阮思余，邝思铜
（华南师范大学政治与公共管理学院，广东 广州，510006）
新冠肺炎疫情发生以来，我国开展了一场全国性的抗击疫情运动。从中央到地方纷纷成立了抗疫领导小组。国家成立了中央应对疫情工作领导小组，指导全国抗疫工作；
地方政府也积极响应中央的号召，成立了本地的抗疫领导小组。这些为应对疫情而专门成立的领导小组在此次疫情治理过程中发挥了无法取代的作用。它们能够在最短时间内整合资源、做出适应性决策，在很大程度上弥补了常规机构应急能力不足的缺陷，实现与常规机构之间的优势互补，确保疫情得以有效治理。由此可见，领导小组在这场抗疫运动中既是最为活跃的治理主体，亦是必不可少的治理机制。本研究关注的主要问题是，作为中国国家治理工具库中的一项关键技术性机制[1]，在抗疫过程中形成的领导小组是如何运行的？在中国抗疫过程中，领导小组发挥了何种作用？如何认识领导小组对于治理中国重大公共危机的重要意义和价值？为了回答这些问题，本文以中央应对疫情工作领导小组为研究对象，对其组织结构、抗疫过程、运行逻辑、作用价值等进行深入解析。
领导小组是横跨党政两大系统，运用高密度权力配置来解决突发性公共事件，且兼具强政治势能特征的制度安排。正是因为领导小组具有如此独特优势，因此，在疫情来临之际，小组治理的模式自然被提上议事日程。尤其在非常时期，以领导小组为组织载体的治理模式已然成为我们应对公共危机的有效安排。有论者指出，对于突发事件的处理来说，采取领导小组的做法是高效的，但从长远来看，过度依赖小组治理模式势必会削弱常规组织的治理能力，造成对常规型治理的忽视或取代，从而使国家治理效能缺乏长期有效的机制保障[2]。如何看待这一观点？
在总结中国抗疫经验时，论者往往会大而化之地强调，这是中国特色社会主义制度的优势，但是到底是基于中国特色社会主义的何种制度优势？却鲜有具充分解释力的学理分析。囿于篇幅的限制，本研究无意要从社会主义制度优势的所有方面展开分析。本文主要是从领导小组这一视角切入，分析领导小组是如何进入中国抗疫现场，并且在这一制度的基础上，又是如何成功化解了中国重大疫情危机。亦即，要从领导小组的视角出发，寻求中国抗疫经验的新的理论阐释。这也是本文希望实现的主要研究目标。
本文认为，重大公共危机时期中央派出领导小组领导危机处理与现有治理机制并不矛盾，正是因为现有治理机制的缺陷与不足，才导致危机的出现或者日益严重。领导小组的功能重在解决问题、化解危机，而不是要取代现有党政机构和相关制度安排。实践证明，领导小组在解决重大危机问题上，有其行之有效的决策机制和领导能力。从疫情治理来说，关键是要充分发挥其政治势能的优势，善于根据疫情的发展做出行之有效的治理策略，这就是渐进决策。同时，充分发挥领导系统和执行系统的双重作用，确保疫情防控政策得到有效执行、高效落实。
（一）中国抗疫经验
新冠肺炎疫情是一场对中国国家治理体系和治理能力的重大考验。面对突如其来的疫情，中国采取强有力的措施，成功控制疫情的蔓延，经受住了这场重大考验。诚然，对比世界各国抗疫情况，中国的抗疫成效有目共睹。因此，在这次疫情防控之中，中国积累了宝贵的抗疫经验。从制度视角看，坚持中国特色社会主义制度，尤其是坚持党的集中统一领导制度，充分发挥集中力量办大事的制度优势是取得抗疫胜利的根本保证[3]。从国家治理角度看，抗疫斗争彰显我国强大的国家治理能力，如组织动员能力、统筹协调能力和贯彻执行能力[4]。在国家与社会关系上，以民主集中制为组织原则的“举国体制”实现了国家与社会的合作治理[5]。国家动员、社会响应，形成了“国家—社会”共同在场的中国经验[6]。在央地关系上，我国采取了中央统筹与地方配合的防控策略，维持适度张力的央地关系，发挥中央和地方的两个积极性[7]。从社会治理角度看，社区网络作为一种“兜底”的社会管理机制，在疫情防控方面发挥了重要作用。以街居为基础建立起来的社区抗疫“超级网格”是遏制疫情扩散的关键因素[8]。从应急管理角度看，中国初步形成了由权威机构主导（领导小组）、层级政府负责、专业化机构干预、多方主体联动的上下贯通、左右联动、多方合力的“干”字型整体性应急治理体系[9]，它为中国抗击疫情提供了坚强领导、根本遵循和科学指引。
