耿亚东
（河南大学哲学与公共管理学院，河南开封 475004）
进入21 世纪，大数据时代的到来使社会治理呈现出高度复杂性与高度不确定性的状况，政府面临的挑战与冲击应接不暇，社会治理状况的变动性与复杂性使传统的管理型政府及其治理者已很难再有效地把握复杂的社会现实，更不用说智慧超群地采取行动。对此，克罗齐耶也指出，任何一个社会，无论它多么富有，都不可能运用官僚主义的方式来解决社会的失业问题……人们所能够做的也就是给予失业者救济补贴，行政管理的盲目性使其永远也无法认识到事件诱发的本质，更不用说做出严肃认真的回应。[1]231，232其实，不仅仅是就业问题，对于当今社会治理中呈现的绝大多数问题，政府都不应该再直接地运用行政手段去解决，况且大数据时代社会治理呈现出的复杂性问题使单单依靠政府的行政手段也很难解决，而这些问题也是大数据利益相关的每一个社会群体都无法逃避的，这些问题能否有效解决直接关系着每一个社会群体的利益。这就意味着政府在解决社会问题时应该更多采用引导社会力量、调动社会力量的方式，发掘社会的优势，挖掘社会的潜力。与此同时，在国家层面，大数据正日益成为国家的基础性战略资源，成为推动国家治理体系和治理能力现代化的重要基础和支撑，蕴藏着巨大的潜力和能量。不论是政府公共事务的建设与发展，还是政府解决社会矛盾、处理危机事件等都需要借助于对大数据的相关性分析、跨领域的数据交换来实现分析、预测、资源调配。要做到这一点，仅靠政府这一单一治理主体显然是很难实现的。而企业、非政府组织等社会自治主体不仅具有数据资源优势，还具有人才、技术方面的优势。在此情况下，加强政府与大数据相关利益行动主体之间的合作就成为应对大数据复杂性与不确定性的根本出路。如果说此时我们需要一种全新的集体行动方式，那也必然是合作行动的组织模式。
集体行动的模式并不是一些“自然的”数据现象，既不会自发地出现，也不会自发地存在。它们不是人类各种互动行为发展出的自然结果，更不是有待解决问题的“客观结构”事先确定的逻辑产物，也就是说，并非是“生产力”以及“技术和经济发展阶段”强加于人类之上的外部决定因素的总和的结果。[2]这就意味着任何集体行动的开展都是需要有一定前提条件的，合作治理行动的开展尤其如此。
工业社会中早期国家主义的形成历史是一部主权者与行动者相分离的历史。在国家主义形成过程中，国家通过自身权力的扩张逐渐渗透到了社会的方方面面，一方面使国家与社会的边界越来越明显，另一方面也使社会失去了独立自主性。随着社会独立性与自主性的下降与丧失，它也渐渐丧失了主权者的身份，并且越来越远离了行动者的身份和角色。[3]国家主义的形成源于社会管理的要求，当社会要求政府加强管理职能时，政府就增强了自身的权威，虽然法律也要求限制政府的权力，但事实上，政府因管理职能的实现而逐渐走向了行政国家。[4]这种状况一直持续至20世纪80年代。随着新市民社会的兴起，社会中开始出现了新的迹象，国家主义的观念开始受到削弱并逐步走向瓦解。新市民社会的复兴不仅标志着社会治理中行动主义的兴起，他们自身的行动主义价值理念也逐步融入到了他们曾经所代表的官僚制组织机构，并得到了制度化的建构。[5]他们向政府提出了越来越多的服务要求，这意味着政府已无法向社会提供有效的服务，此时政府再用传统的管理方式去增加社会服务不仅不会使自身的权威增强，反而会呈现弱化的趋势。20 世纪后期兴起的新公共管理运动以及新公共服务运动就是制度化了的行动主义实践。传统市场主体通常通过金钱的支持来影响政府的决策过程，进而影响政府的社会治理活动。随着新公共管理运动的兴起，政府服务的外包使市场主体越来越开始承担起政府的服务职能，市场逐渐成为参与社会治理的直接行动者。与此同时，非政府组织的出现与成长也使政府权威弱化的趋势进一步加剧，而这反过来又为市场主体以及非政府组织的成长带来了空间。