郭晓敏
(中共合肥市委党校 马克思主义基本理论教研部,合肥 230031)
中共中央、国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确指出,“基层治理是国家治理的基石,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程”。[1]那么如何提升基层治理效能?习近平总书记强调,“要推动党组织向基层延伸,把基层的工作做好,这样才能任凭风浪起,稳坐钓鱼台”。因为在基层治理中,理清“千条线”和找准“动力源”,最终都离不开基层党组织。城市住宅小区作为居民日常生活的重要场所和城市基层治理的基本单元,成为基层治理的精准施策单元和基层党组织延伸的重要范畴。
1.1 基层治理问题日益小区化
随着城市化进程的加快,基层治理领域,与小区物业管理相关的矛盾纠纷凸显,小区日益成为各种社会问题的仓储域。以合肥市12345热线为例,物业管理与服务的相关问题占据市民投诉总量的三分之一以上,主要包括物业服务水平低、小区内停车位紧张、楼道堆物、私搭乱建、电梯维修不及时等各类问题。小区作为城市居民的主要生活场域,其服务管理水平一定程度上关乎居民生活的舒适度和幸福感,成为关注的焦点。一是服务供需之间的不匹配引发的矛盾。伴随着社会主要矛盾的变化,居民对环境、民主、公平、文化、安全等方面的需求越来越强烈,在社会生活领域集中反映为对居住小区的环境卫生、公共权益、物业服务质量等方面的要求越来越高,此外,房屋作为一种可流通商品,是居民财产的重要组成部分,建筑质量以及相关的配套服务质量一定程度上影响该商品的价格,这也是引发居民关切小区物业等相关服务质量的重要原因。二是小区问题呈现复杂性与交织性,具有“溢出性”特点。以物业管理领域问题为例,既有物业管理混乱、不规范的问题,也有物业费收缴难和物业费价格的问题;既有小区共有设施配套、房屋质量等开发遗留问题,也有小区停车位不足、车位租金价格高的问题;既有小区公共环境卫生类的问题,也有居民之间因噪音、养宠、漏水、占用停车位等引发的矛盾纠纷类问题。就问题与矛盾涉及主体看,不仅涉及物业服务企业,也与业主、业委会、居委会、执法部门、职能部门等有着利益关切。
1.2 形成关系紧密治理共同体
在基层治理层面,强调居民群众的参与和尽责,这是基层治理最持久的力量来源。当前,社区治理共同体的打造存在两个方面的障碍因素亟待破解。一是社区范围内空间结构的“碎片化”。社区范围内一般存在许多不同类型的小区,如高档商品房住宅小区、一般商品房住宅小区、老旧小区、回迁房小区等不同类型的居住空间,不同小区之间居民异质性较为突出,社区层面较难形成持续性的居民互动,居民间关系网络较为稀疏,持续性交往、互动规范、互惠、信任等治理要素难以形成,认同感、归属感更是无从谈起。二是社区范围内利益关系的“碎片化”。利益是居民行动的核心动力,形成紧密的利益共同体,能够有效提高集体行动达成的可能性。社区范围过大,居民共同关注的公共事务较少,利益联系紧密度不够,必须缩降治理单元,打造居民共同利益感。[2]例如,上海基层治理实践中,瞄准住宅小区中的楼组、院落的微观领域,聚焦楼栋公共客厅、楼栋环境卫生、电动自行车充电站选址等具体微观事务,引导居民通过协商共同参与达成共识、开展行动,既解决了具体问题,也在实践中促进了居民交流互动。
1.3 增强小区治理主体整合力
小区治理业已成为城市基层治理关注的一个焦点,小区治理主体之间矛盾多发频发。以小区业主委员会为例,作为广大业主利益的代表者,却在实际运行中经常“脱轨”,有的与物业公司“利益合谋”,没有起到规范和制约物业公司的作用,反而侵害业主利益;有的走向了与物业公司的“对抗”,将小区公共收益等收入囊中,业主委员会侵吞和瓜分公共收益。小区治理架构的“碎片化”,典型表现是小区治理的“三驾马车”——居民委员会、业主委员会和物业服务公司等因治理逻辑的不一致,在小区治理中经常各行其是、扯皮内耗,无法形成合力。[3]究其原因,一是小区治理主体间权威缺失。居委会、业主、物业公司、业委会、社会组织等治理主体互不隶属,地位平等,在具体工作中遇到利益诉求不一、想法各异时,小区内缺乏权威主体有效消弭分歧,达成一致。