学界对中国抗疫呈现出的制度优势、国家治理能力、社区治理网络、应急治理体系等方面的探讨，对于中国抗疫经验的总结具有重要意义，为我们理解中国抗疫提供了多维度的思考路径。本文拟在前述研究的基础上，从领导小组这一中国特色政治制度出发，研究中国抗疫何以能够成功。易言之，从领导小组的视角出发，解释中国抗疫成功的逻辑，有助于深化我们对于中国抗疫成功的理论解释。
（二）领导小组
作为中国政治实践中普遍存在的治理工具，领导小组吸引了学者们的广泛关注。概括来看，关于领导小组的相关研究主要可以分为三个方面：
一是对领导小组的基础理论研究。这一类研究主要关注的问题是，领导小组的内涵、分类、特点、功能与作用[10]，领导小组的历史变迁与党政关系演进[11]，领导小组的发展走向[12]。此外，有论者对领导小组进行了系统化的理论论述，形成了第一本关于领导小组的研究专著——《中国“小组机制”研究》[13]。值得注意的是，这一类型的研究大部分关注的是中央范畴的领导小组，主要采用结构功能主义和历史制度主义对领导小组进行分析。
二是对领导小组的实践运作研究。这一类研究侧重领导小组的运作机制，对中央和地方范畴的领导小组的实践经验进行了较为深入系统的研究。这一类研究最具代表性的学者主要有周望、原超等人。周望指出，领导小组在实际运行中呈现出“借力与自立”的双重逻辑，并通过对全国爱国卫生运动委员会运作实践的分析加以验证这一逻辑[14]；
在后续研究中，周望还依据领导小组“借力与自立”逻辑的不同程度的呈现，分化出常态、实体、间歇、虚置等四种具体运行模式[15]。此外，他还对领导小组办公室的运转、作用机理等进行了整体分析，提出领导小组办公室是国家治理中的一个关键行动者[16]。原超等人通过对S区的田野调查，认为地方领导小组通过一定的组织结构设计和运行机制，改变原有激励机制，以“项目”为载体，通过地方政府的“实质权威”取代部门的“正式权威”，从而对地方政府进行强激励[17]；
此外，他还将领导小组机制作为科层治理运动化的解释框架[18]。
三是关于领导小组与国家治理的研究。这类成果主要是将领导小组视为一种国家治理机制来展开研究，重点关注的问题是，领导小组在国家治理中的作用[1]，国家治理现代化背景下领导小组存在的问题与改革[19]。
综上所述，学界从内涵特点、功能作用、历史变迁、运行逻辑、国家治理等多角度出发对领导小组展开了解析，为小组治理实践提供了理论指导。从已有的研究文献来看，大多数学者对于领导小组的探讨都是基于常态化情境之下，而将领导小组置于非常态背景之下的研究较少。由此，本文所讨论的领导小组是指为了应对突发公共事件而临时成立的并以“领导小组”为组织后缀的特殊组织，具体以中央应对疫情工作领导小组为研究对象，通过将领导小组置于危机状态下对其作用机理进行深入分析。即从领导小组政治出发，分析其是如何推动中国抗疫取得成功的。
领导小组是中国共产党运用政治势能治理公共危机的重要机制。在抗击新冠肺炎疫情过程中，党中央通过成立专门领导小组，确保其具备党的政治势能，并依靠领导小组自身独特的组织结构和功能作用，使政治势能得以凝聚和释放，实现了自上而下的意志灌输，推动疫情防控政策的有效执行，进而实现疫情危机的有效治理。
（一）党的领导在场：产生政治势能