正是因为政府公共服务的不充分，不能满足社会的需要，市场主体才得以成长，非政府组织也才得以出现。政府为了进一步满足社会的服务需求，需要市场主体、非政府组织加入公共服务的过程中，与政府一起构成新的公共服务体系。这就需要政府彻底告别国家主义，用服务取代管理。市场主体与非政府组织的成长和发展是在合作精神与服务精神的基础上建立起来的，也是在合作与服务的原则下运行的，而不是在管理原则下运行的，更不是官僚制组织的复制品。[4]随着企业、非政府组织的发展以及公众参与社会治理活动实践的进行，在国家主义时期形成的主权者与行动者相分离的局面开始发生逆转，社会组织与公众开始渐渐地分享到政府的治理权并承担起社会治理的责任。这些内容构成了后国家主义时代社会治理的基本特征。随着政府公共性的扩散，权力逐渐从国家向社会流动，社会呈现治理主体多元化的局面，表现在行动方面，就是行动者的多元性。
进入21世纪，大数据时代的到来又进一步促进了社会治理主体多元化的发展。至20世纪末期，人类踏入了互联网时代。大概自2004年前后，随着新型社交媒体的发展，数据呈现出几何级的增长趋势，人类开始宣称进入大数据时代。大数据时代的到来使社会治理在一切领域都呈现去中心化的趋势，这进一步加快了政府这一主权者向行动者身份转移的速度。与此同时，大数据的发展使社会活动由实体世界扩展到虚拟空间，网络虚拟世界成为政府、社会以及市场等行为主体行动和互动的重要场域。从博客到微信，从电子商务到互联网+，社会治理的一切层面，从国家到社会，到市场都不得不开始探索新的生存法则。在市场领域，传统的产业经济开始寻求如何借助大数据的东风实现产业的转型升级；
在国家治理层面，政府也在抓住大数据的一切发展契机寻求政策、制度方面的创新。大数据蕴含的价值使社会中的许许多多行动者都跃跃欲试，试图分得大数据的一杯羹。
因此，如果说20世纪后期全球化与后工业化时代的到来促进了企业、非政府组织力量的成长，为它们开始承担越来越多的社会事务打下了基础，那么进入21世纪大数据时代的到来却又像催化剂一样为社会自治主体的成长提供了新的动力，并创造了各种各样的空间，它们越来越成为与政府一样参与各种社会治理活动的行动者。这一切都预示着行动者已经归来。
大数据时代行动者的归来为合作治理行动的开展提供了可能性，但行动者的归来并不意味着其有开展合作行动的意愿和动力。合作治理行动的开展还要求行动者自身必须具有能动性和创造性，这样行动者才有开展行动的意愿；
要求行动者之间必须是平等的而且有差异的，这样行动者才有开展行动的动力。这是合作治理行动开展的充分条件，也是合作治理行动开展的必要条件。
（一）行动者具有能动性和创造性
大数据时代，行动者的归来只是意味着行动者开始重新参与社会治理活动，但是这并不意味着行动者具有合作的意愿和动力。合作治理行动的开展还必须具备两大条件。第一个条件即行动者必须具有能动性和创造性。所谓的能动性和创造性即要求行动者能够相对独立地利用自己特有的资源和能力来创立、发明并加以确定一些有针对性的解决方案，其目的是帮助解决集体行动过程产生的各种问题，或者说行动者在集体行动中产生的各种分歧，尤其是要帮助解决那些最为根本性的、至关重要的问题。即为了实现共同的目标，行动者之间如何一起合作的问题。[2]但是，在传统的盎格鲁-撒克逊学派看来，行动者只是受利益驱使的行动单元，他们不仅是制度环境的塑造对象还是规则的适应者。该学派从早期的泰罗的科学管理理论到今天的制度学派理论，从经济人假说到社会人、复杂人假说，从经济利益最大化到效益利益最大化，虽然主导行动者的动力在不断发生变化，但是其基本假设并没有发生根本性的变化。他们认为行动者的本质和需求是相对不变的，只要找到了行动者行动的动因，就可以对行动者的行动进行预知和操控，但他们却完全忽略了行动者的能动性和创造性。