中共泉州市委党校课题组
(中共泉州市委党校，福建 泉州 362000)
小区是居民共同生活的除家庭之外的最小共同体，这种共同体由于血缘、文化、地域或经济社会利益等原因，把共同体内生活的群体紧紧联系起来，成为居民共同的生活家园和精神家园。城市居民小区是指按照城市统一规划建设，在城市一定区域内、有相对独立居住环境、共享公共财产的居民居住区域或住宅群体，是社会治理的重要基础单元[1]，它一般以楼盘(包括新建商品房、小产权房、公租房、廉租房、经济适用房和单位集资房等)为单位，或者相临的若干楼盘共同组建而成，具有相对独立性。党的十九大提出了“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移”的新理念、新举措。十九届四中全会进一步提出“构建基层社会治理新格局”，小区治理作为基层城市治理的最后一百米，既是社会治理的切入点与落脚点，也是社会治理的重点与难点[2]。为深入掌握党建引领城市居民小区现状，为加强居民小区党建工作提供参考，中共泉州市委党校与市委组织部、市住建局、鲤城区江南街道合作进行课题调研，采用网络问卷方式开展调查(截至2020年6月15日)，共收回有效问卷3 535人，调查对象覆盖全市除金门县外11个县(市、区)，其中：住宅为居民小区的2 952人，占83.51%；
年龄分布上，31岁至45岁占51.54%；
中共党员占54.4%，其中党龄15年以上占41.24%；
机关、企事业单位在职人员占比29.96%。
城市居民小区作为居民的重要生活场所、活动空间，社区、居民、物业等多元利益相互交织，是提升城市治理水平的焦点领域。
(一)夯实执政基础的需要。任何一个政党的发展都是政党的正向性变迁，是与社会发展相互作用的过程，体现在政党对一定社会的政治、经济、文化的适应性变革，也体现在一个社会对政党的认同感不断增强，还体现在政党使公共权力行使更加有效[3]。新时代下，面对社会治理创新的新形势、新任务和新要求，政党有效介入社会治理创新是推进自身发展和政党现代化的必由之路。党的十九届四中全会提出，要推进国家治理体系和治理能力现代化。一段时间以来，中央、福建省委、泉州市委先后出台《关于加强和改进城市基层党的建设工作的意见》《关于加强城市基层党建工作的意见(试行)》《关于加强城市基层党建工作的实施意见(试行)》等一系列政策文件，都明确将党建引领城市基层治理、居民小区治理摆在重要位置，将党组织建设向居民小区延伸，有效组织小区的党员，充分发挥党组织和党员在小区治理中的战斗堡垒和先锋模范作用，扩宽居民表达利益诉求、解决现实困难的渠道，以确保密切党群关系、化解社会矛盾、夯实执政基础。
(二)下沉治理重心的需要。党建引领小区治理是对小区治理主体再组织化的过程，实质是充分发挥我们党强大的组织优势，以行政权力为依托，对涉及小区管理服务的各方面资源进行整合与调控[4]。首先，我们党始终坚持全心全意为人民服务的根本宗旨和立党为公、执政为民的执政理念，加强小区党组织建设，能够牢牢把住以人民为中心的主方向，使小区治理更加聚焦居民切身利益[5]。其次，建设小区党组织，能够有效凝聚社区党员、居民党员、驻区单位党员，充分调动党员背后的居委会、街道、派出所、城管等各方面力量。再次，小区党组织能够在小区治理中充当利益矛盾缓冲地带或协调组织，协调政府部门和群众之间、小区主体之间、居民邻里之间的利益关系，甚至解决部分面对面的直接性冲突。此外，小区党组织在与街道、社区、综治、卫生、文化、教育等各方面进行联络和对接工作也相对容易被认可。加强城市居民小区党建，充分发挥社区、小区党组织统筹协调作用，是集聚各方面社会治理资源，进一步推动社会治理重心下沉的需要。