“遇大事，立小组”，是党和政府在长期政治实践中积累形成的有效治理经验。在突发公共事件的应对中，党和政府成立领导小组主要有两方面的原因：一方面是因为科层制的常规机制组织失败，无法应对突发事件，需要启动以领导小组为组织载体的运动式治理，旨在打破原有常规节奏、集中资源，使官僚体制进入高度动员、高度运转的轨道上[20]。另一方面在于确保党对一切工作的全面领导。领导小组是实现党的统一领导的重要组织机制。突发公共事件发生时，各级党委通过成立领导小组，将相关党政主要干部纳入小组内部成员，构建了“党的领导在场”，以保证党在突发公共事件治理过程中的领导地位。换言之，“党的领导在场”是领导小组的核心特征。
从2003年抗击“非典”时组建的非典防治工作领导小组，以及具有领导小组性质的全国防治非典指挥部，到2020年抗击新冠肺炎疫情组建的中央应对疫情工作领导小组，党始终处在核心领导地位。不同的是，“非典”时期的领导小组是由国务院成立的，党中央通过会议召开、听取汇报等方式对其发挥间接领导的作用。而新冠疫情时期的领导小组是由中央政治局常委会成立的，即党中央通过设立领导小组对疫情防控工作直接做出决策部署，更加突出了党的全面领导。这也意味着党对突发公共事件的介入程度逐渐加强，其领导方式由间接领导转为直接领导[21]。中央应对疫情工作领导小组的成立，产生了“党的全面领导”的政治势能，以“党的领导在场”整合跨部门利益，解决决策和政策执行的分散化、低效化问题[22]。
（二）高密度集合型的政治权力结构：凝聚政治势能
中央应对疫情工作领导小组是一个高密度集合型的政治权力结构，蕴含着巨大的政治势能。从领导成员来看，领导小组的组长由中央政治局常委、国务院总理李克强同志担任，副组长由中央政治局常委王沪宁同志担任。从组成人员来看，领导小组的成员包括丁薛祥、孙春兰、黄坤明、蔡奇、王毅、肖捷、赵克志。无论是小组组长还是小组成员，他们都是现有党政体系中的主要领导干部，处在政治结构的最高层，拥有较大的政治能量。中央应对疫情工作领导小组将这些主要领导干部吸纳于其中，他们所携带的原有职务权力也随着组织结构汇聚到领导小组系统内部，形成了一个高密度集合型的政治权力结构。而这个结构又融合了诸多政治角色所具有的政治能量，从而凝聚成为一种强大的系统政治势能，使中央应对疫情工作领导小组拥有超乎其他正式政府部门的政治权威。中央应对疫情工作领导小组的组织结构见图1：
图1 中央应对疫情工作领导小组的组织结构
（三）领导-执行系统：释放政治势能
“领导-执行”系统是中央应对疫情工作领导小组具备的另一大结构特征，它能够发挥释放政治势能的功能。中央应对疫情工作领导小组不仅设有领导系统，还派出中央赴湖北指导组作为其执行系统指导地方疫情防控工作。中央指导组在人员构成和组织架构上兼具权威性、专业性与时效性。它由中央政治局委员、国务院副总理孙春兰同志作为组长，由中央政法委秘书长陈一新同志担任副组长。其组成人员数量多、涉及面广，既包括国务院办公厅、国家卫健委、工信部、国家发改委、国家中医药局、公安部等部门有关领导，还包括5名医疗专家，同时还下设了7个工作小组，将涉及到的相关联部门几乎囊括其中，全方位联动，如此一来，就可以确保高效执行领导小组的决策。中央应对疫情工作领导小组的领导系统通过会议、政策文件等方式释放政治势能的讯号，并将带有政治势能的决策交给中央指导组执行。中央指导组将领导小组的会议精神、重要指示传达到地方，进而实现政治势能自上而下有序释放，地方官员也能够高效领会中央指导组的决策意图，从而调动其对疫情防控工作的积极性与主动性，确保疫情防控政策得到有效执行。
中央应对疫情工作领导小组在抗疫过程中主要承担着决策指挥功能，并依据疫情形势的变化对决策内容进行适应性的调整，呈现出渐进决策的特征。渐进决策模式由美国学者林德布洛姆提出。它是指决策者在决策时在既有的合法政策的基础上，采用渐进方式对现行政策加以修改，通过一连串小小的改变，在社会稳定的前提下，逐渐实现决策目标[23]。渐进决策需要遵循以下三个原则，分别是按部就班原则、积小变为大变原则、稳中求变原则[24]206。
