马 婧
(海南大学 公共管理学院，海南 海口 570228)
海南地处我国最南端，拥有得天独厚的区位优势和生态优势。2013年2月，国务院正式批准在海南建立博鳌乐城国际医疗旅游先行区，并给予9项优惠政策，奠定医疗旅游产业特区的独特优势。7年多时间，在《关于支持建设博鳌乐城国际医疗旅游先行区的实施方案》等先行先试政策的推动下，海南医疗旅游得到快速发展。对政府赋予海南的特殊政策进行分析，有利于其他医疗先行区进行借鉴，推动我国医疗旅游产业的进一步发展。
1.1 医疗旅游
医疗旅游是一个较新的概念，20世纪后期学术界对医疗旅游的概念持续争论，关于医疗旅游的概念尚未达成共识。目前学术界最常用的是世界卫生组织对医疗旅游的定义，即“以医疗护理、疾病与健康、康复与休养为主题的旅游服务”[1]。在国际上，“医疗旅游(medical tourism)、健康旅游(health tourism)、外科手术旅游(surgery tourism)”是表述医疗旅游行为的3种常用术语。从医疗、旅游产业融合角度讲，医疗旅游是一种新的旅游形式，其将享受旅游服务与追求健康结合起来,促进了旅游业和医疗健康业的跨界融合[2]，并已成为旅游业新的经济增长点[3]。
针对这一概念,田广增[4]认为医疗保健旅游不仅需要拥有一般旅游景区的旅游环境和旅游设施,同时还需要给游客提供良好的医疗保健设施。他将医疗旅游的特点总结为：侧重保健、侧重医疗、涵盖面广、融医疗与旅游于一体、高收入。
虽然医疗旅游作为一种新兴的旅游形式在我国得到快速发展，但海南医疗旅游在发展过程中还存在诸多问题。通过SWOT 分析，周义龙[5]指出海南医疗旅游发展，产业战略地位不明、医疗技术水平落后、医疗旅游人才匮乏、部门协调机制缺失等。针对这些问题，刘德浩等[6]借鉴了泰国和印度政府发展医疗旅游的经验，认为海南应继续完善医疗旅游扶持政策、改善医疗服务水平、开发特色产品以及加强医疗旅游公共服务体系建设。
1.2 医疗旅游中政府职能
政府在医疗旅游中起到宏观调控作用，政府职能的有效履行能为医疗旅游的发展提供制度保障。张文菊[7]分析了医疗旅游的特点，认为我国医疗旅游涉及产业多，有聚集性特点，要在全面统筹的基础上拟订我国或区域医疗旅游发展规划；
完善相关法律法规、组建医疗旅游行业协会、制定行业内标准、加强行业准入审批、健全行业诚信经营机制,以此规范行业发展。
刘庭芳[8]分析了我国医疗旅游产业存在的困局，并提出相应建议：健全行业管理体制，以国家卫生计生委、国家旅游局及相关部委为主导，整合现有行政部门、研究机构和社会组织，建立医疗旅游行业管理委员会；
拟定医疗旅游行业管理制度；
建立科学规范的行业发展评价体系；
加强行业监管体系建设。
卢飞、颜文静[9]对我国30个省份的医疗旅游发展潜力进行评价，认为政府要根据旅游目的地自身的区位优势，制定相应的医疗旅游政策。姚志伟[10]深入分析了政府行为和医疗旅游之间的关系,认为政府行为和医疗旅游发展之间是相辅相成、相互影响的,政府可以有效解决医疗旅游发展中的诸多矛盾。
1.3 医疗旅游研究评析
基于上述分析可见，国内专家、学者对医疗旅游研究不断深入，并就医疗旅游的概念、医疗旅游发展中存在的问题及对策、政府在其中履行的职能提出了真知灼见，既有助于读者对医疗旅游的理论有一个清晰、透彻的认识，也为我国的医疗旅游发展提供有力的理论指导。医疗旅游政策体现着政府对医疗旅游的宏观调控，对海南省已出台的医疗旅游政策进行文本分析，有助于从源头厘清政府在医疗旅游发展中扮演的角色。
