贺曲夫，唐琦松，曾万涛
(1.湖南科技大学 商学院，湖南 湘潭 411201；
2.湖南省人民政府 发展研究中心，湖南 长沙 410011)
2019年1月9日，山东省人民政府正式宣布：国务院批复同意撤销地级莱芜市，其所辖区域划归济南市管辖，设立济南市莱芜区与钢城区，山东省政府强调，“推动区划调整，就是要发挥济南、莱芜的比较优势，通过一体规划建设、科学分工协作，促进资源优化整合，形成发展合力，实现区域竞争力整体提升”[1]。2019年4月8日，国家发展改革委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，将因为城市人口的减少而出现收缩现象的城市称为“收缩型城市”，并明确提出“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”[2]。我国收缩型城市主要分布在中西部地区和东北地区，主要表现为资源开发型城市因资源枯竭、传统工业城市因传统工业出现衰落、内陆偏远的欠发达地区因人口迁移以及大城市虹吸效应等导致城市收缩现象[3]。东部地区部分城市也面临经济结构调整升级带来的暂时性收缩现象，主要表现为人口外流、GDP和地方财政增长乏力乃至城市空间衰败[4]。
收缩型城市的大面积出现，反映了经济基础决定上层建筑的基本原理。城市有“膨胀”，也有“收缩”，建制市有“设置、升格”，也有“撤销”与“降格”。对于收缩型城市的市建制是否需要采取撤销或者降格措施？撤降市是否需要明确规定与合理规范？撤降市制度是否应该成为我国设市制度的有机组成部分？需要深入了解与思考。
设市制度(市制)是国家行政区划体制的有机组成部分，是国家通过立法或行政手段在城市地区建立“市”建制、进行城市管理的一种制度，主要包括设置市建制、将原有层级较低的市升格为更高层级的市，以及现有市及其内部区划的调整等。撤市则主要是撤销现有市的建制，或者降低现有市的行政等级。撤市的原因有以下几种。
(一)理念与管理的转变
1.设市理念由“城乡分治”到“城乡合治”再到“城乡统筹发展”的必然
清末与民国时期，我国创设市制，把城市建成区从区域型行政区(如县)里划出来，单独设置建制市，以不同于农村的体制来管理城市地区。当时的市主要管辖城市建成区域，很少含有农村地区，实行的就是“城乡分治”的管理理念，多采用狭域型设市模式，即传统的“切块设市”模式，这与国际上通行的城市型行政区设置基本是吻合的。但“切块设市”必然导致三大问题：一是增设行政区建制导致机构增加，增加财政负担；
二是市的辖区狭小，不利于城市的快速发展壮大；
三是城乡分割分治，不利于城乡一体化与统筹发展。从20世纪80年代初开始，我国开始反思和完善市制体系，设市理念由“城乡分治”逐步转为“城乡合治”，进而提出城乡统筹发展的理念，城市与乡村进行统一规划与建设，将建国初期以来的“切块设市”逐步改为“整县设市”，同时合并一些规模较小的县市。在这个过程中，不可避免地会撤销一部分建制市，并入母县或邻近县市，如1986年云南撤销畹町市并入瑞丽县，1987年江西省撤销抚州市与临川县合并为临川市等。
2.国家行政管理过程中精简机构的需要
我国行政改革的主要目的之一就是精简机构，提高办事效率，减少财政支出。而行政区划建制的减少，对于精简机构意义重大。例如，针对建国初期因为切块设市导致的地级市与地区行署并立、县市并立而带来的机构臃肿、人员倍增、财政负担增加等现象，1982年12月，《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》对地市机构改革提出了原则性意见，1983年2月，中共中央、国务院发布《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，提出地市合并与县市合并。随后三年内，就有唐山等28对地区与地级市并立的地方实行了地市合并，减少28个地级行政区的建制。之后，随着中国特色社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，市场对资源配置的决定性作用的不断强化，导致政府职能不断转变，政府对企业的经济活动的干预越来越少，使得精简机构成为可能，进而推动了包括减少行政区划建制在内的国家行政体制改革，地市合并、市与县或市辖区合并越来越多，如1994年湖北省沙市市与荆州地区合并为荆沙市，2012年青岛市胶南市与黄岛区合并设立新的黄岛区等，这对精简机构、裁剪冗员、财政减负有积极意义。