另一方面，中央应对疫情工作领导小组的决策部署是在多源流力量共同作用下的结果。多源流理论最初由美国学者约翰·金登提出，他认为决策系统存在三条过程“溪流”：第一，“问题溪流”，即引起政策制定者及人们注意的现实问题；
第二，“政策溪流”，即政策共同体提出的政策建议和对策的商讨过程；
第三，“政治溪流”，即由国民情绪、行政变革以及利益集团的压力活动等因素形成的源流[25]。当这三条溪流交汇时，政策便随之形成。在抗疫过程中，疫情形势的变化（问题源流）、公众的情绪及政治诉求（政治源流）和领导小组会议的政策商讨（政策源流）共同推动了中央应对疫情工作领导小组的决策演进。
本文将运用渐进决策模式分析中央应对疫情工作领导小组的抗疫过程，借鉴多源流理论中的问题、政治、政策三个影响因素对领导小组的决策生成及演化进行探讨。参照《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》白皮书对于新冠疫情阶段划分的情况[26]，以及结合2020年1月25日至2020年6月4日期间中央应对疫情工作领导小组的会议文件①中央应对疫情工作领导小组共召开32次会议，最后一次会议召开时间为2020年6月4日。，本文将领导小组的抗疫过程分为四个阶段，分别是“强力防控”阶段（2020.1.25—2020.2.20），“复工复产”阶段（2020.2.21—2020.3.17)，“外防输入，内防反弹”阶段（2020.3.18—2020.4.28），以及“常态化防控”阶段（2020.4.29—2020.6.4）。
（一）疫情蔓延：“强力防控”
新冠肺炎疫情最早于2019年12月在武汉发现，并在武汉开始暴发。在疫情暴发初期，地方政府未能及时启动应急响应机制和采取积极抗疫措施，导致疫情从武汉蔓延到全国各地。面对疫情的扩散，党中央迅速介入。2020年1月25日成立了中央应对疫情工作领导小组，统筹部署全国疫情防控工作。
疫情的蔓延对公共卫生安全造成了严重威胁，引起了党和政府、国内外的广泛关注，成为了中央应对疫情工作领导小组决策的问题源流，是其政策制定的内在动力。同时，问题源流又牵引着政治源流。由于这一时期疫情蔓延迅速、感染率高，并在媒体对疫情危机的广泛报道之下，社会公众出现了恐慌心理。这种恐慌心理主要表现在谣言的传播、哄抢医疗物资、对地方政府愤怒情绪的宣泄等行为上。来自疫情蔓延的问题和公众的恐慌情绪促使中央应对疫情工作领导小组采取行动，联合由相关党政部门人员、专家等人组成的政策共同体，通过领导小组会议的形式寻求应对危机政策，形成了政策源流。从可供选择的战略中，决策者追求的是一个符合满足标准的政策，而不是最佳政策，因为筋疲力尽地追求最佳政策往往是得不偿失且不合实际的[27]。尤其在时间紧迫的危机情境下，只有寻求满意决策才具有现实意义。经过小组会议对防控政策的研究讨论，领导小组寻求到了这一时期的政策“满意解”——“强力防控”。在三大源流的汇集下，中央应对疫情工作领导小组做出了“强力防控”决策，通过采取“隔离”“应收尽收、应治尽治”“压实属地责任”等刚性政策措施以期控制当前局势，防止事态恶化，稳定社会秩序。从这些政策措施可以看出，这一时期的决策具有强制性的特点。
（二）疫情初步遏制：“复工复产”
随着“强力防控”政策的实施与推进，国内疫情蔓延势头得到初步遏制。从2020年2月21到3月17日，本土新增病例数逐步下降至个位数，疫情防控取得了阶段性重要成效，这是这一阶段政策出台的问题源流。同时，问题源流的变化引起政治源流的变化。前阶段的疫情蔓延和防控政策使得春节假期延长，许多企业停工停产无收入，生产经营者的利益大大受损。随着疫情好转，尽快恢复生产经营成为了企业最迫切的诉求。在疫情初步遏制（问题源流）和企业生产经营者的利益诉求（政治源流）共同推动下，复工复产在领导小组的会议上被提上了政策议程（政策源流）。基于此，中央应对疫情工作领导小组对原有政策进行了调整，做出了“复工复产”的战略部署，从强制性决策转向调节性决策。一方面，疫情防控策略由原来的大规模强力防控调整为分区分级差异化防控。另一方面，在疫情防控的基础上有序地推进复工复产工作。因此，“复工复产”政策是一个对原有政策内容进行修修补补的政策过程，体现了渐进主义的按部就班原则。