2.1 研究对象: 政策文件
本文对于质性数据分析方法的源流、原理和局限进行研究,并将该方法用于医疗旅游政策研究。选择了NVivo12 plus作为质性数据分析的软件处理工具，以国务院、发改委、海口市人民政府颁布的海南医疗旅游相关政策文本作为研究对象。截至2021年 11月，共收集23份医疗旅游政策文本，其中 3 份为国家级政策、20份为地方性政策。
2.2 研究过程
首先将 23 份文件导入 NVivo软件中。由于对政策文本内容逐句编码的工作量较大，所以首先进行词频统计，通过词频统计结果来进行编码能减少工作量，同时能为编码提供方向性的引导。在词汇云中，词条出现的次数越多，词条的字体就越大，所占空间就越多。从图1的词汇云中可以直观看到：“医疗、机构、临床、药品、先行、管理、急需、进口、器械”等词汇的字体较大，因此，在编码过程中要着重关注这些词汇。
图1 医疗旅游政策词语云
本文首先客观总结了样本政策的主要内容，并在此基础上对其进行开放性编码。然后根据开放性编码意义的相近性进行第二级、第三级编码，把意思相似、概念相关的开放性编码加以整合， 如“成立决策和管理机构”和“提高办事效率，提供优质服务”合并为“保障运作”，这样就可以确定海南医疗旅游政策的主轴编码。最后将前面得到主轴编码进行分类，“出台政策”“放宽政策”“政策落实”，可以得到政府在其中扮演的角色为“政策调控者”；
考虑到“保障运作”与“体制改革”目的都是为产业更好地发展，可以得到政府在其中扮演的角色为“产业发展服务者”；
“监督检查”“市场准入审批”“制定规范”“依法惩处”目的都是规范市场发展，将其归为“市场秩序监督者”；
“内部协调”“外部协调”，可以将政府在其中扮演的角色归纳为“利益协调者”；
“医疗风险防控”“生态风险防控”，可以将政府在其中扮演的角色归纳为“风险防控者”(见表1)。
海南的医疗旅游正处于发展起步期，政府行为以主导型为主。现阶段，海南的医疗旅游基础设施还不够完善，产业市场化程度低，市场机制不健全，市场资源分散，产业整合发展存在障碍。根据上述政策文本分析，可以看出政府在政策、市场、资金等多个方面都发挥着“有形之手”的作用。
3.1 政策调控者
根据上述政策可知，海南政府在海南省医疗旅游发展过程中发挥着宏观政策调控的作用。政府从战略高度制定了符合医疗旅游产业发展的规划和方案，高效地指导了海南医疗旅游产业可持续发展。
政府制定了相对宽松的政策，为医疗产业、旅游产业融合提供了条件。在财政税收政策方面，出台政策对医疗旅游企业实行财政扶持，减免企业所得税、个人所得税及减免相关进出口器械药品的税额，从而减轻其税收负担；
在土地优惠政策方面，采取灵活的供地方式；
在人才政策方面，做好现有医疗、旅游人才的引入，简化外籍医师的入境手续，对支援海南的医护人员给予政策优惠。因此，政府在海南医疗旅游发展中扮演着“政策调控者”的角色。
表1 政府角色编码
3.2 发展服务者
政府在海南医疗旅游发展中发挥提供基本公共服务的职能。一是加强海南公共基础设施、公共医疗设施、公共旅游设施等方面的建设,培育国家临床医学研究中心、谋划建设了科研基地、设立了药品和医疗器械保税仓。二是改革服务模式,提高行政审批效率，加强先行区医疗健康领域知识产权保护，保障先行区有序运作。三是深化医疗卫生极简审批改革，实施“两证一批复同发”制度、医护执业注册便捷化等措施，简化了审批流程，大大提高了行政效率。四是积极实施医疗旅游人才战略，对支援医务工作者给予政策支持、放宽对高层次和急需紧缺人才的条件限制，吸引大量高质量人才，为海南医疗旅游良性发展创造条件。由此可以看出，政府在海南医疗旅游发展中扮演着“发展服务者”的角色。