[6]序4在低度复杂性和低度不确定性的工业社会，行动者因受环境的限制和影响，其能动性和创造性在多数情况下都被隐藏了起来，没有被激发出来。行动者在更多的情况下没有去塑造环境，而只是在被动的被环境塑造着，因为他们不需要发挥过多的能动性和创造性就能很好地应对低度复杂性与低度不确定性的环境。在很大程度上，制度学派的研究方法同样漠视行动环境建构过程中人的干预问题，而且不关注人类能动作用，不理会它在这些常规的、文化的抑或是规范的制约力量以及各种统治形式的创造和变化中所扮演的角色。[6]155但是，这并不意味着行动者不具有能动性和创造性。在今天，在高度复杂性与高度不确定性的大数据背景下，这种对“行动者”内涵的解读不仅无法解释复杂环境中行动者的行动逻辑，更无法全面认知行动者的本质。因此，我们需要重新认识和解读“行动者”的内涵，以便在高度复杂性与高度不确定性的时代准确把握行动者的本质。
与盎格鲁-撒克逊学派不同，法国学派认为行动者不仅仅是受利益驱使的行动单元，也不仅仅是制度环境的塑造者和规则适应者，他们更是组织的建构者，是具有能动性、自由的个体。行动者的行动是复杂的、多变的，也是自由的、不确定的，每一个行动者都有着无限的创新能力，比如他们有着潜在的组织能力、决策能力以及选择能力等各种实践能力。他们会根据环境与条件的变化去选择组织或者建构新的组织，进行有利的决策与选择。他们的行为可以预测，却无法预知，更无法操控，他们总能在行动中找到属于自己的领域。[6]序4相对于盎格鲁-撒克逊学派，法国学派对行动者的解读不仅使人们对行动者有了全面的认识，而且也更加契合高度复杂性与高度不确定性条件下行动者的特征。在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，大数据所呈现的复杂的社会现实和社会特征不仅激发了行动者的能动性和创造性，还为行动者主动发挥能动性和创造性创造了各种平台和机遇。因此，基于大数据开展的合作治理行动必将是行动者的能动性和创造性的行动。行动者必须具备积极的创造性和能动性才能促成合作的发生，也才能促进合作治理系统的运行。这意味着合作治理系统将随着行动者的能动性和创造性出现而出现，随着行动者的能动性和创造性的终止而消失。与此同时，我们也必须认识到，行动者只有依附于合作治理系统才能彰显自身的价值，才能充分发挥自身的能动性和创造性。没有了合作治理系统，行动者的能动性和创造性将受到抑制，行动者的目标也将无法达成，它们的独立存在也将失去意义。因此，在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，行动者的能动性与创造性与合作治理系统是相互促进、相互依存的。
（二）行动者之间是平等的和有差异的
合作治理行动开展的第二个条件是行动者之间必须是平等的和有差异的。首先是平等。平等是行动者之间开展合作的前提，只有在这一前提下，行动者之间的合作关系才可能确立，合作行动也才有可能进一步开展。其次是差异。只有行动者之间存在行动能力和资源的差异，它们才能产生合作的需要和动机。如果参与集体行动的行动者彼此之间没有能力和需求差异，那么即便他们在地位上是平等的，合作的需求也无从谈起。因此，我们看到，在集体行动中，每一个行动者都拥有最低限度的资源，抑或说，集体行动的开展要求没有关键资源的严重短缺[6]97，行动者之间拥有彼此互补的资源，传统的行动者在集体行动中的位置和有效性就取决于他们自身所拥有的资源。