（三）全球疫情暴发：“外防输入，内防反弹”
2020年3月18日至4月28日，以武汉市为主战场的全国本土疫情传播基本阻断，全国疫情防控阻击战取得重大战略成果。不过，自2020年3月以来，新冠疫情开始席卷全球，国外疫情形势开始严峻。值得注意的是，境外输入性病例已成为这一时期我国疫情的主要来源。全球疫情暴发（问题源流）使国内部分民众产生了愤懑、焦虑等不良情绪（政治源流）。一方面，部分民众担忧境外输入造成国内疫情反弹，另一方面，有关入境人员隐瞒疫情等负面新闻的报道激发了部分民众的愤怒情绪。针对疫情形势和民众情绪的变化，中央应对疫情工作领导小组立即与政策共同体商讨出台新的防疫政策（政策源流）。在三大因素的影响之下，中央应对疫情工作领导小组将疫情防控决策调整至“外防输入，内防反弹”，在前阶段的政策内容上增加了“严防境外输入”的内容。这一阶段，领导小组部署有关防止境外人员疫情输入的举措，如“扩大检测范围”、“提高检测能力”等。这也意味着领导小组的决策由原来的被动应对转向主动预防。
（四）国内疫情基本稳定：“常态化防控”
从2020年4月29日到6月4日，我国境内疫情总体呈零星散发状态，境外输入病例基本得到控制。随着国内疫情逐渐稳定（问题源流），公众对于恢复正常生活秩序的需求日益增强（政治源流）。面对新的疫情形势和公众需求，中央应对疫情工作领导小组通过小组会议与专家等科学群体研究部署，寻求这一时期的满意决策（政策源流）。在三大源流的作用下，“常态化防控”政策应运而生。所谓“常态化防控”是指将某些应急状态下采取的应急手段转变为可持续的、长期性的防控措施。它标志着领导小组的决策从应急防控转变至常态防控，这是决策认知的重要转变。在保持社会稳定的前提下，领导小组对政策内容进行了一系列修改，从而使决策由微小的变化逐步积累达到根本转变，并实现了政策目标，即有序控制疫情。这体现了渐进决策模式的积小变为大变和稳中求变的原则。
综上所述，中央应对疫情工作领导小组的抗疫过程符合渐进决策的特征。第一，领导小组决策部署的演变是随着疫情形势的变化进行的。从2020年1月25日至2020年6月4日，疫情发展形势经历了疫情蔓延、疫情初步遏制、全球疫情暴发和国内疫情基本稳定四个阶段，中央应对疫情工作领导小组的决策部署随之经历了从“强力防控”政策到“复工复产”政策、“外防输入，内防反弹”政策，再到“常态化防控”政策的演变过程。第二，中央应对疫情工作领导小组的决策演变过程是一个对原有政策内容加以修改、完善和调整的过程。后面三个阶段的政策措施都是在第一阶段疫情防控措施的基础上增加新的内容。第三，领导小组的决策调整，遵循着积小变为大变和稳中求变原则。在问题源流、政治源流和政策源流的作用下，领导小组的应对策略从强制性决策转向调节性决策，从被动应对转向主动预防，从应急防控转向常态防控，是一个理性决策和科学决策的过程。关于这一决策过程，可参见图2，疫情防控的渐进决策过程：
图2 中央应对疫情工作领导小组的渐进决策过程
领导小组对于中国国家治理的意义自不待言。有论者指出，“高层领导小组是高层政治家和行政官员进行集体决策的机构，其职能定位和运作机制是一整套正式的制度安排。领导小组通过嵌入正式的机构设置和运行机制，并创造出新的行政秩序和问责方式，以适应特定事项的治理。领导小组是中国适应性治理和共识型决策的一种实现机制。其实现机制就是通过一系列制度性的、结构化的方式来达成政策共识。”[28]这就是说，作为正式制度安排的领导小组已经是中国国家治理的重要方式，同时其决策模式也有其科学性、合理性与优越性。