(三)完善小区自治的需要。从20世纪90年代我国住房制度改革以来，城市住房基本以商品房为主导，小区的治理也从行政性管理逐步转变为业主自治管理[6]，一些治理矛盾和问题也日益突出：从治理主体看，一是业主、业委会、物业等主体之间互不信任，二是业主对公共事务参与积极性不高，三是主体力量不平衡，有的业委会的治理能力欠缺，导致物业公司事实上垄断小区治权；
有的业主委员强势，把持业委会话语权和利益，业主自治成为空话；
从治理指导看，在小区治理中，行政权有一定程度的缺位，街道社区对小区治理指导不够到位；
从治理效果看，一些小区治理中利益矛盾突出、冲突事件频发、社会稳定压力大、居民满意度低。上述问题根源在于物业服务公司、业主及业主委员会之间对话沟通不畅通、多元诉求难调和，在这种情况下，要把社区中各类主体的意见合理表达出来、找到利益结合点，必须要有一种超出自身利益的主体存在，这种主体就是党组织。小区党组织一方面具有公信力，在小区治理中起领导、引领、指导作用，另一方面作为平衡力量和秩序维护者，在物业与业主之间能够搭建起对话平台，构建不同利益表达渠道，发挥协调各方、共创和谐的缓冲作用，推动不同利益主体成为利益共同体，凝聚小区治理的整体合力[3]。因此，小区党组织是推进城市居民小区治理的核心、基础和重要保障。
图1 居民对所居住小区的满意度
综合分析本次问卷情况，总体呈现出四个特点：
(一)小区治理的整体满意度较高。从图1居民对所居住小区的满意度可知，在回答“您对居住的小区满意吗? ”，30.37%选择“非常满意”，“比较满意”的55.04%、“不满意”的11.75%、“非常不满意”的2.83%。总体满意度为80.41%。可见，在小区治理的整体满意度较高的前提下，党组织引领小区重在助力“完善小区自治”，旨在解决小区治理中原有主体无法解决或解决难度较大的问题。
(二)小区党组织的知晓率偏低。在回答“您所在的小区有成立党组织吗？”时，选择“有”的不到50%，与实际掌握的居民小区覆盖率存在较大偏差。在对“如果您在小区生活中遇到困难时，首先会找下列哪些机构寻求帮忙?”的回答上，小区党支部得分排在社区居委会、小区物业、业委会和街道办事处之后(如图2，五项之中从最先找的到最后找的分别是5至1分)。分析其原因，主要是党建引领小区治理起步较晚，小区党组织参与小区管理服务还未形成常态，与居民群众之间也尚未形成密切联系，导致居民对小区党组织知晓率不足，一定程度影响到居民对于小区党组织引领小区治理权威性的认可度。
图2 居民对所居住小区党组织的知晓率
(三)部门参与小区治理深度不足。调查中，不到40%的对象表示所在小区有结对共建的驻区单位，其中50%认为共建单位在小区治理中发挥作用明显不足；
同时，近80%的对象认为城市管理部门、驻区单位应当进一步下沉工作力量、参与小区治理。结合平时掌握情况来看，虽然目前多数部门能够落实“双报到”要求[7]，但相当一部分停留于志愿服务、文体活动等“不痛不痒”的形式上，对具体解决居民困难、改进小区管理、完善公共设施缺乏抓手，参与不够。因此，有必要以小区党组织为牵引，引导部门更加深入参与到小区治理中去。
(四)党员参与热情较高但途径较少。党员调查对象在回答“作为党员，您愿意为小区/社区的工作出力吗?(多选)”时，选择“愿意”的占89.24%(最高)，“看情况再说”13.31%(第二)，“有叫就去”7.64%(第三)，整体表现出较高的参与热情，能够为党组织引领小区治理提供强大的内生动力。但与此同时，超过35%的居民调查对象认为党员在小区工作中发挥的作用“并不明显”。分析其原因，主要在于党员参与小区管理服务缺乏有效的途径，有必要建强小区党组织，为激发党员示范引领作用提供宽阔的平台载体。