当人类由工业社会步入后工业社会，社会呈现出前所未有的复杂性与不确定性，行动者的“集中”生存也遭遇了前所未有的困难和危机，这不仅考验着行动者的适应能力，也考验着行动者的创造能力和创新能力。高度复杂性和高度不确定性的社会治理条件迫使诸位行动者寻求集体行动的新出路，建构新的集体行动者网络，他们不得不接受合作与交换的条款。因为其他行动者拥有他们所不具有的稀缺资源，比如技术、资金、数据、专业人员等，在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，它们是构成行动者网络的非常重要的因素。在这样一个网络中，没有任何一个行动者拥有所有所需的资源，因此他们必须合作进行资源的交换与优势互补。这种资源可以作为交换的权力帮助他们实现目标，而目标的实现是单个行动者依靠自身力量永远都无法实现的。在低度复杂性与低度不确定性的工业社会，他们可能不会轻易接受这类条款，轻易实现彼此的资源交换，即便最终接受了条款，实现了资源的交换也是被动的带有目的性和利益性的，因为他们之间不具有平等性。费埃德伯格把其概括为“在一个既定的行动领域中，将相互依赖的行动者联系在一起的诸种互动过程，建立在一种权力的初始基础之上，亦即建立在协商性的交换的基础之上。这类协商的动力制造出一种初始的结构，其意图在于控制这一基础，对此基础进行重新安排，从而使参与者之间的合作成为可能，并且使其合作保持在某种最低的程度之上”[6]107。一旦出现利益冲突，合作就会走向破裂。因此，发生在低度复杂性和低度不确定性工业社会的集体行动并不是真正意义上的合作治理行动。但在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，行动者之间会主动地寻求资源的交换与合作，他们合作的最终目的不是为了利益的交换，而是为了实现人的“共生共在”①“共生共在”这一词语出自张康之的著作《为了人的共生共在》。此处主要是指大数据时代人类的共同生存与共同发展。大数据时代呈现的高度复杂性与高度不确定性社会状况将人类带入了一个相互依存的时代，任何国家和地区都无法逃脱这张大网，任何人都无法置身事外。唯有合作才是实现人类长远生存与发展的必然道路。。因此，他们自身拥有的资源在合作过程中发挥的作用越大，他就越能感受到自己的价值和意义。当每一个行动者都意识到合作的重要性和不可或缺性的时候，合作便成了高度复杂性与高度不确定性时代集体行动的一种默契，这种基于地位的平等和资源的差异互补建立起来的集体行动才是真正的合作治理行动。
尽管大数据给政府治理带来了各种挑战与冲击，但是政府也必须认识到要应对大数据带来的挑战与冲击离不开大数据的支持。尤其是近些年来，大数据技术的日趋成熟不仅为政府依靠数据进行多维度、多层次、全方位的分析提供了可能，也为政府掌握“全样本”数据库提供了可能。依靠大数据技术做出的政府决策不仅改变了政府传统的“拍脑袋”决策方式，优化了政府的决策模式，还提升了政府的决策能力。但是，我们必须认识到政府进行理性的决策过程需要获得全面而有效的大数据信息，才能对拟定的各种可行方案的优劣进行比较；
政府全面而有效地掌握社会复杂问题和舆情动态也需要同时使用多个大型的数据库……这些都需要政府全面地掌握大数据库以及大数据技术。然而，大数据时代是一个数据爆炸的时代，政府虽然掌握社会近百分之八十的数据，但由于人力、物力、技术等限制，政府不可能掌握全面的数据。再加上数据增长的速度一直在源源不断地增加，政府收集数据以及存储数据的速度永远也赶不上大数据增加的速度。与此同时，大数据时代也是一个数据逐渐复杂化的时代。随着数据量的越来越多，数据的筛选和开发都需要高昂的成本，对软硬件设备要求也较高，尤其是非结构化数据的开发与利用不仅需要专业的技术，还需要专业技术人员。数据处理的难度越来越大，对数据处理技术的要求也越来越高。长期以来，因政府效率低下，技术研发缓慢，时间周期长，不仅缺乏相关的技术，还缺乏专业的技术人员等，这使政府很可能在各类价值密度较低的半结构化和非结构化数据面前望洋兴叹。[7]
