□文/于 响
（大连民族大学经济管理学院 辽宁·大连）
［提要］为了保护好国家重点生态功能区，维护生态系统，促进生态环境永续发展，共建人类命运共同体，以分析生态环境的脆弱性及其成因要素为切入点，综合已有研究成果，认为决定生态环境的影响因素包括自然因素和人为因素，人为因素对生态环境的影响更大，可以促使生态环境稳定与脆弱的转化，必须通过保护与补偿政策规范人类利用和改造自然的行为。以转移支付为侧重点，综述国内学者提出的当前国家重点生态功能区保护与补偿政策中存在的问题与政策建议，对国内学者的相关研究进行反思，提出研究展望。
国家重点生态功能区指承担水源涵养、水土保持、防风固沙和生物多样性维护等重要生态功能，关系全国或较大范围区域的生态安全，需要在国土空间开发中限制进行大规模、高强度的工业化和城镇化开发，以保持并提高生态产品供给能力的区域。对国家重点生态功能区的保护也是对少数民族地区的保护，只有少数民族地区实现脱贫致富，才能真正实现共同富裕。与精准扶贫的以人为帮扶核心不同，近年来国家重点生态功能区的保护与补偿是以指定地区的生态环境的特殊性为基础，运用生态补偿、生态产品价值实现等方法更好地保护和发展国家重点生态功能区，这不仅仅要有经济上和政治上的扶持和补助，更要结合不同重点生态功能区的现状、气候以及自然规律，制定出切合实际的发展方针政策，促进国家重点生态功能区良性发展。
生态系统是指在自然界一定的特定空间内，由生物和环境组成的一个统一体。生态系统是一个复杂的开放系统，主要由三大类组成，即社会系统、自然系统和社会-自然耦合生态系统。生态环境是指在特定的区域内，由气候、地貌、土壤、水文、动植物和人类活动等因素组成的综合体，既是人类赖以生存的基础，同时又受人类活动的影响。
（一）脆弱性概念。近年来，人口、资源和环境的问题对人类生存条件发出巨大的挑战，生态环境的脆弱性日益成为资源环境科学的学者们所研究的热点。评价生态环境的脆弱性，并对生态环境的恢复提出针对性的措施，对经济社会的可持续发展来说有着十分重要的意义。脆弱性是指生态系统在受到干扰时，很可能发生状态的转变，而且一旦状态发生了改变，就很难恢复原状。这种转变往往带来以下几种潜在反应：生态系统受到的损失不可弥补；
由于人类生产生活的行为需要不断获取生态产品或者破坏生态环境，导致生态系统的抗敏能力降低；
如果这种损失同时降低了生物多样性和生态系统的稳定性，那么状况就会更差，出现恶性循环。
（二）生态系统脆弱性的原因。造成生态环境脆弱的原因有自然因素，但更多的是人为因素，在自然因素和人为因素的相互作用下使得生态环境每况愈下。造成生态环境脆弱性的成因有以下几点：
1、自然因素。地质构造，地貌特征，地表组成物质，气候，生物群落的类型、组成和结构等因素构成了自然因素，自然因素是生态环境形成的物质基础。地质构造运动通过对地表的物质和能量分配的改变或影响，给地理过程发生的空间打下了坚实的基础；
造成地貌脆弱性的因素有许多，其中主要的是石灰岩山地丘陵陡坡多、土质层薄等因素；
地表组成物质对生态脆弱性的影响一般是需要与其他物质一起的综合影响，河流湖泊对土地的冲刷从而加剧水土流失就是一个很好的例子；
气候因素主要由光、热、水的变化以及相互间综合影响造成生态环境的脆弱性，在高寒或者干旱地区，生物活跃度十分低下，导致生态环境脆弱；
生物群落结构也对生态环境造成一定的影响，如果生物群落结构简单，则当出现自然灾害时极易干扰其内部结构，破坏其稳定性，造成生态环境脆弱。
2、人为因素。人与生态系统的关系是人类生存与发展的基本关系。生态系统为人类提供了生存和发展的条件，也制约着人类的行为，人类的生存发展依赖于生态系统，同时也影响着生态系统的结构、功能与演化过程。所以，人与生态系统的关系是对立统一的辩证关系。具体体现在两个方面：一是人类对生态系统的影响与作用；
二是生态系统对人类的影响与反作用。