二是小区治理主体间责任边界不清。如邻里间因漏水问题引发的矛盾纠纷,似乎只涉及双方业主,而如果业主之间协商无法达成,加之可能涉及房屋施工质量问题,开发商、物业公司等主体也牵涉其中,矛盾交织复杂化,难以有效界定各治理主体的责任,责任边界不清容易导致相互推诿,问题难以解决。[4]小区治理问题的凸显和治理架构的碎片化都迫切要求基层党组织发挥“龙头”与核心作用,弥合治理主体因利益诉求不一致产生的“治理缝隙”。在基层治理实践中,本可以承担此项任务的社区党组织,却因辖区范围过大、自身人手有限,加上承担的大量行政化事务,导致沉入小区治理的力量和资源较少。因此,迫切需要基层党组织进一步向下延伸,织密组织网络。
如果说城市基层治理的“最后一公里”在社区,那么基层治理的“最后一百米”“最后一米”就在小区和楼栋。合肥市B区以“党建引领”作为基层治理体系构建的轴心,聚焦小区和楼栋等基层治理的微观单元,通过“红色领航和美小区”建设逐步实现区域内各类群体重新组织化。
2.1 行政力量整合下沉小区:解决小区“执法难题”
基层治理中,条块分割带来的“看得见的管不了”“管得了的看不见”问题长期存在。以老旧小区改造为例,各类相关治理事务中涉及的局委办等职能部门多达30多个,缺乏强劲有力的统筹协调能力难以做好基层治理工作,其中又以执法联动难最为典型。主要原因在于小区治理问题涉及复杂的利益关系,一个问题经常涉及多个职能部门,需要进行联合执法,有时还需要进入居民家中,面对居民的不配合,难以强制执行,甚至可能需要多次上门开展执法,耗时耗力。
面对小区内的部门联动难题,B区将综合执法大联动与网格化治理结合起来,形成全区为大网、街镇(大社区)为中网、居村为小网的三级网格治理体系。通过将数字城管、12345热线、应急管理、市场监管等各类热线平台集成于“大共治一体化”信息平台,打通数据壁垒,优化再造流程,整合执法力量队伍,化解“九龙治水”的基层治理难题,实现基层治理由人力密集型向人机交互型转变,由被动处置型向主动发现型转变。一是赋权基层党组织,推动条线部门力量下沉。一方面,B区在行政执法事项梳理,明确职能部门和街镇执法管理边界的基础上,出台制定行政执法任务清单。另一方面,分类赋予街道党组织统筹协调权,如将区城管局、区市场监督管理局等职能部门派出机构的考核监督、指挥调度及人财物等权力下放至街道;对公安、交警等职能部门派驻人员,赋予街镇人事考核权和征得同意权等。二是下沉执法力量,推动区域执法力量整合。在原有的街道城市管理部基础上,整合相关下沉的执法力量,建立“4+X”综合执法队伍,包括城管、市场监管、派出所和交警等四个职能部门派出机构力量,以及根据工作需要可以联动的其他职能部门力量,由街道统一组织开展区域内综合执法。三是构建主协办模式,推动区域内联动执法。以区“大共治”平台为基础,建立区网格化服务管理中心、街镇(大社区)网格化服务中心、居村大共治工作站三级运行体系,推动分级联动执法。如对于涉及职能交叉的治理事务,街道级综合执法无力解决的复杂事件,可由街道牵头启动主协办模式,由区街联动处置,有效地将条线力量统筹起来。[5]
2.2 党组织力量延伸至小区:消弭小区“治理缝隙”
从社区治理到小区治理,表面上看只是基层治理单元的微缩沉降,本质是解决社区治理层面所存在的“治理缝隙”。一是小区“党组织资源缝隙”。社区党组织覆盖面过广,人员力量和精力受限,无法均匀分布到每一个小区,难以承担起一个个具体的小区治理事务,亟需将基层党组织向小区延伸。此外,小区治理中的“三驾马车”以及小区居民之间难以自发形成治理共识,迫切需要小区党组织发挥轴心作用,凝聚小区各类主体力量。二是小区“基层政权间隙”。在小区治理层面,普遍呈现物业管理服务好、小区矛盾相对较少的局面,部分居民甚至只与物业服务企业打交道,长期不与居委会发生联系,对社区“两委”的认同弱化,社区动员难、居民参与弱,进一步加剧基层治理顽疾的固化。三是小区“自治服务空隙”。与社区治理相比,小区治理关注问题更聚焦、利益群体更紧密,在小区自治组织建设、自治服务、协商民主等方面能够更有效凝聚居民,动员小区居民参与,在微观单元“小微事务”的解决上更有效。
