王小黎，刘文澜，刘 云，陈领弟
（1.中原工学院经济管理学院，河南郑州 451191；
2.北京理工大学国家安全与发展研究院，北京 100081；
3.中国科学院大学公共政策与管理学院，北京 100049）
政府采购（国外称为“公共采购”）是世界各国促进科技创新的有效手段［1］。实现政府采购促进科技创新政策的作用范围扩大和效力提高，是各国政府持续努力的方向。众多学者和管理人员对于政府采购促进科技创新政策开展了有益的探索和研究，但少有从法效结构视角分析我国此类政策组织管理机制运行状况的研究，此类政策聚类维度还没有形成统一认识，政策工具的国际比较还存在空白。由此，引出本文研究问题：一是如何从法律效力结构视角分析中国政府采购促进科技创新政策的组织管理机制？如何扩大该机制的影响范围？二是如何聚类分析中国现有政府采购促进科技创新政策的维度？基于确定的分析维度，如何梳理政策工具并且开展国际比较而发现不足及改进？
1.1 政府采购促进科技创新政策的组织管理机制
世界各国的政府采购促进科技创新政策的组织管理机制基本上相同，大体上分为三个层级：一是国家立法机构制定政府采购相关法律，如中国的是全国人民代表大会，制定有《政府采购法》等，美国、日本、韩国等的是国会，美国有《联邦财产与行政服务法》；
二是最高行政机构或职能机构制定政府采购相关管理条例，如中国是国务院，美国是联邦采购政策办公室（制定的法规须国会批准），日本的是内阁，等等，中国国务院制定《政府采购条例》，美国有《联邦采购条例》；
三是政府采购监督管理部门负责政府采购法规的制定（包括政策和规章制度等），涉及的核心部门如中国和英国的是财政部，日本的是大藏省，美国的是联邦采购政策办公室，等等。本文在此不作讨论政府采购国别（地区）之外的法规，如政府采购协议（GPA）、欧盟政府采购相关规定等。
中国国家和部门层面的政府采购相关的规划（计划），对于政府采购法规的制定、监督和管理均能起到指导性作用，如《国家创新驱动发展战略纲要》等，其他国家也有类似的规划设计，如美国《“在美国制造”行动计划》，但中国在规划（计划）的设计上呈现出体系化的特点。
本文基于文献检索发现，系统梳理某一国政府采购促进科技创新政策法规的研究并不多见，这也是本文开展中国相关政策的组织管理机制研究要解决的问题之一。
1.2 政府采购促进科技创新政策的分析维度
现有关于政府采购促进科技创新政策的研究分为两类，一是将所有政策工具进行分类，也即确立分析维度，再系统性分析各类政策工具的完备性，此类研究文献较少；
二是基于政策工具的不完整性集合开展针对性行业或应用分析，此类研究文献相对较多。
1.2.1 系统性研究
宋河发［2］、刘云等［3］、艾冰［4］国内学者认为，我国政府采购促进科技创新的政策工具维度总体上包括：新技术新产品推广应用、促进科技型中小企业发展、促进节能环保产业发展、支持国货与采购进口产品管理、“首购首用”风险补偿机制等。Nikolaou［5］、Alkadry 等［6］、Pouikli［7］从绿色公共采购和可持续公共采购框架下研究政策工具，其分析的维度与国内学者类似。杜明军［8］对政策工具的分析维度划分不完全一致，上述新技术新产品的“首购首用”风险补偿机制、首台套重大技术装备政府采购支持等政策工具在属于国内创新性应用，在国外政策中还很少见，本研究认为此类政策工具应该归并到“新技术新产品推广应用”的分析维度之中。
1.2.2 分维度研究
基于上述四类维度分析视角，世界各国均实施了相应的政策工具［1］，但侧重点各有不同。
（1）促进节能环保产品采购。中国规定了政府采购节能环保产品的举措［9］，财政性资金支持的项目优先采购或强制采购节能环保产品［10-11］。国外则大多从绿色采购法律方面促进节能环保产品采购，如美国制定绿色采购计划［12］，欧盟多数成员国实施绿色公共采购的《国家行动计划》（NAPs）［13］，日本制定《绿色采购法》，韩国颁布《低碳绿色增长基本法案》并开展绿色产品认证。但在可再生能源产品的采购方面，中国走在其他国家的前面。
（2）推动科技型中小企业发展。在此方面，预留采购份额、合同拆分（分包）、报价及评审优惠或资金补偿等政策工具运用比较广泛［14］。除此之外，中国还提供政府采购信用担保等支持［15］；
英国实施了“前商业化采购政策”“小型企业创新计划”和“远期采购合约方式”［16］；