人类不合理利用资源环境的主要表现有：滥伐森林、过度开矿选矿、过度捕捉鸟类导致鸟类大量死亡、污水排放等等。人类对生态环境的不断索取和破坏，使得生态系统的自然演进方向简单化、年轻化，也使生态体统的稳定性降低。
赵跃龙发现，并不是只要有自然脆弱因素存在，生态环境就一定脆弱，也不是没有脆弱因素存在生态环境就一定良好稳固，这与人类活动有很大的关系。通过人类对生态系统的修复和保护，有脆弱因素的生态系统也同样能够获得良好的发展，反之，如果人类毫无节制地在没有脆弱因素的生态系统中进行破坏，那好的生态系统也会变坏。此外，即使是自然脆弱因素和人为不利影响同时存在，只要人为不利影响没有超过生态环境自身的承载能力，生态环境也就不脆弱。世界上不存在绝对稳定的生态系统，生态系统因其内部结构等的不同，其脆弱程度也不尽相同。相对稳定的生态系统，不代表不存在脆弱因素或者导致环境脆弱的因素。随着人类社会的飞速发展，人类对生态资源的需求与日俱增，影响自然的不利行为也逐渐增多，这就有可能超过某些稳定的生态环境的承载负担，导致其从稳定的生态环境变成脆弱的生态环境，从这一层面来讲，所有生态系统都具有脆弱性，区别只是程度不同而已。
近年来，财政部下达了许多关于生态保护的各项政策，阐明了生态环境保护的重要性，为生态环境的保护提供了思想引领和价值导向。自2008年开始，为了加强生态环境保护与民生之间的关系，中央财政在均衡性转移支付项下设立国家重点生态功能区转移支付；
2009年，财政部正式印发《国家重点生态功能区转移支付（试点）办法》（财预［2009］433号）；
2010年，国务院印发《全国主体功能区规划》，划定了国家重点生态功能区的具体范围，制定了配套的转移支付政策。以后的每年或隔年，都会颁布中央对地方的转移支付办法，给国家重点生态功能区转移支付政策的实施提供具体的方针政策和价值引领。2020年，国家重点生态功能区的转移支付政策已经在我国31个省实施，累计投入超过6，000亿元，对国家重点生态功能区给予了最直接、最集中、最坚实的保护力量，使得我国对保护生态平衡、维护人与自然和谐共处的关系提升到了一个更高的阶段。
（一）存在的主要问题
1、国家分配给重点生态功能区的转移支付资金不能满足生态环境保护需求。目前，国家重点生态功能区转移支付主要通过标准财政收支缺口的动态变化对国家重点生态功能区进行扶助与补偿，这种利用资金补助的方式是“以标准财政收支缺口为基础”的基本导向，不能认清生态环境保护的重要性和必要性，从而影响了重点生态功能区转移支付的成果效益。不能认清生态环境保护的重要性和必要性对于生态环境保护十分不利，这就不能将有限的资源高效投入到生态环境保护建设中来。从各种生态环境保护的总支出来看，不同地域不同类型所支付的金额各不相同，并且这些典型县所支付的生态环境保护支出与获得的转移支付资金的相关性并不明显。
2、生态产品价值实现不够充分。生态产品价值实现实质上是一种市场交易行为，是在市场机制的作用下，使生态产品的供给者获得收益和奖励。生态产品价值实现可以提高生态产品提供者发现生态产品价值的能力，从而实现生态产品价值。当前的转移支付政策还没有充分激发生态环境保护的活力和动力，许多重点生态功能区处在“输血式”的补偿阶段，不具备“造血式”发展的能力和动力，人们对生态产品价值实现的认知还十分模糊，对其关注度较低，实现度收效甚微。
3、生态环境部门对国家重点生态功能区转移支付的监督考核、激励机制力度不够。当前，生态环境部门主要对国家重点生态功能区的生态环境质量检测、评价与考核工作方面负责，绩效考核手段仅限于国家重点生态功能区的转移支付资金的划拨和使用，对地方政府绩效评估效果的影响不大。如果经济发展的收益比国家重点生态功能区的转移支付大，就会使扣减转移支付的惩罚对地方政府的作用显得乏力。同时，政府没有充分发挥积极的政策导向作用，引导各地方政府和人民认识到生态环境保护的重要性和必要性，共同维护生态环境，不能认识生态产品价值，无法对破坏生态环境的行为实时监督和奖励。
