许心怡 李宁宇 曹 娜
保障各国人民生命安全和健康福祉一直是全球性重大议题和联合国的重要目标，既体现了“和平、发展、公平、正义、民主、自由”的人类共同价值追求[1]，也反映了联合国维护人类共同利益所做的努力。2015年9月，联合国通过的《变革我们的世界：2030年可持续发展议程》(以下简称《议程》)设定了17项涵盖经济、社会和环境三个层面的可持续发展目标(以下简称SDG/SDGs)以及169项细分目标，其中SDG3(健康福祉)规定了卫生健康领域的发展目标，多项可持续发展目标直接或间接涉及卫生健康议题，成为全球卫生治理的重要抓手。
为了巩固国内健康治理成果、履行对《议程》的承诺，中共中央、国务院于2016年印发实施推进健康中国建设的行动纲领——《“健康中国2030”规划纲要》(以下简称《纲要》)。同年11月，中国举办主题为“2030可持续发展中的健康促进：人人享有健康，一切为了健康”的第九届全球健康促进大会，并发布《上海宣言》，引发国际社会对可持续发展和健康促进关联的广泛关注。《议程》与《纲要》先后于2016年实施并设定了为期十五年的发展期限，遵循可持续发展理念，追求实现全民健康福祉和生命安全目标，时间进程重叠、理念目标一致是两者衔接的基本动力。
一方面，将全球目标依托于一国操作层面的政策载体、融入国家发展战略是落实《议程》的现实需求；
另一方面，中国作为世界和平的建设者、全球发展的贡献者、国际秩序的维护者、公共产品的提供者[2]，在全球发展进程中的角色日益重要，应在国际格局加速调整、全球性挑战层出不穷之际主动参与全球卫生治理、承担大国责任；
此外，全球议程和国家制度中重要议题重叠导致治理机制、机构职能、资金渠道等方面关联紧密。以上三点为实现中国国家战略与全球议程衔接提供了契机。目前国内关于《纲要》与《议程》衔接机制的研究较少，本文拟在新冠疫情导致全球卫生治理陷入困境而健康中国建设实现良好开局、参与国际卫生援助成效显著之际，讨论《纲要》和《议程》衔接的意义、内容和实践路径，以期为国内健康战略衔接全球议程提供参考。
(一)构建人类卫生健康共同体
2020年初暴发并持续至今的新冠疫情严重影响可持续发展尤其是卫生健康领域取得的成果，甚至造成进程后退，疫苗分配不均加剧了健康不平等，损害了作为可持续发展议程基石的“不让任何人掉队”的承诺。此外，疫情防控对医疗卫生资源的挤占在世界范围内干扰各国医疗卫生系统正常运行，扰乱全球卫生治理秩序，使得各国合作发展前景不明。“建立人类卫生健康共同体”的倡议和中国的人道主义援助成为对全球卫生合作方向的最好诠释，实现两者衔接有利于中国防控新冠疫情的方案以及其他健康促进经验为各国联合起来应对全球性公共卫生危机、维护全球卫生治理体系行稳致远、落实可持续发展议程提供持续动力，避免全球卫生治理呈现“倒行”趋势。
(二)优化全球发展议程设置
国际发展议程经历了可持续发展议程、千年发展目标(MDG/MDGs)和“2030年议程”三个具有时间接续性的阶段，目标和制度设置上更具包容性、平等性，但仍然存在大国主导全球议程[3]、SDGs之间缺乏紧密关联等问题。长期以来，国际卫生治理领域缺乏来自发展中国家的治理主张和经验，作为最大的发展中国家，中国利用自身影响力为发展中国家发声，反映发展中国家在全球卫生治理领域的诉求，提升发展中国家在全球议程中制度性话语权。此外，《纲要》作为细化健康决定因素于社会经济各个领域的纲领性文件，能够深化各项SDG之间的关联机制，将健康治理与全球治理其他方面有机联结。
(三)贡献中国卫生治理智慧
