谢剑斌,何映红
(福建师范大学 a. 地理科学学院, b. 地理研究所,福州 350007)
目前，中国以政府为主导的生态保护和环境治理模式取得了一系列成就，但也面临长效机制不足、缺乏有效激励、政府负担过重等问题[1]。2015年4月，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》首次提出在生态环保领域“推行市场化机制”；
2021年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，提出了建立和完善生态产品价值实现机制的目标任务。资源环境管理的市场化手段成为国家鼓励和支持的研究方向，亦成为学术界关注的热点问题。
20世纪70年代以后，随着欧美市场理性主义思潮的兴起，在自然资源和环境管理领域，开始注重运用市场机制和价格手段。在实践中，所有带有价格成分的政策工具，如补贴、税费(关税、 环境税、环境费)、环境产品市场交易(排污许可交易、赔偿机制)、生态服务付费(生态补偿)、清洁发展机制(CDM)、押金/返还制度、生态标签和认证、可交易的许可证、生态银行制度等，越来越多地被世界各国环境决策部门采用[2]。资源环境市场化管理手段(Market-based Instruments，MBIs)成为流行的政策工具[3-4]。生态银行作为其中的一种，在国外已有30多年历史。目前，国际上具有代表性的生态银行有湿地银行(美国湿地缓解银行)、森林银行(美国芝加哥气候交易所等，碳汇交易)、土壤银行(土地保护性储备计划)、水银行(美国加利福尼亚州水银行等，水权交易)、物种保护银行和栖息地保护银行等类型[5-6]。国外的实践证明，生态银行是一种能充分利用社会资源，开展生态保护和修复的有效政策工具[7-8]。近年来，随着中国生态文明建设的深入发展，国内学界对生态服务市场化或生态产品价值实现机制的探索从理论研究层面走向实践应用。全国各地广泛开展了生态产品(生态服务)市场交易的实践探索[9]。2018年南平市在全国首创“南平生态银行”模式[10-11]。
目前本领域有关研究主要集中于国外生态银行的发展背景、运行机制、运作经验以及对中国资源环境管理的启示等方面，对南平生态银行的研究则聚焦于创设背景、设计理念和局部试点经验总结[10-13]。迄今学界对南平生态银行模式机制的分析成果还相对较少。本研究基于“资源-资产-资本”转化视角，与国际经验对比，分析南平生态银行的运行模式、机制和面临的问题、挑战，及时总结可推广、示范的经验，并探讨南平生态银行进一步完善的政策空间。
1.1 研究区域
南平市位于闽浙赣三省交界处，国土面积2.63万km2，森林覆盖率78.85%，自然资源丰富，生态环境优越。全市空气环境质量达标天数比例为100%，PM2.5浓度18 mg·m-3。闽江、富屯溪、建溪3条主要河流水质状况优，Ⅰ～Ⅲ类水质比例为100%。2020年南平市地区生产总值为2 007.40亿元，地方一般公共预算收入98.18亿元，居民人均可支配收入28 579元，其中农村居民可支配收入18 557元，均处于全省末位。2020年全市年末户籍人口数316.89万人，比上年末减少1.39万人，是人口净流出区域。与全国许多生态资源富集的山区一样，属于生态资源富集、经济发展滞后的典型区域。为了推动生态优势转化为经济优势，针对分散化的生态资源难统计、碎片化的生态资源难整合、优质化的生态资产难提升、社会化的生态资本难引进、市场化的交易机制难建立等困境[13]。2017年底，南平提出探索建设“生态银行”构想并得到国家有关部门的支持。2018年开始，先期选择条件较为成熟的顺昌县(森林资源)、武夷山市五夫镇(文化资源)作为试点。目前，全市共搭建平台公司18家，形成了市、县、乡、村四级生态银行运作体系，涵盖森林、水，文化、矿产资源，运作模式较为成熟，同时在白茶、耕地、竹等资源领域开展探索。
1.2 分析框架