此外，针对小区存在问题及居民对小区治理重点需求(均为多选题)也做了调查。小区存在问题前五位是：便民服务(40.71%)、休闲文化(35.31%)、维护权益(34.11%)、治安管理(31.75%)、生态环保(31.7%)。排在最后的是“政策宣传”和“移风易俗”，均为18%。“希望党组织能够发挥作用”的前五个是：治安管理(73.02%)、便民服务(70.1%)、维护权益(54.31%)、休闲文化(47.23%)、政策宣传(42.56%)。针对两个问题重叠的答案有“便民服务”“休闲文化”“维护权益”和“治安管理”，表明小区居民对这四个治理内容比较关心。另外，关于“政策宣传”选项，一方面表示问题不大，另一方面期待党组织发挥作用，可见小区居民对政策宣传的感知比较多也比较关心。最不需要党组织操心的是“体育生活”(均约18%)，排在最后。这些问卷结果可为小区党组织明确工作方向提供初步参考。
表1 居民对小区治理重点需求
(一)党组织引领小区治理，要激活治理结构，理顺职能关系
党的十九大报告提出“打造共建共治共享社会治理格局”，“共建共治共享”是新时代社会治理的深刻内涵。小区治理的内核就是多元参与和民主管理的结合，这与以治理主体为核心的治理结构紧密相关。小区治理结构是小区治理主体及相互间相对固定的制度化关系，核心是小区的权力结构，体现小区治理过程中政府(党组织)—市场—社会三者的权力分界[8]。小区治理结构往往最早是“一元结构”，在业主委员会成立之前由房产商先行管理或物业服务公司独自管理。当前比较普遍的是“二元结构”，由业主及自治组织+物业服务公司共同承担小区治理任务，维护小区日常运转，同时呈现出越来越多主体参与到社会公共事务中的趋势。在原有治理架构变革过程中，可以探索“1+2+N结构”(党组织+业主及自治组织+物业服务企业+其他，如图3)，将小区党组织作为中枢，在凝聚“近邻”力量中发挥承上启下、协调各方的“主心骨”作用。
图3 党组织引领下的小区治理结构
1.加强小区党组织建设。居民小区党建要以落实福建省委关于“近邻党建”的部署要求为契机，站在作答“三个如何”(如何让群众生活和办事更方便一些，如何让群众表达诉求的渠道更畅通一些，如何让群众感觉更平安、更幸福一些)的高度，以小区党组织建设为抓手，将小区内所有党员、各类组织、居民都组织起来，打造居民家门口的党建、小区生活共同体党建，打通党组织联系群众的“最后一百米”。在小区党组织建设上，要特别注意两个方面：一方面，要选优配强书记。注重从有公心、有热心、有能力、有威望的退休领导干部和居民自治组织、群团组织等社会组织负责人以及志愿服务骨干等居民党员中选任小区党组织书记。确无合适人选的，可由上级党组织下派党务干部、城市基层党群专职工作者、党员社区工作者、党员网格员等担任小区党组织书记。注意吸纳业主委员会、物业服务企业、群团组织、社会组织中优秀党员进入小区党组织班子，发挥直接联系服务居民群众工作优势。另一方面，要摸清党员底数。开展小区党员(居民党员、单位在职党员、流动党员)情况摸排，全面掌握小区党员基本信息、个人专长、服务意愿等基本情况，对党员进行分类管理，改进有针对性的措施，推进小区非在册党员“一方隶属，双方管理”[9]。