B区“红色领航和美小区建设”,将社区党建延伸至小区党建,构建小区党组织为核心的多元主体协同治理机制,消弭治理主体间“隔阂”和“服务缝隙”。一是找党员。将“党群家访”活动作为推进“红色领航和美小区”建设的基础性工程,街道社区所有人员对口下沉到小区,组建红色家访小组,通过召开楼组党员集中见面会、党员户家访等形式,向居住地党员宣传“红色领航和美小区”建设工作的目的与实施步骤等,将党员、居民骨干等动员起来,并参与到走访群众和楼栋议事中来。二是建组织。在党群家访阶段党员动员的基础上,弘扬“支部建在连上”的光荣传统,在社区建党委的基础上,推进党的组织和工作向小区和楼栋延伸,构建“小区党支部—楼栋党小组—党员家庭中心户”的组织体系,让小区中的党员从“隐身者”变为“领跑者”,形成纵向到底、横向到边的基层社会治理网络。三是夯阵地。B区在街道、社区两级党群服务中心的建设基础上,鼓励各街道整合利用配套用房、架空层、廊道广场等公共资源,加强小区党群服务站建设,为小区党组织和居民活动及相关服务的开展提供阵地支撑。此外,各街道还结合“红色领航和美小区”建设工作,在楼栋层面打造公共大厅,形成楼栋“公共客厅”,为楼栋议事、居民交流、活动开展等搭建平台。
2.3 社会力量协同进驻小区:化解小区“公地悲剧”
经济学上的“公地悲剧”一般是指由于产权缺失或者过于弱化导致的公共资源被过度使用的情况,其展示出的是“个体按照个人利益最大化的方式处置公共资源”所带来的糟糕景象。小区治理中的“公地悲剧”突出表现为两大方面,一是聚焦于业主与物业服务公司之间就公共收益分配、公共空间归属、公共设施使用与维护等产权问题上的争夺与博弈;二是聚焦于业主之间就违章搭建、噪音扰民、公共通道占用、养宠不文明、车辆乱停放等不当行为引发的公共资源博弈。[6]这些博弈已经不再局限于利益相关方的单一诉求,具有较强的对抗性特点,呈现出公共问题属性。经济学界一般认为,解决“公地悲剧”主要有两条路径,即强有力的集权治理和完全私有化的市场治理。实践已经证明,单一的政府行为或者完全的市场化都无力解决小区内的公共治理问题,多元主体在统一领导下的合作治理成为化解小区“公地悲剧”的必由之路。
B区通过党建引领,将小区内外分散的治理力量和治理资源整合起来,在基层党组织的领导下,形成“一核多元”的治理结构,破解小区治理困局。一是区域化党建联结属地党建资源。通过社区“大党委”体制吸纳驻地单位党组织负责人兼任社区大党委成员,将单位党建资源整合利用于社区治理;通过构建党建联席会、党建共同体、党建联盟等形式,整合驻地单位和“两新”组织的党建资源。驻区单位和“两新”组织等党建共同体成员单位根据社区整理的居民需求清单认领治理项目,通过类似于“项目双向认领”的机制完成供需资源匹配;通过“在职党员社区报到”制度,推动党员在小区认领服务项目、参与志愿服务活动等形式参与基层治理。二是在党组织引领下把居民组织起来。面对小区治理领域的公共资源博弈困境,通过把党员变成社会组织负责人,把小区内分散的居民组织起来,解决小区内“非理性不当行为”,促进公共行动的达成。如B区某街道党群服务中心的舞蹈室、书法室等公共活动用房的管理,以往由社区工作人员承担,采取团队预约使用,面临居民关于分配使用不公的质疑,若完全放开使用,又面临失序和混乱的场景。通过探索,孵化培育出一支由党员牵头成立的社区社会组织来承接该项工作,不仅成功实现了公共活动用房的有序使用和独立维护,该社会组织还成为了各类文体团队“娘家人”,能够组织文体团队的有序参与。
2.4 自治组织力量服务小区:破解小区“自治失灵”
当前,基层治理范畴内主要存在两大基层自治主体,即居民委员会和业主委员会,分别定位于村居层面和小区层面。就居委会而言,受到自上而下的行政力量推动,长期深陷于行政化倾向之中,再加上自治和服务的辖区范围较大,实际承担的居民自治功能有限,激发和撬动基层自治能力“式微”。业主委员会是小区业主自治的组织形式,由于商品房小区内多呈现“陌生人”状态,业主大会召开难,加之《物业管理条例》等法规修订滞后,以及业主委员会内部治理结构不完善等,导致业主委员会出现成立难、运行不畅、换届难等一系列问题,产生利益合谋型、激烈对抗型、谋取私利型等形形色色的非常态化业主委员会,面临着自治异化的风险。基层治理最重要的力量来源是居民群众,调动起居民参与的主动性积极性,基层治理才能获得不竭的动力源泉。基于此,在健全和完善居委会和业主委员会推动基层自治的基础上,还要进一步推动居民自治向纵深发展,“微自治”成为一种必然选择。[7]