从经济学的角度，资源、资产和资本是3个相互关联而有所不同的概念。“资源”最初的含义指能够满足人类某种特定需要的自然物[14]。“资产”则是具有稀缺性和明确归属并可以带来利益的资源，强调对资源的使用和占有并界定了权利关系。“资本”指能够实现增值并且转化为经济效益的资产，强调增值属性。从“资源-资产-资本”的角度看，生态资源资本化是生态资源价值实现的重要途径与表现形式[15]。生态资源资产化、生态资产资本化、生态服务货币化3个阶段的演化路径如图1所示，但无论是生态资源资产化还是生态资产资本化，都需要一定的条件才能实现。
1)生态资源资产化。生态资源指为人类提供生态产品和生态服务的各类自然资源，以及各种由基本自然要素组成的生态系统等[16]。生态资产是具有明确所有权且在一定技术经济条件下能够给所有者带来效益的稀缺生态资源，强调的是经济学属性，即稀缺性、归属性、价值性和可交易性等。生态资源转变为生态资产的关键是生态资源确权。宪法规定，所有生态资源的所有权归国家或集体所有，相关部门或个人只拥有该项生态资源的使用权、管理权和经营权。因此，明晰生态资源的使用权、经营权、收益权等权利的归属是确权重点。只有建立以产权约束为基础的生态资源管理体制，逐步从实物形态的资源管理转化为价值形态的资产管理，才能实现生态资源资产化。
2)生态资产资本化。生态资产资本化指具备明晰产权的生态资源完成资产化后，生态资产产权拥有者将生态资产用来抵押、出租、转让、置换或者作为股份进行投资的过程，实现生态资产的保值和增值。生态资产资本化实质是生态资产产权的市场化配置。因此，建立健全生态资产产权交易市场是生态资产转变为生态资本的关键和保障。
3)生态服务货币化。生态资本作为生产要素投入生产经营过程，并与其他生产要素(劳动力、技术等)结合产出符合社会消费需求的生态产品和生态服务，在市场交易中通过生态服务货币化，实现经济效益。投资者有动力将生态资本获取的经济利润进行生态建设，涵养更加优质的生态资源，让生态资源得到可持续利用。
1.3 数据来源
经济数据来源于《福建统计年鉴(2021年)》《南平市统计年鉴(2021年)》及南平市10个区县国民经济和社会发展统计公报。生态、环境相关数据来源于福建省生态环境厅、南平市生态环境局的环境质量公报。生态银行相关数据来源于南平市政府办提供的《中共南平市委南平市人民政府关于印发<南平市“生态银行”试点实施方案>的通知(南委〔2018〕82号)》、南平市生态银行办提供的《南平市“生态银行”试点实施方案》和《南平市“生态银行”试点工作情况汇报》，以及武夷山市、顺昌县等试点县(市、区)生态办提供的各县(市、区)“生态银行”试点实施方案、工作总结、调查统计数据和图件。
2.1 总体架构
南平市借鉴国际上生态银行的理念和运作经验，由市政府授权“南平市金融控股有限公司”作为出资人代表与合作方(国企、金融机构及民企等)共同出资成立南平生态银行有限公司。公司由市政府相对控股，不完全以盈利为目的，其资产交易收入以满足成本为主。公司不是金融机构，而是市场化第三方生态系统服务交易平台。公司内部由“一个委员会六个中心”组成，负责具体运营。生态银行的运营有自主运营、股份合作、特许经营、委托运营、租赁、转让等模式。对自然资源的原来持有人，可以通过资源经营权评估入股、租赁、托管和转为运营公司员工等多种方式，参与生态银行，获得资产性和生产性收入(图2)。
2.2 运行流程
南平生态银行的整体运行流程，包含7个步骤：
1)摸底确权：全面摸清山、水、林、田、湖、草、矿、茶、湿地等自然资源以及古村、古镇、文化遗迹等生态文化资源家底(质量、数量和保护要求等)，建立数据库，并依托自然资源统一确权登记明确资源资产权责归属。
2)资产评估：聘请具有资质等级的中介服务机构进行资源资产价值专业评估。
3)流转储备：结合自然资源三权分置改革，通过转让、租赁、托管等方式将山、水、农、林、湖、茶等分散化的生态资源的资格权、经营权和使用权集中流转到生态银行。
4)整理提升：对分散的各类生态资源进行规模化收储、整合、修复、优化，形成集中连片优质的自然资源资产包。
5)金融运作：通过抵押担保、产业基金投入、企业上市等方式，为资源资产的收储和产业化发展筹措资金。
6)开发运营：结合区域发展规划，引导社会资本发展区域优势特色生态产业(生态农业、旅游、健养、文创等新产业新业态)，通过股权合作、特许经营、委托经营等方式，由专业运营商负责专项集合资源的整体开发和专业化、产业化运营。