2.完善业主治理机构。虽然《物业管理条例》和《物权法》中，均未明确小区业主大会和业主委员会的自治组织性质和地位，但是都规定了“物业管理区域内全体业主组成业主大会”“业主大会应当代表和维护物业管理区域内全体业主在物业管理活动中的合法权益”“业主大会选举产生业主委员会”“业主委员会执行业主大会的决定事项”等，赋予业主大会和业主委员会运行中的功能和职责，两者实际上承担了居民小区业主的治理机构职能[10]。对此，应当围绕业主委员会成员工作分工和酬金补偿、业主委员会主任审核权力范围内的财务、业主大会和业主委员会公章的保管、对小区物业费和专项维修资金的使用审计的频率、街道和居委会对小区治理进行指导和监督的保证、基层党组织参与小区治理的工作安排等，建立具备可操作性的详细制度，完善业主治理机构[11]。同时，要强调党建引领居民小区治理是强化党组织对城市基层治理的牵头抓总、统筹协调作用，而不是包揽小区所有事务。
图4 居民小区业主的治理结构及职能
3.提升物业服务水平。物业服务公司对小区的管理和服务来源于业主的委托，基于与业主之间的物业服务合同的约定，对小区进行物业管理活动[1]。《物业管理条例》规定物业服务企业的管理活动范围包括“对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序”和“安全防范工作”以及其他“专项服务业务”，制止“对物业管理区域内违反有关治安、环保、物业装饰装修和使用等方面法律、法规规定的行为”。小区居民在家庭生活中遇到问题时，最先想到和要找的就是物业，物业服务的好坏直接影响居民的幸福感和满意度。可见，物业服务企业与居民联系最紧密、服务最直接、距离最近、感受最深刻。丰泽区经典名门小区在这方面有一个重要创新值得借鉴，即在小区党支部的指导下，物业服务企业太平富邦成立党支部，并由董事长担任物业党支部的书记，完成“党建入章”，由此，“红色物业”成为服务联系小区居民的主阵地、主平台，物业与小区党组织、小区居民的心靠得更近了。
(二)党组织引领小区治理，要完善治理机制，加强协同联动
在居民小区治理中，“1+2+N结构”的“1”(小区党组织)如何对小区治理进行统一领导、协商议事、引导办事？如何统筹、协调、监督居民、业主委员会、物业服务企业等主体按照各自权责关系处理相关事项和问题？内部机制联动、纵向机制联动和横向机制联动不仅缺一不可，而且需要“点、条、块”沟通协调，互相结合，相互联动，共同促进小区治理向前推进[12]。
1.“点”——内部联动机制
一是党员发挥带头作用的参与机制。要深入落实驻区单位和公职党员“双报到”要求[13]，积极引导小区党员亮身份，鼓励在职党员干部，特别是离退休党员领导干部积极参加小区党组织活动、小区志愿服务和自治管理，担任楼栋长、组长、志愿服务骨干、小区文体娱乐组织和节目的负责人。比如，丰泽区城东街道的御景湾小区，每一楼栋建立党小组，先后有21名在职党员、退休党员担任楼长，组建“楼栋长志愿者”“老年志愿者”“抗疫服务者”等队伍，他们带头参加工、青、妇、老等群团组织在小区、楼栋开展各项活动，帮助小区孤寡老人、困难家庭、外来租户等，将陌生人群体变为熟人群体，提升小区和谐度。
二是治理主体积极作为的激励机制。业主委员会是业主利益的代言人，在小区治理中发挥重要作用。同时，它又是非营利性组织，业主委员会成员是公益岗位，以无偿的志愿形式参与治理，他们付出劳动、时间和精力以及通信费、交通费等额外支出。是否给业主委员会成员支付劳动报酬是绕不过去的话题。当前法律法规没有明确禁止业主委员会成员获得报酬。《中华人民共和国物权法》第九十八条规定：“对共有物的管理费用以及其他负担，有约定的，按照约定；