(二)大中城市扩张与区域经济重大发展战略实施的推动
大中城市的规模在不断地发展壮大，国家和各省区重大发展战略的实施，均需要足够的地域空间和体制机制的支持，而现有的行政区划结构状况，很可能对城市扩展和战略规划实施形成障碍，因此，有必要使用行政区划手段，对现有不利的行政区建制(包括部分建制市)进行整合调整。
1.大中城市发展壮大对空间拓展的需要
改革开放以来，我国各地中心城市快速发展，城市规模日益扩大，但原有城市大多是“切块设市”，辖区面积过小，在城市进一步发展中往往无法快速向外扩展，这种由于行政区划界线的刚性约束所带来的矛盾突出，多方利益难以协调[5]。此时，行政区划调整作为一种必要的手段，能增大中心城市辖区以拓展空间，有效破解城市体制机制难题，推进经济发展与城市建设[6]。撤市(县)设区也就成为近年来大中城市应对自身空间狭小与行政区边界掣肘的一种选择[7]，如2001年浙江省将萧山市、余杭市撤市设区并入杭州，2018年山西省撤销潞城市设为长治市潞城区等。一纸国务院或民政部批文，就可以使中心城市获得一县一市，包括土地、矿产、基础设施、企事业单位和人口等全部国土资源，相较于企事业单位的征地拆迁而言，成本极低[8]，这也是近年来大中城市偏好撤市(县)设区的主要原因之一。
2.国家与地方重大发展战略实施的需要
习近平总书记于2014年2月指出，“行政区划本身也是一种重要资源，用得好就是推动区域协同发展的更大优势”[9]。国家和地方政府在制定与实施重大发展战略时，需要构建良好的体制机制环境，而这又经常遭遇行政区划界线的阻隔，这时就需要对行政区划进行必要的调整，其中涉及部分现有行政区建制(包括市)设立或撤并、升格或降格。正如20世纪50年代，为实现加强全国的统一领导以消除“分散主义”的战略部署，中央撤消了六大大行政区，并将当时的沈阳、旅大、鞍山等12个直辖市降为省辖市。又如广东省为做大做强广州市，2000年将番禺市、花都市撤市改设为广州市番禺区、花都区，大大增强了广州市的经济实力与国际影响力。再如安徽省为了响应国家长江经济带与长江中游城市群发展战略，做大做强合肥市，实现合肥跨巢湖发展，于2011年撤销原地级巢湖市，将其降为县级市后并入合肥市。
(三)部分收缩型城市难以为继而被迫撤降市
一部分收缩型城市随着其经济结构调整与产业升级的成功实现而重新焕发生机，但还有相当一部分城市经济仍然没有起色，财政收入不足以支撑财政支出，财政赤字不断高升，广大市民生活品质难以提升，市政建设和民生事业难以为继，人口不断外流[10]，被迫以撤销市建制或降低行政级别等方式，来缓解日益严重的政府财政危机。
1.城市收缩将成为我国未来部分城市发展的一种常态
事实上，二战以后西方很多城市出现收缩现象，面临着人力资源匮乏、公共财政危机、土地与建筑空置等一系列问题，西方规划界提出了以“合理精简”为理念的绿色基础设施、土地银行、参与式规划等相应策略[11]。在我国，城市收缩现象也并非近年来才出现，如：随着石油资源开采进入尾声，1961年甘肃省把原地级玉门市降为县级市；
1964年青海省则将原大柴旦、冷湖二市撤降为镇。进入新世纪以来，特别是随着我国经济运行进入中高速的“新常态”以来，伴随着调结构、去产能的推进，我国有180个城市因资源枯竭与传统工业产业效益降低，均出现明显的收缩现象[12]。可以预见的是，我国城市经济转型发展、产业结构优化调整升级完成之前，部分城市的收缩将在一个相当长的时间内继续存在并持续演进。因此，城市收缩在未来将成为我国部分城市发展的常态。虽然每个城市都有可能通过产业结构优化调整与升级，摆脱收缩、实现城市的再次焕发活力，但就整体而言，完善设市制度的内容、明确制定并规范撤降市制度，作为应对城市收缩的一种宏观调控手段，已经势在必行，无法回避。
2.收缩型城市经济衰退与财政负担过重必然导致撤降市
收缩型城市已经成为我国城市治理体系的重要组成部分，其中部分城市已陷入经济困境，失业率大幅上升，税收连年下降，财政收入降低，财政负担过重，导致公共开支持续走低，民生事业、市政建设与维护趋于停滞，原有政府机构运转较为困难，城市发展没有可持续性，撤降市将成为减轻财政负担的有效手段与合理选择。