B区推进“红色领航和美小区”建设过程中,始终将增强基层自治能力摆在重要位置。一是推进小区党组织与物业、业委会等主体的深度融合。推动符合条件的物业公司和业主委员会单独组建党组织,对于无力单独组建的,通过组织联建的方式纳入小区党组织体系。推动符合条件的小区党支部书记通过法定程序担任业主委员会主任,小区党支部党员成为业主委员会委员。对尚未成立业委会的小区,由街道牵头成立小区物业管理委员会,由小区党支部、社区“两委”、居民代表、网格警员等多方共同参与,在业主委员会缺位期间,切实承担起监督物业管理、启用维修基金等职责。二是为微主体开展“微自治”赋权增能。开办社区治理学院,重点对社区“两委”成员、社区工作者、小区党组织成员、居民骨干、物业企业和业委会成员、小区志愿服务组织成员等,分类开展志愿服务、项目设计、楼栋自治、社区协商、社区营造、资源挖掘等方面增能培训。开展微公益创投,为“微自治”链接资源。对“微自治”类服务项目,区、街(镇)两级通过党建共同体、党建联盟等区域化党建平台为服务项目整合资源,促成“微自治”服务项目在小区内落地。三是搭建党建引领下的“微议事”平台。在“共治包河”区级平台的基础上,B区鼓励各街镇自主开发小程序接入,设置小区“报事”“议事”模块,拓宽居民诉求反映渠道。由小区党支部和楼栋党小组探索构建各类协商议事会,如楼栋议事会、睦邻居、乡贤议事厅等,充分吸纳物业、业委会、居民代表、楼栋长等广泛参与。对小区层面问题,由小区党支部召集开展协商议事会,楼栋内部问题,由楼栋党小组召集开展协商议事会,努力将问题和矛盾解决在“微单元”之中。对于协商有结果却无力解决的问题,通过社区、街道层面的党建联席会等议事协商机制解决,做到事事有反馈。
B区“红色领航和美小区”建设的实践表明,小区治理成效的提高不仅需要把条线资源整合至小区,也要善于把各类社会力量协同进小区,更要撬动小区内的各类主体和居民力量形成治理合力。党建引领小区治理的实质就在于将基层党建嵌入小区治理结构之中,通过党组织整体嵌入、党员个体嵌入、平台机制嵌入等多重形式实现资源聚合,实现小区多元治理主体的协同,构建起共建共治共享的小区治理格局。
3.1 党组织整体嵌入小区治理逻辑体系
一是嵌入“三驾马车”架构,发挥“稳定器”作用。居委会、物业和业委会“三驾马车”构成了小区治理中重要的组织架构,却缺乏稳固的组织架构核心。小区党支部的嵌入解决了组织架构核心缺失的问题,类似于给“三驾马车”安上“笼头”,有力地保障“三驾马车”行动方向一致,减少掣肘和内耗。从运行逻辑的视角看,“三驾马车”分别按照市场的、政府的、社会的三种不同的逻辑规则运行,“三驾马车”在小区治理中集体行动很难自动形成,小区党组织的嵌入后,可以作为治理核心,运用自身政治优势,推动“三驾马车”在保持自身独立地位的基础上,通过相互嵌入兼顾各方的利益诉求和资源禀赋,寻求利益博弈的均衡点,通过协商形成各方均可接受的共识,进而促成公共治理目标的达成。
二是嵌入各类治理主体中,发挥“链接器”作用。小区党支部的建立为多元治理主体提供了“核心”,如何充分发挥好核心作用,还需要延伸党的工作手臂,嵌入各类治理主体之中。B区党建引领小区治理,在党支部建在小区的基础上,还持续推进符合条件的物业公司、业主委员会、社区社会组织等治理主体建立党组织,基层党组织的统筹协调能力大大增强。如滨湖世纪社区联合辖区内多家社区社会组织组建社区公益坊联合党支部等,促使市场和社会力量成为党组织加强社会整合和推动基层治理的重要资源。