没有约定或者约定不明的，按份共有人按照其份额负担，共同共有人共同负担。”对此，建议由小区党组织牵头，提出业主委员会成员的报酬是可以适当从“共有的管理费用”中的“其他负担”来考虑，以“生活补助费”(不是“薪金”)名义由全体业主分推归集、业主委员会支付。或者从对小区共有财产管理所产生的经济效益中划定一部分作为“补助费”，使他们有实实在在的“获得感”。对于小区物业服务企业而言，可以在小区党组织指导和引导下，参加全区或全市评选活动，获得奖项的企业给予荣誉称号和适当的经费奖励。对于一般业主，有条件的小区开展各种评选活动，常态化宣传通报小区中正能量的好人好事。例如，德化县百德畔山1号小区，对党员及党员楼长进行评议，被评为先进人员给予物业费用减免等激励。此外，还评选“新时代文明实践户口”“最美百德居民”等，增进居民归属感和认同感。
三是各方主体违规惩戒的约束机制。小区党组织牵头，推动业主、业主委员会、物业服务企业等治理主体以《小区管理规约》《业主公约》《业主委员会自律规定》《财物公开制度》《物业管理服务合同》等规章制度为依据进行自我约束，如果违反相关规定，党组织先提醒，并责令其改正错误，恢复原状，未能及时更正的，由党组织向相关职能部门报告，进行强制执法或纳入个人征信系统，并向全体治理主体通报。对于个别业主委员会未履行相应职能，成为强人把持的“业伪会”或长期瘫痪的“业萎会”的，小区党组织应牵头按照相关法律改选业主委员会。对于物业服务企业，应进一步明确“准入与退出”细化明确的程序和刚性要求、惩罚手段，并在街道、社区和物业管理职能部门的指导下，由小区党组织联合小区业主委员会、物业服务企业建立物业服务质量考评机制，对物业服务质量进行常态化评价。
四是和谐小区协商共治的矛盾化解机制。十九届四中全会指出“要完善正确处理新形势下人民内部矛盾有效机制”，“努力将矛盾化解在基层”。小区党组织作为各种关系的“润滑剂”和利益关系中的“缓冲地”，在解决小区利益关系和冲突中应当发挥重要作用。在平台和人员安排方面，党组织牵头，搭建居委会、业主委员会、物业公司等方面共同参与的联席会议[14]，指导、监督居民参与小区建设与管理。在事务方面，要坚持提前介入，全程引导，把纠纷整理出来，进行分类，先用小区内部的规约制度进行协调，协商不成的通过合法渠道向相关职能部门反映诉求。特别是在处理复杂问题上，党组织应当主动牵头，召开由政府有关职能部门、业主委员会、业主代表、物业服务企业以及其他有关方面人士参与的协调会、听证会、议事会等，凝聚矛盾化解的“最大公约数”。
2.“条”——纵向联动机制[15]
健全区、街道、社区、小区四级联动机制。第一级，区(县、市)委组织部负责牵头统筹，住建部门负责，建立针对小区治理工作的专业机构和业务指导。第二级，街道党工委发挥领导、指导和管理及“承上启下”的监督职责。一要组织指导辖区内的小区成立业主委员会，发挥外部推动和程序把关的作用；
二要及时回应小区居民的诉求，主动依职权解决或协调其他行政性力量及时解决那些难以通过自治力量解决的问题；
三要联系上级部门和小区居民共同监督业主大会、业主委员会和物业服务企业履责情况，并及时纠正履职偏差。第三级，社区党委承担领导、支持和帮助的直接责任，要有效利用社区治理资源，深入小区一线开展服务，比如治安巡防、法律服务、就业帮扶、健康医疗等，并监督小区治理主体履行职责，比如，监督业主委员作用发挥、物业日常保洁、治安、维序、服务等工作情况，定期形成评价报告并向居民通报。第四级，要赋予小区党组织三项权力，切实发挥党组织引领作用[14]：一是议事权，与小区治理主体就公共事务进行协商、议事、决策和执行；
二是建议权，即向社区党委推荐业主委员会委员人选、参与业主委员会筹备、扩大党员业主委员比例，推进小区党组织书记担任业主委员会主任，实现党组织委员和业主委员会委员交叉任职，对于超出小区权责范围的公共事项，向社区党委、街道党工委以及政府职能部门提出解决建议；
三是评议权，对小区居民党员，特别是机关事业单位在职党员进行监督和评议。
3.“块”——横向联动机制