法国明确提出对中小企业参与政府采购提供专门的服务支持等；
日本在国际上通过GPA 例外条款扶持国内中小企业［17］。但也出现一个共同趋势，就是积极将中小企业的研发纳入到国家科技计划之中。
（3）促进新技术新产品的政府采购。在此方面，普遍做法是本国厂商供应高技术产品、报价优惠、分担公司研发和消费者的风险（含价格补贴和优惠贷款）［2］。另外，中国明确指出高新技术产品的首购订购、首台套重大技术装备采购等；
美国鼓励新兴企业参与重大战略性技术的开发［18］；
英国和中国实施远期订购；
日本主要通过本土采购比例规定、国外采购的高关税限制等措施［19］。在高新技术产品的政府采购中，引入金融机构介入也是一个新现象。
（4）优先采购国货。一方面各国均提出支持购买本国产品的政策，优先购买本国产品、设置国货最低采购份额、部分领域强制采购国货等支持政策［20］，同时也与上述3 个维度的政策相互支持［21-22］。另一方面，各国均提高准入门槛加强对重点产业的保护，其中，实施国际招标额度限制、提高关税、进口产品审核等措施是比较。同时，合理利用GPA例外条款及区域市场标准（如欧盟）是比较通行的做法，中国也一直推动申请加入GPA［13，23-24］。
综上所述，现有文献很少综合了上述4 个维度政策工具而开展研究，对于了解完整政策工具集的研究需求还缺乏有效支持，从而影响政策工具优劣势的比较和分析。
1.3 政府采购促进科技创新政策的国际比较
目前，也有一些学者对公共采购政策工具的国际比较分析。国外学者中，Hestermeyer 等［25］比较分析了欧盟与世界主要经济体间政府采购在提供中小企业自主创新优惠政策方面的经验；
Arai［26］研究表明，日本侧重支持中小企业，韩国侧重推动电子政务采购，极大地促进了自主创新；
Milosavljevic等［27］研究了基于25 个欧洲国家的公共采购效率。
国内学者中，陈雪娟等对政府购买公共服务进行国际比较研究［28］，杨文明［9］对政府绿色采购法律制度开展国际比较，高天辉［29］开展政府采购支持中小企业政策的国际比较，高天辉对政府采购支持高新技术产业方面进行了国际比较研究，Wang 等［30］从促进节能环保产业发展、促进科技型中小企业发展、创新产品和服务采购、提高国货采购比例及建立进口产品等级制度4 个方面开展国际比较，该文与本文上述提出的4 个维度相吻合，也是本文的重要参考基础。
综上所述，现有研究大多聚焦于单一维度的国际比较分析，基于多维度分析视角的公共采购促进科技创新国际比较研究并不多。
1.4 研究综述
从上述文献综述可以发现，学者们对推动节能环保产品采购、推动科技型中小企业的发展、促进新技术新产品的政府采购、支持国货采购等都做了大量深入的研究。但学者们的研究主要还存在以下几个方面的不足：
（1）缺乏从法律效力结构视角开展中国政府采购促进科技创新政策的作用机制研究。目前的研究，大多针对促进科技创新的政府采购制度进行研究，缺乏对整体政策体系的层次结构、主体参与和合作等作用机制方面的分析研究，从而促进我国政府采购政策法律体系进一步完善。
（2）缺乏政府采购促进科技创新政策工具的系统性研究。现有研究大部分针对其中的少数政策工具而展开，系统梳理、归纳和分析政府采购促进科技创新政策工具的研究较少。本文认为应首先在政策文本分析的基础上构建相对完善政策工具分析维度，再开展各维度政策工具的完备性研究，在此基础上的政策工具分析才能够体现出系统性。
（3）缺乏对政府采购促进科技创新政策国际比较的系统性研究。在政府采购促进科技创新政策的国际比较方面，多是从某一个或几个政策工具角度出发进行分析研究，在集中了政策工具各维度的视角下开展国际比较的研究不多。因而，对于全面了解中国与发达国家的政府采购促进科技创新方面的政策，缺乏有力的分析依据。
2.1 研究框架
基于检索的国内外政策文本数据，首先本文对中国相关政策文本进行分类及筛选，缩小政策分析的范围，提高精度。其次，从制定时间、制定部门、主导部门、合作部门四个维度对有效的政策文本进行文献计量分析。再次从促进节能环保产品采购、促进科技型中小企业发展、促进高新技术产品的政府采购、促进政府采购国货四个维度，进行国际比较。最后，基于以上分析的结论，针对性地给出相应的政策建议。本文的研究框架如图1 所示。
