容，有利于形成稳定的社会规范基础和意识形态基础，并影响和指导人的行为活动，从而改善社会信任危机的状况，这对于中国政府公信力建设有一定的借鉴作用，为提升政府公信力提供一个新的视角。
2. 从实际操作的层面来看。
社会质量理论对于政府如何提高公信力，如何着手建设一个民众认可、支持的政府有着一定的导向作用。社会质量理论从四个维度来对社会质量的发展状况进行测量，这对政府到底该建设一个怎么样的社会，从哪些方面着手来建设这个社会，有着导向性的作用。党的十六大明确提出要“健全现代市场经济的社会信用体系。”党的十六届六中全会又进一步明确要“加强政府诚信、商务诚信、社会诚信建设”。党的十七大报告再次明确指出“健全社会信用体系”。2010年6月23日召开的国务院常务会议强调，要全面推进依法行政，不断提高政府执行力和公信力，努力实现建设法治政府的目标。2011年2月27日，温家宝总理指出“影响我们整个社会进步的，我以为最大的是两个方面。一是社会的诚信，一是政府的公信力。”[4]政府公信力的建设是党和政府高度重视且又迫切推进的工作。政府公信力建设在一定程度上，是将民众对于政府的信任摆在一个首要的位置的，从这个层面上来看，这与社会质量的维度之一——社会赋权是相契合的，只有政府进行足够的社会赋权，民众才有充足的自由来对于政府的言行提出质疑，提出建议，进而达到政府与民众之间的一种和谐，实现社会凝聚。
二、价值取向层面的契合：公民本位、工具理性和政府与民众互动之间的契合
价值取向是主体基于自身的价值观在面对或者处理问题、矛盾、冲突等时所持有的基本价值立场、价值态度。价值取向作为一种理念一旦植入主体的观念当中，对于主体处理问题时所做出来的抉择或行为都有着方向性甚至决定性的作用。从价值取向层面来分析社会质量与政府公信力二者之间的关系，可以在深层根源上找到二者的契合之处。
1. 坚持公民本位。
“公民本位”是指民众利益优先，并且这种所谓的民众利益优先中的民众意志是其自身萌发的，而不是由政府单方面决定并提供的。民众在这个过程中是起着主导作用并占据着决定性的地位的。
社会质量理论旨在建立一个公民有着充分经济社会保障，享受公民权、民主、平等和自由，社会高度团结和凝聚为核心的社会，把个人的自我价值与其在社会中的集体价值融合为一个辩证统一的关系之中[5]。它所致力建设的社会目标很明显是强调公民本位的，它从个人与社会的关系角度入手来分析社会质量，将社会中的人摆在一个突出的位置，将作为社会成员的民众的状况摆在首位。无论是社会经济保障、社会凝聚、社会团结或是社会赋权，都体现了作为社会成员的民众的首要地位。如社会质量强调的社会赋权与公民社会所提出的公民参与，在强调民众参与社会经济政治生活这一点上是契合的。更为重要的是，社会质量强调的是一种更高境界的参与，是民众在有充分的经济物质保障基础上，能自由表达自己的利益和意愿的参与。
政府公信力建设则是要致力于提高政府的绩效，提高政府在民众心目中的地位，提高政府的凝聚力，展现政府的核心地位和作用，其最终的目的还是更好地为民众服务。政府公信力建设包含着两个层面：其一，政府身份合法性的确认。依据社会契约论，政府与民众的关系是一种委托代理关系，政府的合法权力源于民众的赋予，符合民意的政府才可能是身份合法的政府。如果民众对于政府合法性提出质疑，政府本身的存在不合法的话，那么政府公信力也就无从谈起。其二，民众对于政府行为的信任与满意度，这也是民众自我实现和认可的一种体现。现代社会是一个注重民众民情民意表达，尊重民众政治愿望，保障民主权利实现的社会，让民众在政府公信力的测评和改善工作当中充分发挥民众自身的评估主体地位，尊重民众的话语权，保障民众的切身利益，确保政府将民众意志摆在首位，使政府真正做到为最广大的人民群众利益服务，这些目标的实现都必须坚持“民众本位”这一思想。 2. 推崇工具理性。
工具理性是法兰克福学派批判理论中的一个重要概念，其最直接、最重要的渊源是德国的社会学家马克斯·韦伯所提出的“合理性”概念。韦伯将合理性分为价值理性和工具理性，工具理性是指行动者由追求功利的动机所驱使，借助理性采取行动以达到自己需要的预期目的。
如上所述，社会质量理论从社会经济保障、社会包容、社会凝聚和社会赋权这四个维度入手来分析社会质量。社会质量作为一种分析评价工具，可用来衡量社会发展水平，亦可用作社会进步与否的评价工具。社会质量理论认为，社会经济保障的关键在于民众拥有资源的状况，社会包容的实质则是社会参与程度的体现，社会团结的实质是社会的凝聚力，社会赋权的核心是人的发展[1]123。从性质上说，社会质量涉及三类因素，即条件性因素（社会行动主体维度），包括社会经济保障、社会凝聚、社会包容和社会赋权四个方面的内容；建构性因素（人力资源维度），包括个人保障、社会认知、社会反映和人的能力；和规范性因素（道德/意识形态维度），包括社会公正、团结、平等价值和人的尊严四个方面[6]。作为分析社会质量高低的测量工具，我们可以从三类因素分别做出具体的评价。以上三类因素的测量都带有很大的弹性，这些指标也有着诸多不确定性，较之于单纯的经济指标更为软性化。社会质量指标体系的功能体现在评价水平、监测状态、改进管理、预测发展四个方面，有利于形成评价社会质量的整体尺度，有利于实施社会质量水平的监测，有利于预测社会质量建设趋势。社会质量指标体系可以分解为社会安全、社会保障、社会动员、社会融合、社会活力、社会文化六个一级指标[7]，从多个角度来综合反映出社会发展的状况，并将测评的客观性结果与民众的主观内在的感受结合起来，最大限度地确保评估结果的完整性、科学性和精确性。