由MDGs引发并延续至《议程》的“国际发展议程应在全球层次还是国家层次执行”的争议一直存在。有学者认为，国际发展议程在全球层次形成，却在国家层面监督、执行[4]，对处于不同起点和发展水平的国家是不公平的。例如SDG3提出“消除艾滋病、结核病、疟疾等传染病”，对面临不同疾病负担的国家设置同一标准，发达国家公共卫生水平普遍较高，传染病发病率低，目标过高可能使医疗资源投入边际效益较低造成浪费，而对于在可持续发展中处于天然劣势的发展中国家，该目标则远超其自身发展能力。结合中国国情、能力和发展阶段制定的《纲要》以及一系列融入本国发展目标、理念和特色的中方立场文件、国别方案、自愿陈述报告等，则是中国向全球议程发展难题交出的“执行方案”，体现了应在全球议程引导下根据各国实际灵活自主制定本国卫生发展战略的“解题思路”。
(四)颁布中国全球卫生战略
随着卫生决定因素不断拓展和卫生安全威胁日益突出，全球卫生在国际政治格局中成为焦点[5]，全球卫生能力和大国地位不相称成为我国深入全球治理面临的主要问题之一。现在正处于全球卫生与全球发展议程的结合期[6]，中国依托衔接契机可以借鉴发达国家实施的周期性、广覆盖、全方位、多方参与为主要特征的国家健康战略和健康治理模式，提升自身卫生发展能力；
促进国内医药企业对外开展多元化合作交流，消除部分国家对中国传统医学的误解，为中医药文化和健康产业走出去创造良好的外部环境，同时为国内健康产业转型、实现多元化业态提供改革外部动力；
促进我国加快出台有关全球卫生的综合性立场文件，颁布跨部门的全球卫生战略。
(一)理念衔接
《纲要》中“共建共享、全民健康”的核心主题与《议程》“不落下每一个人”的指导理念共融互通，人本、地球、繁荣、和平、伙伴五位一体的可持续测度体系与创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念深度契合，双方都倡导构建开放、和谐、安全的新型国际关系，创建和平、绿色、繁荣的国际环境，两者衔接具有广阔空间。
(二)议题衔接
首先，人类健康和可持续发展是国际社会分歧少、共识多、敏感度低、具有广泛共同基础的话题，与卫生健康直接关联的SDG3与《纲要》构成衔接的核心领域。
其次，与卫生健康间接关联的13项SDGs与《纲要》构成衔接的重点领域。一是SDG1(消除贫困)与健康扶贫。健康与贫困关系密切、历史渊源悠久，SDG1从保障弱势群体公平获取经济资源、享有基本服务的角度维护生理健康，而中国实行健康扶贫将反贫困制度设计与健康战略有机结合，攻克脱贫攻坚工作中的“硬骨头”——贫困群体的健康问题，因此，SDG1与健康扶贫战略具有衔接空间。二是SDG2(消除饥饿)以“确保充足食物—消除营养不良—改善发育迟缓—满足营养需求”的路径促进群体健康，与《纲要》倡导营养干预、引导合理膳食相互衔接。三是联合国《人类发展报告(1994年版)》列出人类安全的七大要素中包括免遭环境污染的环境安全[7]，SDG6(水和环境卫生)、SDG7(现代能源)、SDG14(保护海洋)、SDG15(保护森林)等从保护人类赖以生存的生态环境的角度与《纲要》第五篇建设健康环境相衔接。四是SDG11(城市化和人类社区)和SDG13(气候变化)以城市化和气候变化等人类活动影响自然环境生态为起点，进而改变流行病传播路径、流行病防控策略和城市卫生治理模式，与《纲要》中建设健康城市具有衔接空间。
最后，SDG4(教育)、SDG16(司法机构)、SDG17(国际关系)虽然与卫生健康无明显关联，但《纲要》将上述议题与健康治理相结合提出健康教育、健康决策透明、建立全球卫生伙伴关系等内容，从而使两者衔接可以深化健康治理与其它治理领域关联。
(一)促进多元主体协同治理