图1 本文的研究框架
2.2 数据处理
2.2.1 数据来源
本文里各种政策文本来源于两个方面，一是法律条文数据库，中国政策来源于北大法宝法律法规数据库（http://www.pkulaw.cn/），国外政策来源于美 国HeinOnline 数据库（http://heinonline.org/HOL/Welcome）；
二是国家层面的官方网站。上述法律条文数据库的信息齐全，是本文政策收集的主要来源；
国家层面的官方网站作相应的补充。
2020 年我国前5 大贸易经济体为欧盟、东盟、美国、日本和韩国，其中，德国、英国和法国为欧盟的前3 位；
东盟国家与中国的进出口贸易额均小于韩国，所以本文确定的外国分析对象为美、日、韩、德国、英国和法国。
中国政府采购促进科技创新的政策法规发布时间的检索范围是2003 年1 月1 日—2021 年7 月31 日，其中2003 年1 月1 日是《中华人民共和国政府采购法》正式实施的时间。
2.2.2 数据检索及分析维度的确定
在进行检索工作时，本文将政策文件分为4类（图2 中的分析维度），每个分类包含着多个政策措施即政策工具，一个政策工具是以多个文件条款的形式出现，四者之间的集合关系如下：政策文件集合政策分类集合政策工具（政策措施）政策条款（数据记录）检索策略涉及政策工具的分类及关键词的确定，形成过程如图2 所示［30］。
图2 数据检索流程
（1）中国政策的检索过程（含分析维度的确定）。
第一步，检索国家层次的相关法律。根据研究主题及关键词，本文选取“政府采购”/“采购”+“科技”/“创新”/“科技创新”作为基础检索关键词。
第二步，检索国家层次的法律，得到11 件法律文本。
第三步，按照政府采购促进科技创新的主题，对11 件法律文本进行分类，得到三类政策：促进科技型中小企业发展、促进节能环保产业、其他类政策。
第四步，对于第三步中的其他类政策进一步细分。本文通过走访调研中科院科技战略咨询研究院、北京市中关村政府采购促进中心等机构，向业务主管人员及专家征求意见，并归纳总结得出其他类政策应该分为两类：促进新技术新产品采购和促进国货采购。最终确定政策工具分为4 个维度。
第五步，针对最终得出的4 个分类，本文选取信息检索与数据挖掘的常用加权方法TF-IDF（term frequency-inverse document frequency,词频-逆向文件频率）进行关键词的提取。在Python 环境中，本文先利用中文分词组件对法律文本进行分词处理，然后利用scikit-learn 包进行TF-IDF 分词权重计算。初步获得4 个分类的关键词112 个。
第六步，关键词的专家咨询。本文通过走访调研北京市科委、深圳市政府采购中心等机构，向业务主管人员及专家征求意见，进行筛选后得到分类检索的最终关键词，如表1 所示。
表1 政府采购促进科技创新政策的检索策略
第七步，按照关键词检索相关政策工具形成原始数据记录1 121 条，涉及的政策为183 件（表1 所示）。
第八步，数据清洗。得到有效数据记录835 条，涉及的政策为110 件，最终形成了一个中国政府采购促进科技创新的政策文件数据库。数据库的数据字段包括制定时间、政策标题、制定机构、政策工具分类、政策工具内容等。
（2）典型国家政策的检索策略和检索结果。在已获得关键词族后，典型国家相关政策的检索工作仅需要执行上述最后两个步骤，本文最终获得国外政策文本约110 余件，本研究在此也参考了部分英文文献。
2.3 研究方法
本文运用文献计量学的方法对政策进行定量分析,用于对政策外部特征的定量分析方法。本文重点对政策决策维度、决策时间和决策机构的差异进行比较分析。决策时间和决策机构是政策背景基本信息的重要组成部分［31］。通过对政策制定时间分析，有助于了解政府采购促进科技创新政策背景在时间维度上的分布和特征。通过对决策机构分析，有助于分析哪些部门发挥主导作用或合作促进科技创新产业的发展。
本文运用文本挖掘及比较分析的方法对政策进行定性分析。文本挖掘方法主要用于进行关键词的提取及标注政策措施的维度或政策工具，主要应用于数据收集过程，如图2 所示。对于不同政策维度，本文运用比较分析方法考察政策工具运用的差异性，并提出中国政府采购促进科技创新政策的完善性建议。
3.1 政策的法效结构
3.1.1 政策分类