以云南省原地级市东川市撤市前10年(1989—1998)的主要经济指标(见表1与表2)为例说明。东川原为中国六大产铜基地之一，1953年将会泽县部分乡镇改设为省直辖的东川矿区，1958年设地级东川市。1989—1992年，东川市地区生产总值保持相对正常的增长速度。从1993年开始，东川市工业增加值增幅明显降低，1996年和1998年更是出现负增长，分别为-11.20%与-18.79%，东川市赖以生存的工矿业经济出现很大的危机，直接导致该地区生产总值大幅降低。社会投资总额在1989—1996年间，大体保持较快增长，但从1997年后则变为负增长，与地区总产值保持同步波动。财政收入在前期增长的情况下，1994年大幅跳水25.33%，1997—1998年又出现连续负增长，而财政支出却连续十年持续增长，从1989年的3 003万元增加到1998年的12 734万元，导致财政赤字持续攀升，“吃饭财政”都成问题。在这种情况下，撤降东川市成为必然。1998年12月6日，国务院批准撤销地级东川市，设立昆明市东川区(县级)。
表1 1989—1998年东川市与昆明市、云南省及全国生产总值年增长率比较 单位：%
表2 云南省原东川市1989—1998年主要经济数据 单位：万元
1.撤销市建制
撤销市建制即将原有的市建制予以撤销，改设为其他政区类型，主要又包括几种情况：(1)撤销市建制，降为乡镇级别后并入邻近县市区。如1952年湖南省撤销津市市并入澧县、1999年云南省撤销畹町市并入瑞丽市等，共计83例(截止到2021年底)。(2)撤市设县。20世纪60年代初，为了应对当时的自然灾害与经济困难，1963年，中共中央、国务院发布《关于调整市镇建制、缩小城市郊区的指示》，要求缩减我国建制市数量和规模。随后各地撤销了一批市，如1963年山东省撤销临清市、泰安市、临沂市、菏泽市、聊城市等，复设为县。截止到2021年底，全国撤市设县共计24例。(3)撤市设区。这是近年来实施较多的类型，如2012年江苏省撤销姜堰市设为泰州市姜堰区等共计64例(截止到2021年底)。(4)撤市降级设区，即撤销市建制的同时降低其等级，改设为另一个市的市辖区。截止到2021年底，全国撤市降级设区共计3例，如1963年甘肃省撤销原地级白银市，改设为兰州市白银区，1998年云南省撤销原地级东川市设立昆明市东川区，2018年山东省撤销原地级莱芜市设立济南市莱芜区、钢城区。
2.撤市并与其他县区合并为新的同层级行政区建制
两个以上的同级别行政区单元(其中至少一个原本为市)合并为一个新的行政区，即为撤市合并。此类撤市也较为常见，包括：(1)地市合并，即地级市与地区合并。截至2021年底，全国地市合并共有44例，如1992年，湖北省撤销原地级宜昌市和宜昌地区，合并设立地级宜昌市。(2)市县合并，即县级市与其他行政区合并设立新的县市。截至2021年底，全国市县合并设市的共有16例，如1983年云南省下关市与大理县合为大理市等。(3)合并设区，即建制市与其他县市区合并设立市辖区。截至2021年底，全国被合并设区市的共有2例，即2007年新疆乌鲁木齐市东山区与昌吉州米泉市合并设立乌鲁木齐市米东区，2012年山东省青岛市将胶南市与黄岛区合为新的黄岛区。(4)撤市并入上一级行政区(二者原本无统辖关系)。如1997年四川省涪陵市与万县市等地市并入重庆设直辖市，2002年海南省琼山市撤销并入地级海口市并设立琼山区等，共计5例。
3.降低市建制等级
降低市建制等级(即降格)，主要是指降低市的行政区层级与行政级别。虽然“市”还存在，但建制等级降低后，使得建制市在原有行政区层级里消失，包括：(1)直辖市降为省辖市。如1952年南京直辖市降为江苏省辖市，1958年天津直辖市降为河北省辖市，以及1954年6月，中央决定将沈阳市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市、长春市、哈尔滨市、西安市、武汉市、广州市、重庆市等11个直辖市降为省辖市，分别划归辽宁、吉林、黑龙江、陕西、湖北、广东、四川等相应省份。(2)地级市(省辖市)降为县级市(专辖市)。截至2021年底，全国此类情况共有47例，如1961年，甘肃省玉门市(地级)改为县级市，2011年7月安徽省将巢湖市由地级市降为县级市，由合肥市代管。