政府公信力建设是整个社会信用体系的基础，反映着民众对于政府行为的信任程度，反映政府的形象。政府公信力也可以作为衡量政府行政能力高低的指标。当前，政府公信力建设的必要性与重要性被越来越多的国家所认识，并被纳入到政府改革的重要议程上来，成为一种改善民众对于政府信任状况的工具。政府工作中的政府公信力基础指标、政府公信力业绩与成本指标、政府公信力互动指标等方面反映出政府公信力建设的状况，通过这些方面的测评可以较为科学、完整地反映出政府公信力现状，可以较为准确地找出政府公信力建设存在的问题，并提出更有针对性的措施予以解决，这些都可以看出政府公信力建设对于工具理性的推崇。
3. 政府与民众的互动。
以社会契约论和主权论为基础的人民民主理论，认为人民拥有主权，国家的主权来源于人民权利的让渡，人民对于国家有着天然的监督权。民众与政府之间存在着一种委托与代理的关系，民众将国家治理的权利委托给政府，政府通过民众授权，按照民众的意志来行使权力、治理国家，推动整个社会的发展。
EFSQ将社会质量定义为公民在那些能够提升他们的福利状况和个人潜能的环境中参与社会、经济和文化生活的程度。从这个定义中，我们不难看出，社会质量将民众的意志与民众的发展摆在首要位置，隐藏在其后的是政府的作用，只有通过政府制定出各项合理的政策并付诸实际，社会质量的提升才会成为可能。只有在政府的领导下，将民众的意志摆在首位，采取真正符合民众意志的行动，通过政府与民众的互动形成强大合力，社会质量提升才会成为可能，正是在民众与政府的互动过程中双方才能实现共赢。
政府公信力建设的终极目标是更好地为民众服务，在政府公信力测评中，民众的评估主体地位是不容置疑的，其对于政府公信力测评的结果也应当是最为真实的，民众将测评结果反馈给政府，政府根据结果做出相应的调整，制定出相应的对策或者是改善措施，以实现政府公信力的提升。在这个过程中，通过政府与民众的互动，民众的意志可以得到更好地体现，政府也能够增强自身的影响力、凝聚力和号召力。
三、理论逻辑层面的契合：和谐社会理论维度和服务型政府理论维度
1. 和谐社会理论维度的契合。
社会主义和谐社会是适应中国改革发展关键时期的客观需要提出的，同时也是符合广大人民群众的根本利益和共同愿望的。社会主义和谐社会的六个基本特征：民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处，体现出了其将社会发展与人的发展统一起来，实现二者的协调。社会质量理论与和谐社会在注重人的发展这一基点上是相契合的，而社会主义和谐社会也内在地要求政府加快推进自身改革，建设法治政府和服务型政府，推进政府公信力建设。
社会主义和谐社会的提出是为了增进社会团结，缓和由于包括贫富差距的拉大，城乡和地区发展的不平衡，社会阶层的急剧分化所导致的社会矛盾等问题，最大限度地促进社会公平与社会团结和凝聚。社会质量理论也同样关注社会团结、社会信任以及社会凝聚。虽然社会质量理论是基于欧洲社会发展的模式提出来的，而社会主义和谐社会是根据中国具体国情提出来的社会发展模式，但是这不能说两者之间没有一定的联系，社会质量理论所提倡的民主、团结、赋权等方面在社会主义和谐社会的六个基本特征中的“公平正义和诚信友爱”建设中也能够体现出来，两者追求满足民众需求的愿景是一致的。
2. 服务型政府理论维度。
建设服务型政府的目的在于适应我国社会转型的需要。它要求政府坚持以人为本，始终把民众的需求和利益摆在首位，做到政务公开透明，负责任地处理各项事务，为民众提供公平、优质、高效的公共服务。
从为民众提供公共服务层面看来。社会质量理论的社会经济保障维度反映出人们的物质生活状况，这就意味着民众的物质生活状况不仅映射在社会经济发展水平之上，还体现在政府为民众提供的社会公共服务体系之上。在服务型政府的构建中政府需要坚持以人为本，以民众的需求为导向，为民众提供充足、及时和优质的公共服务。