在数据获取与处理成本提高和难度增大的情况下，如果政府仍想充分获取社会和市场所产生的海量数据并对其准确分析，就必须投入大量的人力、物力、财力对各类大数据处理的软硬件和技术进行研发和购买。这不仅需要花费巨大的经济成本，还需要花费大量的时间成本。不仅如此，如果政府投入大量的时间、资金成本收集和处理数据，并基于大数据的分析结果和解释得到证据，但是他们因为技术或者专业人员的限制并没有得到充分、合理、有效的运用；
或者因为数据库的限制收集到的数据质量不高、不全面……这些都将直接影响大数据治理绩效的高低。[8]而事实上，大数据引发的许多社会治理问题都需要政府即时地应对，不可能给政府预留足够的时间去决策，这使政府传统的社会治理方式在很多方面都陷入了失灵的境地。这意味着依靠政府这一单一治理主体已很难驾驭大数据，更不用说应对大数据带来的挑战与冲击。若政府继续一意孤行，不仅会错过治理社会危机或进行前瞻性预测的最佳时机，还会加剧社会风险、影响政治稳定，对政府的权威和信用形成挑战，对社会和谐产生不利影响。
而与大数据利益相关的行动者企业尤其是互联网企业、从事大数据收集与处理的非政府组织以及拥有大数据创新思维的个人等，他们要么掌握丰富的数据资源，要么拥有先进的数据处理技术或专业技术人员，或者拥有大数据创新思维与理念，他们一直在运用自身的优势从事数据的收集和处理工作，是除政府之外掌握各种数据资源的第二大数据载体。他们拥有的数据资源与政府掌握的数据相互补充；
他们还拥有先进的数据处理技术，一流的数据分析与管理人才，在处理和运用大数据技术方面具有天然优势。像百度、腾讯、阿里巴巴、谷歌等互联网企业，在收集大数据方面具有天然优势，他们不仅充当着数据收集者的角色，还充当着数据处理者以及数据使用者的角色。他们可以充分利用用户和网络交互过程中所遗留下的痕迹（包括访问记录、日志记录、浏览器日志记录、用户简介、注册信息、用户之间对话或交易信息等）对服务群体进行细分；
而另一些专门从事数据分析的技术公司可以应用聚类分析技术、云计算等技术对数据进行整合与处理，来识别用户的访问动机、访问需求、访问行为模式和趋势等。[9]他们不仅能运用大数据技术从海量的数据资源中迅速甄选出有价值的信息，还可以利用大数据、云计算等技术开发数据背后的价值，为公众的社会需求提供指导意见。
当社会运行处在低度复杂性与低度不确定性状况的时候，它呈现的是一个相对平稳的状态，在这一状态下，人类很容易把自身的利益与自然资源以及前人创造出的成果联系在一起。这时，人类在进行物质或者精神成果分配的时候，往往会为了自身利益最大化而去排斥他人的利益。[10]但是，当人类社会的发展越来越呈现迅速变动的特征，特别是在今天这样一个高度复杂性和高度不确定性的大数据时代，在大数据这样一个共生共在，相互依存的时代，因大数据的流动性、虚拟性、匿名性等特征带来的不稳定事件，比如大数据隐私泄露风险给个人造成的侵害，黑客对网站的攻击等愈来愈具有全球性，每一个社会群体，不论企业、非政府组织还是个人都无法回避、无处躲藏。在此情况下，似乎没有哪个组织或者哪个部门能够保证自己的每一项行动都是有效的。这意味着任何一种形态的利益都是处于时刻变动之中的。在利益实现的问题上，如果人们为了实现自我的利益而采用对抗或者竞争的方式，对他人的利益进行损害或者排斥，那么其结果必定是零和博弈。[10]虽然这些问题的解决是政府的治理内容，需要政府采取应对措施，但是作为大数据利益相关者，作为共生共在的参与者，他们有义务也有责任为保护自身的合法权益采取行动，有责任也有义务为政府的社会治理建言献策。否则，谁也无法逃离大数据带来的风险与危机。因此，在当前迅速变动的大数据时代，通过合作的方式化解风险与危机，并以此谋求合作双方或者多方利益的最大化既是理性的选择，也是化解危机的最优办法。从某种意义上来说，以合作的方式应对大数据的挑战与危机，其本质已远远突破了政府的范围和原有国家地域的概念，不能再仅仅局限于为了解决或者维护某一政府、某一国家、某个地方或者某一群体的利益，而是需要全球治理的视野和手段，需要更加关注利用大数据价值实现的全球公益性和安全性，关注其全球性治理的特征。