在中国国家范围内实施的政策，有5 种不同类别：全国人民代表大会（一般由全国人民代表大会常务委员会主导）制定的法；
国务院（一般联合中国共产党中央委员会（中共中央））及各部委发布各类规划；
国务院（一般联合中共中央）发布各类条例；
国务院各部委发布的各类规章，检索分类及结果如表2 所示。
政府采购促进科技创新最高层次法律法规的制定主体是全国人民代表大会（全国人大），属于第一层次。中国国家层面的规划由中共中央联合国务院发布，代表中国共产党在决策中的重要地位，这与其他国家是不同的；
各类规划一般对各类条例和规章的制定起指导性作用，其指导性意义很大，属于第二层次（从政府管理职能的视角出发，本文仅认定国务院为主体机构）。国务院制定的政府采购方面的条例属于第三层次。国务院、国务院各部委制定的是国家行政法规与部门规章，属于第四层次。五类政策的效力级别关系为：法＞国家规划＞条例＞部委规划＞规章，如表2 所示。
表2 中国政府采购促进科技创新相关政策的分类
（1）法。在政府采购促进科技创新方面，本文涉及主体法律仅包括《中华人民共和国招标投标法》（以下简称《招标投标法》）和《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）。《招标投标法》和《政府采购法》共同构成了国家在政府采购促进科技创新方面的上位法。其他部分法律包含了与政府采购相关的条款，在执行过程中也起到了政府采购促进科技创新的作用，如《中华人民共和国中小企业促进法》《中华人民共和国节约能源法》等。
由于法律在实施一定时间后会进行修订，本文以最新修订版本为分析对象，采用累计方式计算制定主体的参与次数，将政策每次修订时间纳入制定时间分析统计范围。以下各类政策也按此方法进行分析。
（2）国家规划。国家规划主要包括国务院发布的五年规划、中长期规划等，新一个五年规划发布后，上一个五年规划就自动停止执行。在政府采购促进科技创新方面涉及的国家规划主要是两类，一是国民经济和社会发展五年规划纲要，二是与科技创新有关的规划。
（3）国务院条例。《中华人民共和国招标投标法实施条例》（以下简称《招标投标条例》）和《中华人民共和国政府采购法实施条例》（以下简称《政府采购条例》）是由国务院制定的政府采购和招投标方面法律文件，是根据宪法和法律制定、从属于法律的规范性文件。与其他法律对应的部分条例也与政府采购相关。
（4）部委规划。本文中涉及政府采购促进科技创新政策的部委规划中，科技创新方面的“十一五”规划和“十二五”规划由科技部发布，属于部委规划；
“十三五”规划由国务院发布，属于国家规划。
（5）部委规章。各部委会根据法律条文、上级及同级规划，针对各自管辖领域或行业的特定问题，制定或进行部委间沟通后联合制定一些相关的规章制度、管理办法和指导意见等。本文所指部委规章也包含部委制定的规范性文件。
本研究对检索得到的数据进行分类后，得到110 件有效政策文件。政府采购促进科技创新的政策体系中法和国家规划起基础支撑作用，不涉及具体的操作执行层面。以下在进行具体政策分析时，重点研究“十三五”期间涉及国家条例、部委规划和规章的仍然有效的政策文件，使得分析的范围更加精确，此类政策文件共计92 件。
3.1.2 政策分类分析
任何政策的制定必须有法律基础，在此基础上制定的政策法规围绕政策目标形成一套完整的法律体系。在政府采购促进科技创新政策的法律体系中，由于出发点和制定机构不同，往往也会服务于其他政策目标，因而，产生的法效约束力和约束范围也会不同。这也体现了制定政策的实际情况，服务于整个国家范围，需要制定法、条例和规划来进行约束和指导；
服务于部门或部门之间的业务规范，就需要单独或联合制定规章制度进行引导和管理。
我国政府采购促进科技创新政策的法律体系中，在法的层次上，条例属于法的下位法，属于规章的上位法。《政府采购法》和《招标投标法》是主法，其他9 个法则是同位法；
《政府采购条例》和《招标投标条例》是主法，其他条例为同位法；
财政部为主管部门，其主导制定的规章为主法，其他部门主导制定的为同位法。对于政府采购促进科技创新的政策目标而言，各上位法和主法应将本文上述提出的4 个维度政策明确提出，而实际情况则是只包含其中部分政策，如《政府采购法》提出促进中小企业发展，就将创新型科技型中小企业与其他中小企业放在同一位置。必须制定促进科技创新相关的规章，才能够实现促进科技型中小企业发展的目标。政府采购促进科技创新政策因应需求而制定，政府部门切实执行、受众的接受和运用是政策落实的根本表现。因而，政策的制定首先要求多部门参与，但又不能形成多头管理；