行政区建制的设置、撤并与变更，本身就是行政区划优化调整的基本内容。同样，市制体系中，各级建制市的置废与调整，也就应该是宏观调控我国城市体系的一种有力手段。未来，随着城市规模的不断扩大、国家与各地地方发展战略的实施，以及应对城市收缩等需要，撤市也应该成为我国设市体系的有机组成部分。
(一)构建有设、有升、有撤、有降的正常设市制度
2020年4月3日，国家发展改革委发布的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》强调“优化行政区划设置”，其中提到“统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体”“有序推进‘县改市’‘县改区’‘市改区’，稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县(市)”[13]。显然，国家已经意识到城市收缩已是我国部分城市发展的常态，收缩型城市也已成为我国城市治理体系的重要组成部分，因而必须完善现有设市制度，将撤销、撤并与降格市建制正式纳入其中，构建一个有设、有升、有撤、有降的正常的设市制度体系。第一，完善的设市制度体系，应该包括对建制市的设立与升格、撤销与降格等内容，只设不撤、只升不降并不符合一个完善制度的内在要求。第二，撤降市制度的存在，也是对现有因经济发展遇到重大瓶颈而陷入困境的城市的一种鞭策与激励，督促政府更加关注城市发展的未来。第三，建立有设有撤、有升有降的设市制度，能更好地体现行政区划手段在调整区域经济社会发展中的重要作用。第四，明确撤降市制度，加强对现有市的检视，将一些明显达不到设市标准的城市剔除出建制市的行列，能真正体现我国城市化的真实状况，避免“虚假城市化”的蔓延。
(二)明确撤降市的类型与标准
与设市标准一样，撤降市(主要针对“撤销市建制”中的撤销后降为下级行政区并入临近县市或撤市设县与降格等类型)也应该有一个较为明确的标准，其标准大致分为两类：
1.指标型撤降市。一个城市并非只要出现收缩现象就必须撤降，而是要达到一定的标准。具体而言，撤市主要针对那些经济社会发展遇到一定时间内无法突破的瓶颈、陷入困境而出现的收缩型城市。其撤降标准应该可以设置为城市经济发展主要经济指标连续五年回落到不足现行国家设市标准的70%，且短期内无法实现根本性好转。
2.发展战略需要型撤降市。这既包括大中城市在快速发展过程中，需要将邻近县市改设为市辖区的情况，也包括在推进国家、省级或地方发展重大战略规划过程中确有必要对该地区现有行政区划建制进行必要的调整的，可以撤降市。
(三)注重撤市的顶层设计与宏观调控
行政区划作为国家行政体制的一部分，应该更多地体现国家意志。从近年来全国各地设市申报的热潮来看，将区划调整启动程序下沉到县市层级，势必导致基层申报“一窝蜂”现象，并会对国家重要的区域发展战略带来无谓的干扰。因此，行政区划调整必须立足整个国家的长远发展，注重国家和省域空间规划，适应区域协同发展，强调顶层设计与宏观调控，构建中央与省区两级宏观调控体系，在全国统一规划与领导下，强调与重视省级宏观调整。各省级政府在制定本地经济社会发展规划与空间规划时，应该充分考虑本地行政区划调整与改革的内容及其对地方区域经济发展的长期影响，同时制定本省行政区划专门规划，做好完善的顶层设计，特别应该针对本省区重大发展战略的需要，以及收缩型城市的具体情况，做好必要的设市与撤降市预测与时序规划，并报中央政府批准后，按时序逐步实施。
(四)建立由省级民政部门主导启动的撤降市的申报与审批程序
按照《行政区划管理条例》及其实施办法的规定，“行政区划的设立、撤销，由拟设立行政区划或者拟撤销行政区划的上一级地方人民政府制订变更方案”，比如撤县设市由该县启动申报与审批程序，撤市改设为县或区则由该市所隶属的地级市(自治州等)启动申报与审批程序。一般而言，各地对于增设或升格市建制是持积极态度的，只要达到一定条件，一般都会积极争取，主动启动申报程序；