（二）对策建议
1、完善重点生态功能区生态环境补偿标准。当前，国家重点生态功能区在补偿标准上还存在不足，应根据实际情况，对生活在重点生态功能区附近的公民给予补偿。给公民的补偿或是直接进行资金补偿，或是授予荣誉，亦或是提供一些优惠待遇，弥补公民的私人成本小于社会成本的空缺，提高生态环境保护的内生动力。同时，对破坏生态环境的公民应及时进行惩罚，使生态环境保护得到保障。
2、激发横向生态补偿活力。现阶段，国家重点生态功能区的区域间横向补偿发展没有纵向转移支付运用得充分。我国生态环境错综复杂，单单凭借中央财政转移支付进行生态补偿，不但没有办法满足各生态功能区的不同生态保护需求，而且也无法解决省际间生态效益低下或成本外溢的问题。因此，需要加快建立国家重点生态功能区的横向转移支付制度，由受益地区向依旧缺乏有力保障的生态功能区进行补偿。横向生态补偿的开展有利于平衡区域之间的利益，减少冲突，在生态环境得到保护的同时，还能有效促进社会和谐。
3、健全监督考核与激励机制。公平划分法律责任、完善相应激励和惩戒机制的首要前提是，依据产业准入负面清单和环境质量检测评估这两项制度为考量，评估生态环境质量并建立相应制度。对于资金用途监管方面，如果不能对资金使用情况清晰明了，那无疑是把生态环境专项保护的“钱袋子”打开了一个豁口，使财政转移支付的效果大打折扣。因此，要加强财政转移支付资金的严格监督管控制度，防止资金被挪用或者账目作假。为了使资金的投入能够得到合理有效的利用，除监管外还应设立具体的惩罚机制，否则监督管理机制将形同虚设。
此外，建立激励机制也同样重要，中央政府可以从以下的方面着手，一方面对各级地方政府在其管辖范围内重点生态功能区引入考核机制，达到标准并且保持稳定的给予相应的奖励，保证生态环境保护的长期性和稳定性；
另一方面改善绝对绩效的激励机制，应根据不同生态功能区的实际情况，将气候、自然灾害等不确定因素考虑在内，再制定标准，保证各地方保护生态环境的积极性，促进生态环境的永续发展。
生态环境承载了全人类生存的条件和基础，所以应坚持保护优先、自然恢复为主，推进自然生态系统保护和修复。国内学者研究国家重点生态功能区的保护主要从财政转移支付手段和生态补偿政策出发，具体实施存在不足，主要表现在以下几点：
（一）对于国家重点生态功能区的保护，政府的作用固然重要，但民众的作用同样不可忽视。民众的生活如果没有最基本的保障，就会不惜破坏已经建立起保护的生态功能区去获取利益来维持生计，加之民众生态保护的观念十分落后，因此保证生态功能区周边民众最基本的生产生活就显得尤为重要，但目前对此却没有详细的相关法律法规来制约。
（二）管理体系不够完善。生态保护是一个整体，由于管理体系不合理，导致生态环境保护要素分头管理现象十分普遍，有些地区由于权责不清晰导致问题责任推诿的现象存在，不能高效快速地解决问题。
（三）法律体系不够完善。没有完整、系统、详尽的法律体系为国家生态功能区的保护提供强有力的保障。
根据国家重点生态功能区保护现状，提出以下相关建议：对于国家重点生态功能区的保护和修复，提升保护生态环境的意识，仅仅依靠民众的自觉性是不现实的，必须制定相关的法律、制度、税收、奖惩机制等，监督和管理公众对生态环境的保护。以大连为例，可以与政府签订合同将公共海域私有化，在其利用海域期间，该海域的生态环境由承包人全权负责，一旦海域出现问题，立即实行问责制度，对于正面影响所造成的直接承包责任人损失给予经济补偿，这样既能够帮助承包人在海洋可承受的范围内得到经济方面的收益，又能减轻海洋环境承受的负担。对环境产生正外部性效应的行为进行补偿，赏罚分明，由此鼓励生态正效应行为，如森林法中就涉及到公益林补偿的问题。这样能够提升公民的社会责任感，更好地保护生态环境，实现绿色可持续发展。
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