从坚持公正这个层面看来。公平公正作为一种衡量指标的时候，它所关心的是民众是否都受到公平的待遇，尤其是弱势群体是否能够得到基本的或者是更多的公共服务，罗尔斯在正义论中就提出正义的行为即是使处于条件恶化的社会成员的收益增加。按照社会质量理论，个人的发展要以整个社会制度世界的保障为前提，当然这个制度世界是将社会公正原则现实化的制度世界，是罗尔斯所言将正义作为首要价值的制度世界，最终体现在人们生活世界中实现个人的发展与集体认同的统一，其内在的逻辑在于社会质量理论以人的发展为目标[8]。社会质量理论强调重视制度建设的同时将社会公正现实化，并将人的发展作为最终的衡量标准。而在服务型政府的构建中，政府需要坚持以人为本，那么社会劣势群体或是社会边缘群体的基本保障是首先要给予保证的，这与罗尔斯的正义论中所宣扬的公正是相一致的。 认真审视和检讨政府公信力建设问题，让政府自身成为遵循诚实守信及信赖保护准则的示范者，是加强政府自身建设，推进科学发展，构建服务型政府的理性选择。近年来，我国发生的一系列涉及政府公信力的案例更突显了这一问题的重要性。如2008年9月的三鹿奶粉、2010年12月的“小学生检测出鲜蘑菇超九成被荧光增白剂污染”、2011年7月的温州动车事故等。更值得指出的是，当下一些地方政府在处理各种自身失信的问题时，首先想到的不是怎样解决问题，而是首先考虑如何隐瞒事实、推卸责任，让民众的感情受到了伤害。政府公信力的高低反映着民众对于政府合法性的认可程度，是社会信用体系的基础。只有政府在尊重民众意志，保持与民众平等互信的基础上，最大限度地取得民众信任，提供满足民众需求的公共服务，建立服务型政府，更好地满足民众的多元化需求，民众对于政府所提供的公共服务予以肯定或是表示满意，政府公信力才会得到有效提升。
参考文献：
[1]赵怀娟.“社会质量”的多维度解读及政策启示[J].江淮论坛，2011（1）：119.
[2]杨 畅，王 前.政府绩效评估与当代中国政府公信力建设的价值与逻辑契合[J].伦理学研究，2011（2）：80-84.
[3]中国全面小康研究中心.诚信恐慌——2009-2010年度中国信用小康指数[J].小康，2010（8）：24.
[4]温家宝.社会诚信和政府公信力影响整个社会进步[EB/OL].[2011-02-27]http：//www.gov.cn/zlft2011/content_1811708.htm.
[5]林 卡.社会质量理论：研究和谐社会建设的新视角[J].中国人民大学学报，2010（2）：106.
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[7]周小毛，何绍辉，杨畅.中国特色社会质量理论与评价指标体系初探[J].湖南师范大学学报，2011（6）：86.
[8]张海东，丛玉飞.社会质量与社会公正——社会发展研究的重要议题[J].吉林大学社会科学学报：哲学社会科学版，2011（4）：136.
责任编辑 凌经球
Analysis of Social Quality Theory and Public Credibility of Government
1. Yang Chang 2. Zhou Ting
（1. Hunan Academy of Social Sciences Changsha Hunan 410003，
2. Xiangtan University Xiangtan Hunan 411105）
Abstract： Social quality includes four dimensions：social security， social tolerance， social cohesion and social empowerment， which are the criterion for measuring the social development level in the theory of social quality. Social quality level is an important standard of government public credibility construction as well as a driving force， and social quality theory is an important theoretical tool and analysis framework for government administration that takes the leading function of government public credibility construction in China through a new perspective. The combination between the theory and government public credibility is the key for achieving the function.
Key Words： social quality theory public credibility of government theoretical level value level