其次，要定期形成聚合型的规章，避免文件过多、受众不易解读和忽略等情况发生；
再次，需要紧跟发展需求进行政策调整和完善。
3.2 政策的制定时间节点分析
对于部分政策存在修订的情况，本文以该政策的修订时间为准，以年为单位进行计量分析，分析最终结果如图3 所示。
图3 中国政府采购促进科技创新政策的数量分布
从图3 中可以看出：
（1）原始数据中制定政策最多的年份是2016年，当时是国家“十三五”的开局之年，中国逐渐重视自主知识产权的科技成果转化，进而提出进行国家自主创新产品认定、管理等工作，制定了一系列的科技政策，其中就包括政府采购促进科技创新的政策。
（2）2007 中国加入《政府采购协议》（GPA）谈判，首次将申请书和初步出价提交世界贸易组织（WTO）秘书处，受此因素影响，2008—2012 年实际的政策制定数量一直处于低位阶段。
（3）2011 年是特殊年份，制定了两件国家“十二五”规划及两件停止执行前期政策的文件，实际指导性政策为2 件。2016 年也是个特殊的年份，发布了4 件国家“十三五”规划，实际指导性政策为2 件。
（4）调整数据与原始数据相比，2006 年、2007年和2011 年的数据变化主要涉及停止执行的一批政策文件（规划类的文件）。
（5）2004—2017 年中具有实操性的政策文件以2006 年数据为最多，为5 件；
其他年份的数据在1～4 件之间，变动幅度不大。
3.3 政策的制定部门分析
3.3.1 部门的参与次数分析
对原始数据的分析表明，参与政府采购促进科技创新方面的政策制定的部门共有47 个，部门累计参与总次数为308 次，其中以财政部、国务院、国家发展和改革委员会（发改委）参与次数最多，超过40 次；
27 个部门参与次数为1 次。参与次数大于1 次的部门有18 个，如图4 所示。对于部委名称的变更问题，以现职能部门名称来统一标识该文件的制定部门；
部委所属办公厅发文，本文也一并归集为该部委为制定主体。
图4 2004—2020 年中国政府各部门制定（含参与）政府采购促进科技创新政策的次数分布
从图4 中，可以看出：
（1）对于实操性政策，财政部参与最多，为36 次；
其次是国务院，为33 次；
再次是发改委19 次、工业和信息化部（工信部）15 次和科学技术部10 次；
其他部门均在5 次以下。
（2）实操性政策与修正数据之间波动比较大的部门是财政部、发改委和生态环境部，主要原因在于每年财政部联合发改委发布节能产品政府采购（品目）清单和财政部联合环境部发布环境标志产品政府采购（品目）清单，当年公布清单时上一年清单自动作废。节能产品政府采购（品目）清单累计发布26 期，环境标志产品政府采购（品目）清单累计发布25 期。
（3）全国人大常委会的参与次数在3 类数据中的波动也比较大，原因在于《中华人民共和国节约能源法》和《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》历经多次修正，导致原始数据和修正数据之间的波动；
法律不属于实操性政策文件，导致修正数据和实操性数据之间的波动。
（4）排除发布的五年科技规划，国务院发布的实操性政策为31 件，说明需要国家层面来协调和部署政府采购方面的事项比较多。
（5）就平均参与度而言，原始数据为6.8 次，修正数据为4.2 次，实操性政策为3.8 次。3 类数据中高于平均数的部门相同，有7 个部门，说明其他部门的参与度还需要加强。
3.3.2 部门的主导次数分析
在政策制定的部门中起主导作用部门的统计数据如图5 所示。
图5 2004—2020 年中国政府各部门主导制定政府采购促进科技创新政策的次数分布
从图5 中可以看出：（1）实操性数据中财政部主导次数最多，为82 次；
其次是国务院，为43 次；
部门的平均主导度为7.5 次；
除上述两部门外，其他的均在平均值以下。（2）一共有11 个部门主导制定过政府采购促进科技创新政策，只有2 个部门的参与度高于平均参与度，说明其他部门的主导性不够。（3）财政部作为政府采购主管部门，主导次数远高于其他部门。