健康权经历了生命权、社会权、医疗权的发展阶段，由消极的权利转向积极的权利，这种含义的改变和扩充，使健康权发展成为一个复杂的跨域议题，成为公共管理领域难以解决的棘手问题[8]。健康议题难以界定的边界问题和涉及主体的依赖关系决定政府难以完全决定并执行健康政策、解决健康议题，需要多主体协同治理。随着全球性问题凸显导致治理悖论增加、旧多边主义的理论局限导致公众透明度缺失和民主赤字持续，以非政府组织、全球公民网络、全球社会运动和一些跨国社团等构成的多元协同治理体系已经成为推动全球可持续发展议程的重要途径。多元协同治理沟通复杂主体、实现治理价值、提升治理绩效的优势叠加健康议题的复杂性和综合性使得其成为健康战略与全球可持续发展议程衔接的必由路径。在国际上，日本学者星野昭吉将“全球公益”理念与国际政治相结合[9]，将全球治理发展成为以人类共同利益为目标、国家行为体和非国家行为体为参与主体的多层次国际合作模式，这与“人类命运共同体”不谋而合。在国内，随着《纲要》实施，“共建共享，共商共议”“将健康融入所有政策”“健康优先”显示健康领域正在形成一个政府主导、部际协调、公众参与的协同治理体系。中国参与各种政府间国际组织，加入了多项国际公约，忠实履行国际义务[10]；
与WHO(世界卫生组织)建立了健康政策、医疗技术、卫生人力等领域的广泛合作。综上，全球性问题凸显叠加跨域性的健康议题以及中国在健康领域国家—国际协同治理实践构成两者衔接的基础。
面向未来，首先，应基于“一带一路”建设成果，立足于民心相通领域和“健康丝绸之路”打造的与沿线国家关于妇幼健康、传染病防治、跨境医疗、卫生人才培养等方面的合作基础，加强卫生领域高层互访、促进合作论坛举办、推动卫生合作协议签署，将医疗健康交流发展成为民心相通的载体之一，与沿线国家内化《议程》的国家卫生战略衔接，建立健康治理协同机制。其次，应立足中阿、中拉、中非三大合作论坛、上海合作组织、亚太经合组织、亚欧会议等国际治理机制，建立公共卫生领域的常态合作机制。最后，通过开展民间活动、深化健康产业国际协作、促进国际间智库交流多种方式，推动国内非政府组织和社会公众参与国际健康治理。
(二)提升国内外健康治理质量
首先，将高位推动、部门协作的健康发展长效机制纳入可持续发展创新示范区建设各项工作中，建立“示范区+健康发展”新型工作模式，将SDG3中各项核心健康目标作为重要政治任务纳入议事日程，并以落实其他可持续发展目标为示范区内健康建设提供基础保障，完善联动工作机制，统筹安排生态环保、城市建设、市场监管、海关等部门与卫生健康主管部门资源共享、协调行动。注重解决重大疾病与传染病防治、健康养老、水污染与土壤污染治理、清洁能源等制约示范区建设的瓶颈问题，将健康发展理念融入可持续发展建设，总结经验并逐级推广。
其次，联合国为落实新议程，采取一系列意在扫清资金、技术、监测、评估等方面障碍的措施，完善筹资渠道、机构职能和治理框架，调动政府和专家的参与、制定并实施数十项全球发展计划。我国应积极参与联合国可持续发展高级别政治论坛、联合国经济及社会理事会高级别会议、政府间可持续发展融资专家委员会、2015年后发展议程高级别名人小组、可持续发展行动网络等可持续发展框架下的国际发展治理机制，配合落实《亚的斯亚贝巴行动议程》等执行方案，主动向国际社会分享中国的健康治理经验。
(三)落实健康建设数据监测
随着全球治理领域从以结果为导向的传统治理向同时注重过程和结果的公共治理转变，为提升治理成效建立全程跟踪机制、数据计量和监测、完善后续评估方案成为必由之路。针对《议程》中诸多量化指标，需要设置相应子系统配合实施，我国应明确国内数据对应全球性指标的可获得性和可替代性，针对可持续发展目标进程框架下可获得性差的部分中国目标，完善统计口径和统计方法，将重要指标分列分项进行统计，定期监测数据并形成报告，跟进审查健康目标落实进度。加快构建健康中国、健康城市、健康村镇的评估监测机制，推进国内可持续发展尤其是健康建设指标评价体系与国际衔接。
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