7)实施监管：在生态银行收储运营过程中，政府同步做好开发过程中的生态资源资产保护工作。
2.3 运行机制
南平生态银行的运行由两个关键环节或两端交易组成。一是收储分散所有者的资源产权到运营平台的前端交易环节，二是从运营平台到产业投资运营商的后端交易环节。
1)前端交易：生态资源资产化。根据资源所有者意愿，生态银行平台公司采取租赁、入股、托管、赎买等多种方式流转，将山、水、农、林、湖、矿、茶等分散化的自然资源的资格权和使用权集中化流转到市县生态银行运营公司。
2)后端交易：生态资产资本化。生态银行通过前端交易收储的生态资产，通过生态修复等措施进行整合和增信，将生态资产分类(行业)分块(区域)打包形成生态资产包，对接资本市场，引入专业的产业运营商，通过持续产业运营和市场化融资实现生态资产的保值增值(图3)。
3.1 运行效果
南平生态银行开展3年多来，从总体上看，目前经济效益仍不显著，生态修复和生态建设还难以得到直接和明显的回报。与政府有关方面的投入相比，目前生态银行模式所实现的收入还相差较远。其原因不仅与生态建设的长期性和前期往往需要巨大投入有关，也与南平生态银行所涉及的产业主要是偏初级的养殖业、农林牧渔产品加工业和旅游业有关。这些产业对当地GDP增长、当地政府财政收入和农民的收入提升的贡献还比较薄弱[17-18]。生态银行的运行需要一个不断探索和完善过程，也需要较长的时间尺度，因此总体客观的运行效果尚有待继续观察。
就具体成功案例而言，顺昌森林生态银行作为南平市2018年最早开展生态银行试点运行效果较好(表1)[19]，2021年11月入选国家林业和草原局发布的第二批林业改革发展典型案例。
表1 顺昌森林生态银行运行绩效(2018—2021年)Table 1 Operational performance Forest Ecological Bank of Shunchang County(2018—2021)
3.2 存在问题
无论在前端交易的生态资源资产化，还是在后端交易的生态资产资本化两个关键环节，都存在难以克服的瓶颈和挑战。
1)生态资源资产化环节。首先，仍有大量生态资源底数不清、难以形成区域资源资产“一张图”；
其次，产权制度改革滞后于市场发展的需要，大量生态资源还存在权属不清，产权主体不明确、所有权边界不清晰等一系列问题，而产权明晰是交易的前提，也是生态银行正常运作的基础；
最后，生态资源资产价值评估技术上不成熟，前端交易中农户生态资产的公允价格难以形成。由于目前没有统一成熟的生态资产评估技术方法，南平市在试点工作中秉持“尽量避免出现定价过低损害群众利益、定价过高阻碍产业项目进入”的原则，鼓励各地自行探索。目前收储环节的定价，既有以市场定价为主的顺昌林业资源定价方法；
也有采用该资源类别最普遍用途的行业平均回报来确定价格，如浦城耕地资源经营权的出让；
还有采用市场评估与专业评估相结合的方法，如武夷山市五夫镇在实施兴贤古街项目中，对古屋收储采用了市场价标准，但对农田出租租金又采用专业评估价格。总而言之，目前的前端交易中资源资产定价还比较混乱，缺乏规范，难以形成公允价格，也未能充分体现生态资源的外部性与外溢价值，生态产品价格机制仍然处于探索阶段。
2)生态资产资本化环节。生态要素的市场化交易体系还未真正形成，只有少量的生态资产采用市场竞价的方式实现资本化，如建阳高岭土、光泽矿泉水的矿业权出让，大部分后端交易未能进行充分竞价，基本上都为买方市场，生态资产流转价格由市场主体主导[12]。现有资源资产交易体系难以发挥发现价格、减低交易费用、提高交易效率的作用。目前生态市场交易还处于半市场或准市场阶段，导致市场交易不活跃，社会资本投资意愿不足，招商引资渠道匮乏，也影响了农户参与生态银行的积极性[13]。
4.1 结论
4.1.1 探索了生态资源资本化的南平路径