3.3.3 部门间的合作次数分析
对于部门间的合作情况分析，不能因为某些政策文件失效而忽略他们的合作工作，所以，本小节以原始数据为分析对象研究他们之间的合作情况。部门间合作制定政策的情况如图6 所示。
图6 2004—2020 年中国政府政策制定部门之间的合作网络
从图6 中可以看出如下信息：
（1）有40 个部门合作制定政府采购相关政策文件，合作次数最高的前3 位分别是财政部、发改委和生态环境部，分别为67 次、40 次和27 次。
（2）有27 个部门合作次数为1 次（节点直径最小的类别）。本文分析发现：有两个政策文件联合了多个部门开展合作，《关于印发“十三五”国家技术创新工程规划的通知》有15 个合作部门，《节能减排全民行动实施方案》有16 个合作部门。该两个政策文件中合作次数为1 次的部门数为18 个，占合作次数为1 的27 个部门数的2/3。
（3）全国人民代表大会（常务委员会）、中国共产党中央委员会和国务院是国家层面的领导部门，其发布的政策是指导性的，且他们与国务院部委不是一个层级的，同时其制定的法规及政策往往是独立的，因而没有出现合作情况。合作情况仅出现在部委级别之间，合作制定的政策文件实际上仅出现在部委规划和部委规章两类之中。因而，本小节将国务院和全国人民代表大会等机构与其所属办公厅严格区分，未归集到一起。
为便于分析，本文将合作次数控制在大于1 次时，部门之间合作制定政策的情况如图7 所示。
图7 2004—2020 年中国政府政策制定部门之间的合作网络
对于本文所涉及政策的合作制定情况，图7 可以看出如下信息：
（1）有13 个部门合作制定政策文件的次数大于1 次，与总部门数40 相比，没有过半数；
（2）合作制定政策的总次数为200 次，平均次数为5，87.5%的部门的合作次数低于平均值；
（3）部门之间相互合作次数比较高的情况为：财政部与发改委的合作38 次、与生态环境部的合作26 次、与工信部合作9 次；
发改委与工信部的合作8 次、与科技部合作6 次；
其他部门之间的合作次数均少于6 次。
3.4 小结
从上述政策计量分析结果可以看出，政府采购促进科技创新政策的组织管理机制制定需要进一步完善。（1）我国政府采购促进科技创新政策的法律体系已基本建立，但在各层次的主法中具体政策工具维度需进一步明确；
要定期形成聚合型的规章，避免文件过多、受众不易解读和忽略等情况发生。（2）政策在某个关键时间点（如2016 年）出现爆发式增长，有其特殊的历史背景和需要，要充分借鉴国外先进经验的同时，如果能够形成周期性的制定与发布时间，会更加适应于公众的理解和消化能力；
部分规章的有效期即未修改时间太长，需要及时紧跟发展需求进行完善。（3）政府采购促进科技创新的政策制定涉及多部门，但是大部分部委的参与次数并不多。绝大部分部门的参与次数及主导政策的制定次数均低于平均值，说明政策制定时对于没有参与的部门或参与度低的部门，考虑其的利害关系较少或没有。政策没有全方位的覆盖，就会降低政策的整体有效性。（4）要改变财政部一方主导的局面，在国际贸易中发达国家往往会认为财政部过多干预政府采购的政策制定，对于政府补贴的职责就会存在更深的误解，财政部适当将政策的制定权分散到其他相关部门，以消除这些不必要的误解。
世界各国在利用政府采购促进科技创新和科技进步等方面有许多的成功经验和做法，促进自主创新和国内产业发展是国际社会的共识，也是国际发达国家的普遍做法，即便这些国家都为GPA 缔约方，但也有类似的做法［32］。发达国家正是通过制定和实施政府采购政策，加快了本国技术进步与科技创新，提高了本国竞争力。
本文将典型国家政府采购促进科技创新政策归纳为4 个维度：（1）促进节能环保产品采购；
（2）推动科技型中小企业的发展；
（3）促进新技术新产品的政府采购；
（4）促进政府采购国货［4］。
4.1 促进节能环保产品采购
促进节能环保产品采购政策工具，主要包括制定绿色产品清单、设置最低绿色采购份额、建立专门的绿色采购机构、制定国家级的绿色采购行动计划等，其中欧盟及其成员国在该方面政策实施的效果明显，如表3 所示。
表3 国内外促进节能环保采购的政策措施对比