而由于撤降市牵涉到市域内众多利益主体，无论是情面、人员安置还是切身利益，都会实质受损。所以，通常情况下，各级政府及广大居民对于撤销、降格本市建制均不会持积极态度。因此，撤降市的启动程序应该与设市程序有所区别，其调整申报不应该由该市本级或地州市级政府提出，而应该统一由省级民政部门主导，依据本省区行政区划优化发展规划与该市经济社会发展实际情况，经过科学论证，坚持审慎原则，适时提出撤降市方案，经省级政府讨论通过后，向国家民政部门提出请示，有序推进。这样才能充分体现国家和省级政府的宏观把控与顶层设计原则，将行政区划作为一种宏观调控的主要资源做好做足。
(一)做好撤降市的社会风险评估与应对措施准备
行政区划调整是一件十分敏感的事情，特别是对于市建制的撤并与降级，涉及当地干部群众的切身利益、福祉、归属与感情，涉及面广，利益交错，必须慎重。省级民政部门在启动撤降市程序之前，应该会同当地政府与民政部门，加强组织领导，充分调研，科学论证调整的必要性、可行性，进行多次座谈，广泛交流与说服，做好社会风险评估及应对策略，细致周密地安排与实施，争取广大干部职工和老百姓对撤降调整工作充分了解、充分理解，消除社会的疑虑，避免各种不实消息谣传。
同时，在撤降市得到国家正式批准后的区划调整的实施中，必须强调党的领导和强化组织纪律性，做好细致的调研工作，还应做好交接工作的详细周到的计划，包括机构设置安排、职能定位、编制数量、人员安排与分流安置、工资与福利待遇、历史遗留问题的处置、社会群体性事件风险的应急处置预案等，具体到人、到事、到物，才能顺利推进工作。
(二)关注被撤并降级城市基础设施与民生工程
市建制一旦被撤降，会对该地经济社会发展会产生巨大影响，除了撤市设区的情况以外，其他被撤降城市边缘化趋势比较明显：(1)集聚力减弱。随着市建制被撤销或降格，机构裁撤并转，城市辐射作用不断减弱，经济社会发展放缓，当地居民普遍产生失落感，不利于当地城镇化发展。(2)公共服务弱化。合并后新的政区因为人权财物有限，导致市政等基础设施建设停滞，对当地居民的公共服务功能不断弱化。(3)国有资产的闲置与浪费。市建制被撤降调整后，原城市的政府办公楼等国有资产，大部分房屋处于闲置状况，造成浪费，还因为无人看管而逐渐破败。
在撤降市的论证与审批方案中，必须要有对撤降后原城市经济社会发展的建设预案，审批后还需要督促执行到位。撤降后新设政区(如县或区)政府应该加强对被撤降城市的规划、建设与管理，年度财政预算必须安排一定专项资金用于对原城市现有基础设施的维护与管理，适当安排新基础设施项目的建设，加强原城市交通、医疗、教育、通讯、金融等基础设施建设，提升公共服务能力。妥善处置被撤降城市国有资产，对原有办公楼等可以变卖或出租给当地企业、中小学或其他社会人士做办公、生产、教育等用途，既增加收益，又物当其用。
无论是从设市制度本身完善的角度，还是大中城市自然扩张与国家与地方重大发展战略实施的需要，抑或是应对收缩型城市的应对举措，都要求建立与完善撤市制度，并使之成为我国设市制度的有机部分。但撤销或者降格对于一个城市的发展影响巨大，必须强化国家与省级政府对撤降市的科学规划与宏观把握，做好撤市制度的顶层设计才能顺利推进。在未来的具体工作中，需要在两个方面做好工作：一是理论研究方面，进一步完善撤降市制度本身，即明确撤降市的具体标准；
二是执行层面，即各省区进行行政区划规划时，需要做好本省区撤降市的预测与时序安排，并构建一个以省级政府民政部门(而不是被撤降市的市政府)主导的撤降市个例启动程序。这些研究与实践工作仍需努力。
注释：
文中我国撤销市建制资料来源：1949—1983年的资料来自《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949—1983年)》(第1卷)(测绘出版社，1986)、《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949—1983年)》(第2卷)(测绘出版社，1987)、《中华人民共和国县级以上行政区划沿革(1949—1983年)》(第3卷)(测绘出版社，1988)；
1984—2018年的资料来源于1985—2019各年出版的《中华人民共和国行政区划简册》(中国地图出版社或测绘出版社)。