3.3 市场监督者
政府在医疗旅游行业发展中扮演着“规范市场经营行为、维护市场经营秩序”的监督管理者角色。一是制定颁布相关法规、规章，制定先行区医疗机构设置标准及实施办法，切实维护好医疗旅游行业发展秩序。二是建立公正、透明的医疗旅游行业准入制度，甄选适合的医院开展医疗旅游项目，严格审查医疗机构提出的申请，营造公平竞争的市场环境，并对申请使用临床急需进口药品及医疗器械的医疗机构进行资格评估。三是对相关企业和药品进行监督检查，对于医疗旅游机构及其从业人员定期进行检查评估，对于不符合要求的医疗旅游企业及人员进行整顿。政府的这些措施，为海南医疗旅游发展营造了良好的营商环境。
3.4 利益协调者
政府在医疗旅游中扮演着利益协调者的角色。医疗旅游行业参与者包括旅游者、医院、医药器材供应商、旅行社、景区、中介机构、保险公司、目的地居民等，在发展过程中各方会产生利益交换和冲突，政府在其中进行组织协调、化解矛盾，充当内部协调者的角色。同时，政府组织协调外部相关利益团体，协调医疗旅游行业与其它行业的关系，推进当地医疗旅游行业参与国际间的行业内战略合作，扮演外部协调者的角色。
3.5 风险防控者
政府还建立了以防范医疗风险为主的预警体系。一是完善应对医疗卫生突发事件的预案和机制，指导定点医疗机构完善医疗风险识别、评估、预防和管理措施，加强医疗风险管理。
二是鼓励定点医疗机构引入保险机制，签订商业医疗保险合同，建立医疗纠纷应急机制。
三是加强环境风险防范和管理，建立严格的环境安全管理制度，推进医疗废弃物处理设施建设，提高海南对突发环境事件的应急反应和应对能力。
四是建立和实施风险评估制度，对工程设施、生态环保、火灾隐患、国家安全、水安全、气候安全等方面进行风险评估，制定相应的风险防控方案。因此，政府在海南医疗旅游发展中扮演着“风险防控者”的角色。
政府在海南医疗旅游治理中虽已取得一定成绩，但现阶段仍存在诸多亟待解决的问题。在政策调控者方面，海南政府还未出台系统的政策法规以及缺少明确的产业定位；
在发展服务者方面，海南的相关基础设施还比较薄弱，政府在这方面的资金投入不足，使得海南医疗旅游的产业规模还较小，与医疗旅游发达国家相比还有很大的进步空间；
在市场监管者方面，海南医疗旅游产业缺少专业的医疗旅游法律法规，卫生、医药、旅游、交通运输等部门相应的监管职能也较分散，一定程度上造成海南医疗旅游市场秩序紊乱、良莠不齐、恶意竞争的局面；
在利益协调者方面，政府对于利益相关者的协调机制不够完善，海南医疗旅游参与者众多，由于缺少行业协会统领，没有建立起行业内的协调机制，各利益相关者之间是简单的经济关系，在行业活动中没有准确定位，容易发生矛盾冲突；
在风险防控者方面，在新冠疫情背景下，政府处理突发医疗卫生事件的能力仍需不断加强。
政府在医疗旅游发展过程中发挥着十分重要的作用，根据公共管理理论，政府应根据“政府主导、企业协同、重点突破、整体发展”的原则，协调发展医疗旅游产业。具体来说，包括制定全面的产业发展规划、建立相关政策法规、完善基础设施建设、健全监管体系、实施人才战略、防范潜在风险、加强医疗旅游保障等。政府在适度发挥“看得见的手”主导作用的同时，也需要给市场一定的自由发展空间，以优化海南医疗旅游资源配置从而实现更好发展。
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