表3 信息显示：首先，第1、5、6、14 政策工具均被上述国家使用，第2、7、8 政策工具使用较少，说明在推动绿色采购促进节能环保产业的措施中，注重依靠市场的力量。其次，美国、英国和日本的政策工具使用较多，说明其节能环保的国家意识非常强烈；
相比较而言，韩国的节能环保政策最少，以引导为主；
中国的节能环保比较依靠政府推动，新能源电力、新能源电动汽车和碳排放领域发展势头迅猛，相应的部门规章出现较多。
4.2 促进科技型中小企业发展
推动科技型中小企业的发展，主要包括预留采购份额、合同拆分、报价优惠、提供贷款担保等方式［4］，如表4 所示。
表4 国内外政府采购促进科技型中小企业发展的政策措施对比
表4（续）
表4 信息显示：首先，这些国家均使用了第1、2、14 项政策工具，但是第7、9、10、13、16 项政策工具的使用度均不高。其次，中国的政策工具使用最多，大力推动知识产权融资、电子化管理及简化审批程序、鼓励企业参与国际、国家、地方和企业标准的制定及贯标，助力国际化发展；
韩国的政策工具使用较少，只有5 个工具被运用。
4.3 促进新技术新产品采购
促进创新产品与服务的政府采购，主要通过对所认定新技术新产品进行强制采购或在招标程序中引入创新导向的技术指标等方式。基于自身的优势和重点发展产业，各国主要制定创新产品与服务认定标准，且在标准中对国内产品有所照顾从而扶持本国相关产业发展，如表5 所示。
表5 国内外促进新技术新产品采购的政策措施对比
表4 信息显示，首先，第1 政策工具均被上述国家使用，第3、7、9、10 政策工具使用较少，其中第9、10 政策工具是中国政府采购政策独有，说明对于推动创新产品与服务的政府采购，所有国家都很重视，但由于创新性不容易被接受和把握，所以出台政策不多。其次，中国的支持政策最多，是由于中国政府在科技创新方面处于追赶阶段，需要制定政策推动本国创新产品与服务的发展。
4.4 促进国货采购
促进政府采购国货，同时也需要对政府采购进口产品进行管理。其中前者主要包括设置国货最低采购份额、制定国货强制采购规定等方式，分析发现GPA 缔约国也会在未纳入开放范围的采购项目以及对非GPA 成员采取上述方式，同时还采取限制开放政府采购实体、在GPA 附件中设置例外条款等方式支持国货采购；
后者则主要包括对进口产品供应商进行限制（包括设置较高的竞标门槛和竞标成本、国际招标额度限制、提高关税等）、对政府采购进口产品进行审核等方法，如表6 所示。
表6 国内外促进国货采购的措施对比
表6 信息显示，一是第1、3、4、10 政策工具均被上述国家使用，第7、11、13 政策工具使用较少，说明在保护本国产品的措施中，提高关税和转让知识产权方面的政策使用比较慎重。二是美国基本涵盖了全部政策工具，说明其保护本国产品的政策措施比较全面；
中国使用的政策工具较美国少2 个，中国没有正式加入GPA，也没有设置比较高的竞标门槛；
德国的政策工具使用最少。
基于对中国政府采购促进科技创新政策文件的梳理与文献计量分析、国内外政府采购促进科技创新政策比较分析可见，中国在政府采购促进科技创新的政策制定方面有许多成功经验，但还存在着一些需要解决的问题。
5.1 促进节能环保产品采购
由于节能产品强制采购特性而造成一些问题：（1）产品进入清单的成本较高；
（2）产品认证审核时间较长；
（3）产品供应商因为政策规定强制采购而故意抬高价格。
目前仅强调优先采购《节能（环境标志）产品政府采购品目清单》内产品，造成可操作性较差。政策规定过于笼统，缺乏统一的配套操作细则，采购方不愿意配合实施。
实现环境保护应该是政府采购的重要目标之一，促进节能环保产业的发展，可以将其上升到绿色采购法的高度。因此，政府应该制定和完善现行的政府绿色采购主体法律及主体法律相关的规定；
完善政府绿色采购信息流通制度；
建立和健全政府采购的监督机制，进一步完善政府采购管理制度；
在税收、价格补贴、财政补贴等方面的措施来提高制造商的热情，促进绿色生产。
5.2 促进科技型中小企业发展
本文在政策梳理中发现两类问题，一类是份额预留支持方式的可操作性较差，价格扣除支持方式与其他支持政策相重合，政府采购信用担保支持中小企业的效果较差；
另外一类是政府采购政策没有区分中小企业所提供产品或服务中的科技含量和产品的质量因素，及对中、小、微3 种类型的企业进行无差别支持。