要把小区治理好，需要加强小区党组织与部门之间的横向联动。比如，针对破墙开店、把车棚车库出租给他人居住、住宅改装群租、违法饲养宠物、楼层平台违法搭建、侵占绿地、乱摆摊设点、噪音扰民等违法违规问题，小区党组织要会同辖区内城管、市场监管、卫生、环保、园林等部门及时介入，通过执法手段予以解决。再如居民子女就学问题，小区党组织要主动向教育部门反馈意见，协调好小区与附近学校的关系，合理做好学位设置和学区划分。例如，洛江区三盛四季公园小区创建“1+N+N”党建工作模式(1个家园、N个共建单位、N名党员先锋)，小区党组织与区司法局、住建局等10家机关企事业党组织签订共建协议，协调解决创城创卫建设等问题。
(三)党组织协助小区治理，要创新治理思维，推进治理绩效提升
作为城市治理和党建工作的新兴领域，小区治理也要坚持创新思维，才能提升治理效能。
1.以类型创新织密组织体系。在小区党组织组建上，要坚持因地制宜、分类施策，根据小区、楼栋分布情况和党员居住实际综合采用单独组建、联合组建、“兼合式”等方式。除此之外，还可以根据实际情况，在原有治理组织基层之上，通过组织改造方式增加更多的组织类型，扩大党组织覆盖面，深入发挥党组织在小区治理中的作用[16]。当前泉州市区众多小区推行“党员楼长制”， 设立楼栋党小组，把党组织延伸到楼栋；
有的小区创建物业党组织，培育物业企业负责人入党，实现党对物业服务的领导；
有的业主委员会建立起党支部，将党的作用与业主委员会的职能结合起来，增强业主委员会的凝聚力、号召力，更加有效推动居民自治。
2.以互联网思维拓展治理内涵。要广泛应用现代网络信息技术，搭建公共电子信息平台，推动小区管理电子化，促进并实现党建工作与社会管理服务深度融合。一是创新宣传教育形式。通过官方网站、微信公众号、微博、手机APP等定期推送党的理论、时事政策、教育学习活动、党史党建知识等内容；
二是创新服务居民渠道。在手机APP上发布便民、利民的需求与服务的双向信息；
三是及时减少负面影响。党组织在领导小区治理中，牢牢掌握互联网话语权，及时、准确地制止和澄清违反国家法律、违背道德、不利于社会稳定的言论、信息和谣言，防止误解与猜测被放大，造成混乱、激化矛盾。
3.以“微创新”提升治理效果[17]。坚持问题导向，在问题“细、小、微”处不断探索新方式新方法。在调研过程中，我们也发现了一些有推广意义的“微创新”成果，比如在老旧小区停车难问题上，党组织出面与小区附近单位协商，用“白天附近单位车位不够，可以停在小区里；
晚上小区车位不够，可以停在附近单位里”的“车位互换”方式解决；
再如，针对业主委员会选举投票积极性不高和物业服务企业干预阻挠问题，小区党组织牵头推行电子投票表决系统，将选举由间接选举改为直接选举，等等。党组织应当聚焦这些小问题、小矛盾，开拓思维、创新手段，坚持每年办成几件实事、解决几个问题，日积月累，小区治理水平将持续提升，党组织的权威性也才能得到巩固。比如丰泽区御淮华庭小区党支部通过联合小区里的义工社区机构、原村老人会等，在楼栋间广泛收集意见并整理汇总，协商解决了小区乱停车、乱搭盖、物业费纠纷、居民群众困难等30多个问题，100%完成了小区的热、难、重点问题的整改，居民住得更加安心、舒心。
综上所述，小区党建的引领贯穿于小区治理全过程，主要发挥领导核心和统筹协调作用，具体体现在理顺小区党组织、业主委员会、物业服务企业、业主等治理主体的关系，解决好小区居民身边的操心事、烦心事，以提升城市治理精细化、服务精准化水平，从而提升治理效能，实现基层治理现代化，让市民感受城市与个人、家庭生活同步发展。
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