2009年，时任联合国秘书长潘基文发起的“联合国全球脉动”倡议就旨在通过建立“脉动实验室网络”促进多元主体之间的合作，汇聚成员国政府专家、学术界、私营部门和各国政府专家的力量，挖掘实时数据，分享知识，以便及时为决策者提供反馈。这意味着在高度复杂性与高度不确定性的大数据时代，共生共在成为人类生存的基本主题，唯有合作才能实现人类的共生共在。这就要求社会行动者，不论政府、企业、非政府组织还是个人，不论属于哪个国家还是属于哪个群体都要一起行动起来共同应对。大数据呈现的社会治理问题的复杂性和不确定性赋予了行动者凝聚力及一致性的行动体系和游戏结构，“这些‘自然的’抑或‘客观的’不确定性从要解决的问题的技术特性、经济特性抑或其他特性之中生发出来。至少在短时期内，这些不确定性由行动者负载，作为已知的制约条件构成了限制诸种游戏建构、限定游戏诸种结果的制约要素，而行动者正是通过这类游戏建构才使其合作成为可能”[6]203。在合作治理系统中，合作既是组织的目标，也是组织中行动成员的目标。合作治理系统即合作制组织不再把对方的目标作为手段，它们需要一同寻求促进合作和优化合作的手段。组织目标与组织成员目标首次在合作制组织这里达成了一致性，也因此，合作制组织能够有效地应对大数据带来的风险与危机事件。[11]
正如印刷机的发明引发了社会自我管理的变革，大数据也是如此。它的到来给社会治理带来了许多新的问题，但与此同时，它也带来了许多新的机遇，迫使我们采取新的方式、方法来解决过去长期存在的问题，应对社会治理中长期面临的挑战，采取新的思维或新的基本原理去应对新的隐患[12]，甚至是对新的隐患进行前瞻性预测。这种新的方式与新的基本原理即是“合作治理”。政府必须加强同企业、非政府组织以及社会公众的合作，一起分享并开发数据资源，从多个层面对特定政策问题、焦点人群、社会环境等的状态进行全方位的记录，“对实时安全和商务数据结合在一起的数据进行预防性的分析，以便识别钓鱼攻击，防止诈骗和阻止黑客入侵”[13]；
挖掘并预测隐藏在数据中的社会矛盾，进行实时跟踪并有效化解；
对不同群体的社会需求进行归类分析，不断改进服务质量，实现精准服务……通过从海量的数据中挖掘数据的价值，分析隐藏在数据背后的社会危机与数据红利，形成智能预测的决策辅助系统。唯有如此，政府才能有效应对大数据的挑战与冲击。对此，克罗齐耶也早有认识，他指出，在面对困境时系统必须要谨慎地运用物质和人力资源，同时又要快速地运用这些资源对诸种风险的可能性做出冷静的判断。系统中的行动者必须根据已有的系统特征冷静地进行现实思考，并采取积极的行动。因为系统的既有特征很有可能蕴藏着丰富的资源，这类资源比我们运用简单的推论方式所认识和获取的资源要丰富多样得多。[6]42克罗齐耶所指的系统即合作治理系统，他早就看到了合作才是解决集体困境的根本出路，他认识到集体行动的合作中存在着多种多样的资源，唯有合作本身才会创造出越来越丰富的资源。而事实上，合作治理也确实能做到这一点。“合作治理理念的形成与大数据时代的到来基本同步，这种治理形态不仅顺应了大数据背景下社会与市场的成长态势，充分考量了大数据时代的内在特性，还能充分发挥大数据利益相关者的特长，能有效调动他们的积极性，提升政府治理的弹性与活力。”[7]唯有合作治理才是政府应对大数据带来的挑战与冲击的根本出路。