国际上，建立以生态银行为载体的生态产品价值实现机制是未来趋势[7]。南平生态银行借鉴国际上生态系统服务交易的成功经验，结合国情和当地特色，采取“分散式输入、集中式输出”方式，构建了一个市场化生态系统服务第三方平台，推动生态系统服务的资产化、市场化，从而打通资源变资产、资产变资本的通道。从运行效果来看，南平生态银行通过股份合作、委托运营、租赁、转让等模式将不同的资源权属进行管理和运营，让生态资本保值增值，也使农户获益。在生态文明建设的背景下，在构建生态产品价值实现机制，拓宽“绿水青山”转化为“金山银山”的通道方面，走出了一条既遵循市场化改革方向，又有南平特色的生态资源资本化探索之路，不仅丰富了中国生态资源资本化的实现方式，而且有助于加快市场化、多元化生态补偿机制的建设进程。
4.1.2 南平生态银行设计理念比较超前
国外生态银行的核心要素是生态信用和生态信用市场[8]。无论是美国还是加拿大、澳大利亚，其生态银行设立的目标都是生态系统的服务和功能不降低(湿地“零净损失”或占补平衡)，目标单一，而南平生态银行的政策目标是保护资源和发展绿色经济兼顾。南平生态银行在设计理念上比较超前，是一个比美国湿地银行要素更多元、目标更综合、机制更复杂的运行平台。因此，从理论上讲，南平生态银行运行需要较高的运行条件和复杂精巧的设计管理。
4.1.3 政府的作用和角色定位与国外生态银行有很大不同
生态银行是政府利用市场和创建市场的产物，从设立到运行始终离不开政府的审批和监管。在这一点上，南平生态银行和国外生态银行相同。但在实际运行上，南平生态银行和国外生态银行却存在很大的差异。以美国湿地银行为例，生态银行的3个参与主体，即湿地需求者(开发者)、湿地供给者(建设者)与政府监管者(美国陆军工程兵团、美国环保局、湿地所在地政府等)定位清晰、角色分明。在南平生态银行的参与主体(农户、开发者、管理者、政府)中，一方面，政府兼具生态银行主要投资人和运行监管人的角色，角色定位复杂，存在利益冲突；
另一方面，南平生态银行名义上是政府出资控股的有限责任公司为独立法人，实际上又要承担部分政府和市场中介的职能，如内部“一个委员会六个中心”中，大数据中心负责摸清自然资源家底、建立资源账本(政府职能)，资产评估中心负责自然资源资产价格评估(市场中介职能)，研发中心制定操作流程和交易规则(政府职能)等。政府监管者和投资人的角色冲突，以及平台企业(南平生态银行)承担部分政府职能，增加了生态银行运行的风险。
4.2 政策启示
4.2.1 生态银行良性运行是一个系统工程，需要一系列制度和技术保障
从国际经验上看，美国湿地银行的成功运行依赖于其完善的法律制度保障、成熟的市场化机制与先进的技术经验[20]。生态银行的运行需要有一系列的制度、市场和技术保障，才能发挥市场化工具的积极功效。当前南平生态银行在实际运行中，面临多方面的瓶颈和挑战，需要在实践中不断探索。从“资源-资产-资本”转换的角度看，清晰界定生态资产产权、建立健全生态产品和生态要素市场是实现顺利转化的关键，也是生态银行良性运行的重要前提。南平市要以全国首个获批自然资源领域生态产品价值实现机制试点地级市为契机，不断创新自然资源产权赋能途径，完善自然资源流转配套法规。另外，政府应不断探索完善相应的资产价格形成机制，根据不同资源资产的状况制定相对统一的价格基准，并公开化、透明化，市场再根据价格基准引导形成合理的价格，解决社会对价格制定的认可度不足的问题。
4.2.2 规避生态资产过度资本化的生态风险
国内外生态资产资本化运作中有成功经验，也有不少失败案例。由于生态产品和生态要素市场发育不足，南平生态银行的设立和运行是政府强力推动的结果。目前生态银行运行中存在大量政府行政力量代替市场行为的问题。这在一定程度上，消解了生态银行设立的初衷和本来功效。今后随着市场的不断完善，需要以委托代理模型理清政府与平台企业之间的关系，构建合理的激励约束机制。此外，政府必须科学划分非可经营性生态资产和可经营性生态资产，并制定不同的管理规则，还必须在管辖权明晰的基础上，构建独立、统一、专业的跨部门监管小组，可能涉及到环保、农业、林业和水利等相关部门，明确分工，进行全面、协调的监管体系建设，向公众公开信息，接受公众和职能部门的监督，规避生态资产过度资本化的生态风险。
志谢：
福建师范大学地理科学学院祁新华教授为本研究提供了部分资料、审阅初稿并提出宝贵修改意见。特此谨致诚挚谢意！
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