三是嵌入楼栋“微治理”中,发挥“催化器”作用。小区党员尤其是大量的在职党员如何积极参与到基层治理当中,虽有在职党员报到制度和社区志愿服务参与平台,但总体看参与的渠道和平台还有待进一步拓展,亮出党员身份的主动性还不够。楼栋既是基层治理“最后一百米”的落脚点,也是党员亮身份和持续参与的便利平台,能够有效动员楼栋居民的社区参与。建立楼栋党小组,把党员有效组织起来,标识党员中心户和示范户,激活在职党员“一池春水”。通过党员联系居民户,构建起“小区党支部—楼栋党小组—党员—居民”的对接机制,把松散、动态的楼栋居民凝聚起来,实现组织体系覆盖到底、治理力量下沉到底,既体现了党组织的内部整合力,也充分展现了社会动员能力。
3.2 党员个体嵌入小区治理逻辑体系
一是嵌入小区治理骨干队伍培育中,发挥“头雁引领”作用。对基层治理而言,党员先锋模范作用的示范引领功能更为凸显。党建引领小区治理将基层党组织的“政治优势”和“组织优势”结合起来,通过党员示范、政治宣传等举措,吸引和带动更多的居民参与到小区治理中,增强小区治理共同体的社会基础。如B区“红色领航和美小区”建设中,突出抓好党小组长、楼栋长、治安员、卫生员、调解员、监督员等组成的“两长多员”队伍建设;注重发挥机关党员、在职党员的作用,党员中心户悬挂标识,定期评定“党员示范户”;实行小区居民积分管理,引导和鼓励医护人员、律师、教师等党员居民到楼栋党小组报到并发挥作用等。
二是嵌入小区业主委员会运行中,提升“业主自治”能力。业主自治能力强的重要表面是集体行动的达成,而集体行动的达成离不开积极的倡导者,尤其以业主委员会为代表的“关键群体”最为突出。发挥好业主委员会的作用,不仅需要赋权赋能,也要加强引导和约束,确保业主自治能够沿着正确的方向前进,维护好广大业主利益。为加强基层党组织对业主委员会的引领,B区“红色领航和美小区”建设中,对扩大党员在业委会中成员比例作出了具体要求,即业委会成员中的党员比例应达到50%以上。基层党组织既可以通过对党员的政治纪律和意识形态要求加强对业委会成员的约束,也可以通过在业委会中成立党组织加强约束,确保其不走偏、常态化运转。
3.3 平台机制嵌入小区治理逻辑体系
一是嵌入服务体系中,提升社区动员能力。社区动员能力既是衡量基层党组织政治能力强弱的重要指标,也事关基层治理能否获得持久的力量源泉。党组织嵌入小区后,还需要搭建多层次的服务平台,通过高效的内部动员,调动党员积极性,回应居民需求,以服务赢得群众信任和支持,密切党群关系。[8]如小区内的居民党员牵头成了养老服务类、公共安全类、文体类等社区社会组织,开展活动、服务居民,带动更多居民的社区参与,有效增强了居民间的互动,厚植社区社会资本。B区滨湖世纪社区的“刘阿姨志愿服务队”“盯得紧”文明安全巡查队、“阳光志愿行”服务队等一大批公益服务类自组织均由小区居民党员担当发起人,吸纳居民参与承担服务独居老人、小区义务巡查等公益活动的同时,也减轻了基层政府负担,融洽了居民关系。
二是嵌入联席会议机制,增强资源整合能力。传统单位制解体后,基层治理的单元从组织化的“单位”走向流动性为主要特征的“空间”,把条线的职能部门资源和属地的单位力量重新整合到基层社会中,形成“一核多元”的协同治理格局,成为基层党组织的一项重要工作。基层党组织整合资源的过程,实质是打破“大院”“围墙”等壁垒,突破单位的组织边界,在基层治理中建立联动机制,实现单位资源对空间治理的有效补充。这种联动机制以党建联席会议机制最为典型,通过党组织赋权和党建工作责任制等,将属地没有隶属关系的驻地单位召集起来,以成员单位等形式协商解决基层治理中存在的问题,构建起区—街道—社区三级党建联席会,将各级资源有效整合下沉,形成对小区治理资源的有效补充。[9]
三是嵌入议事协商机制,发挥矛盾化解功能。由于基层治理事务的复杂性和地区差异性的客观存在,导致统一模式的制度供给难以适应基层治理的需要,而基层社会内生的非正式性的社会规范,则适应本地习俗和地域文化,得到了社会共同体内部成员认同,成为弥补国家治理与基层治理之间“制度缝隙”的有效粘合剂。[10]基层协商议事机制作为本地化的非正式性社会规范,在基层党组织的领导下,运用本地资源和社会共同体成员认同的规范,搭建起各方有效参与的平台,致力于化解矛盾、解决问题。
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