一个可行的办法是组织建立中小微企业供应商数据库，对中、小、微3 种类型企业按照不同行业标准通过实时数据进行动态更新认定；
由相关部门制定《中小企业创新型产品与服务目录》，制定中小企业新技术新产品认定标准；
在同等条件下鼓励采购人优先采购该目录内产品与服务。
5.3 促进新技术新产品采购
在政府采购方面存在如下问题：（1）不愿因使用新技术新产品而承担风险；
（2）习惯于使用市场上成熟的产品，不愿尝试新技术新产品；
（3）由于新技术新产品尚未进入规模化生产和应用，在成本和价格方面不具备竞争优势；
（4）政策传导机制不够，采购单位没有形成通过政府采购新技术新产品促进科技创新的责任意识。
在政府订购方面存在如下问题：（1）对需求的范围没有进行有效界定；
（2）对需求没有进行有效征集、遴选和修订。因此，首先应该建立新技术新产品成熟度分级制度与后评价制度，其次是制定详细的高新技术产品订购的具体实施办法。
5.4 促进国货采购
一方面，中国的政府采购不仅在GPA 协议范围内要遵循其规则，在协议约束范围之外实施相关政策时也要综合考虑各种问题。另一方面，中国对限制进口产品的论证和审查把关不够严格。采购人或是有意引导专家同意其采购进口产品，或者自身并不了解市场情况，同时审查部门也不熟悉市场情况，都会造成保护国货的政策执行出现偏差；
同时，在GPA 框架下应该提高国内节能环保产品、中小微企业产品和新技术新产品的比重，以形成四个维度的相互呼应。
所以，应该分3 类研究制定进口产品清单：允许采购类、禁止采购类和严控采购类。应优先选择政府采购进口产品所占比例较高的重点发展行业，制定允许和禁止进口产品清单，以更大限度地支持本土优势产业的创新发展。
5.5 提高国务院部委制定政策的参与度
政府采购促进科技创新的政策制定涉及多个部门，但是参与的部委并不多。绝大部分部门的参与次数及主导政策的制定次数均低于平均值，说明政策制定时，对于没有参与或参与度低的部门的利害关系考虑较少或没有。一方面，要形成全方位的政策覆盖，提高整体有效性，避免政策文件过多而企业疲于理解；
另一方面，要定期进行政策文件的修订，因应科技创新的时代发展需求。
同时，要改变财政部一方主导的局面。在国际贸易中，发达国家往往会认为财政部过多干预政府采购的政策制定，对于政府补贴的职责就会存在更深的误解。所以财政部可以适当将政策的制定权分散到其他相关部门，以消除这些误会。
了解和把握政府采购促进科技创新政策，在建立完整的政策文本数据库的条件下，一方面需要分析研究政策的分类构成及制定过程，从中发现组织管理机制的不足而加以完善；
另一方面需要充分比较先进国家的做法，进而取长补短及借鉴国际经验。本文运用政策计量工具分析表明，我国政府采购促进科技创新政策存在制定周期性不规律、制定部门参与和合作次数偏低、主导机构过于集中于财政部等问题。进一步，基于4 个维度的系统性比较分析表明，各国政府采购促进科技创新政策的均有各自特点及差异性，政策实施积极效果显著，但也存在继续完善之处。
基于上述分析结论的研究启示如下：（1）在聚焦政府采购促进科技创新政策的法效位阶的前提下，国务院各部委应加强参与和主导，同时兼顾政策惠及企业的消化理解能力，以促进国家政策作用范围扩大和效力提高，切实推动科技创新。（2）政府采购促进科技创新政策涉及面广，我国开展在制定相关政策时，应在促进节能环保产品采购、科技型中小企业发展、新技术新产品采购和国货采购等4 个方面，开展整体性设计及借鉴国际经验，坚持政策引导和完善也同时要遵守国际规则。
猜你喜欢 工具维度部门 理解“第三次理论飞跃”的三个维度当代陕西(2022年4期)2022-04-19认识党性的五个重要维度当代陕西(2020年22期)2021-01-18波比的工具小太阳画报(2020年11期)2020-12-10波比的工具小太阳画报(2020年10期)2020-10-30浅论诗中“史”识的四个维度中华诗词(2019年7期)2019-11-25102个中央部门公开预算过“紧日子”成关键词廉政瞭望(2019年4期)2019-05-27准备工具：步骤：红领巾·成长(2018年10期)2018-11-19“巧用”工具读者(2017年18期)2017-08-29人生三维度吐鲁番(2014年2期)2014-02-28我国多部门联合行动打击网上造谣传谣行为声屏世界(2014年8期)2014-02-28