中央应对疫情工作领导小组的运行主要依托它的两个组成系统：领导系统和执行系统。由上述中央应对疫情工作领导小组的组织架构可知，领导系统由领导成员和组成人员构成，而执行系统则是领导小组的派出工作组——中央指导组。这两个系统共同行动，构成了抗疫领导小组的运行逻辑。如图3所示。
图3 中央应对疫情工作领导小组的运行逻辑
（一）领导系统：高位推动，科学决策
在整个疫情防控工作体系中，中央应对疫情工作领导小组处于“上游”位置，即其主要负责决策指挥环节，并凭借其强大政治势能“悬浮”于其他部门之上。领导小组的运行依托于正职负责人，通过正职负责人“借力”现有正式结构的领导权威实现党政部门间的横向互动。也就是说，中央应对疫情工作领导小组的组长是由中央政治局常委、国务院总理李克强同志“兼任”的，他可以充分运用原有职务的权力以及更高一级党政领导人的权威来促进组成部门之间的横向信息沟通。同时，领导小组的组长充分发挥“三高”的优势，实现决策的科学化，亦即通过高层会议机制、高效吸纳机制以及高位推动机制来发挥其政治动员、决策指挥的功能。
1.高层会议机制：实现快速政治动员
高层会议机制是领导小组在抗疫过程中一项重要的运作机制。一方面，中央应对疫情工作领导小组通过高层会议的召开，做出疫情防控决策，向系统外部输出疫情防控信息，释放政治信号。另一方面，高层会议机制可以有效实现政治动员。中央应对疫情工作领导小组通过高层会议的方式，将抗疫这一重要任务目标辐射范围内的相关部门人员快速聚集起来。作为中央应对疫情工作领导小组的负责人，李克强同志在小组会议上发表讲话，以“中央政治局常委”“国务院总理”和“组长”多重权威身份，积极动员小组成员参与疫情防控决策，确保小组成员快速达成决策共识。领导小组的组成人员的身份既是小组成员，也是现有相关部门的主要负责人。所以他们必须将会议精神和要求以及领导人的讲话“带回”到各自的部门中去，并且依据会议精神制定相应的部门决策，有针对性地开展相关抗疫工作，这样就有效解决了不同政府部门之间的分散决策问题。
2.高效吸纳机制：实现决策科学化
由于新冠肺炎疫情是一次重大突发公共卫生事件，专业性强、牵涉面广，所以中央应对疫情工作领导小组运用了高效吸纳机制，将政治精英和科学群体吸纳其中，实现决策的科学化。一方面，领导小组的组成成员要么是中央政治局委员，要么是国务委员，他们都是来自党政系统的政治精英。领导小组组长根据疫情形势召集会议，与他们共同研究部署疫情防控工作。另一方面，疫情防控决策不仅需要“业务知识”，而且更需要“专业知识”。因此，中央应对疫情工作领导小组通过多种方式引入了专家智库机制，突破“内部人”局限。首先，领导小组专门设立了专家组，通过专家机制的配备以支持、配合小组机制的运行。其次，领导小组在召开会议时都会组织专家参与会议，听取专家对于疫情形势的研判以及疫情防控意见建议，与专家智库协同合作部署疫情防控工作。领导小组在决策过程中，充分吸纳了专家的意见建议，实现了政治权威与专业权威的统一。概言之，主要领导干部与专家群体被领导小组吸纳进疫情防控的决策系统，并组成了政策共同体，共同研究、做出科学的疫情防控决策。
3.高位推动机制：实现决策有效传递
中央应对疫情工作领导小组凭借“高配”的组长优势，推动决策有效传递下去。领导小组的组长担任着重要角色。一方面，他是中央政治局常委，保证了“党的领导在场”；
另一方面，他是国务院总理，具有足够的权威动员相关行政部门执行政策。小组组长以“兼任”模式带来的多重权威身份带领着中央应对疫情工作领导小组的高效运转，以更高一级的权力地位统驭各组成部门人员之上，发挥着决策指挥、政策润滑、监督执行等作用。这样由“高配”党政精英“挂帅”坐镇的领导小组，可以提高相关部门的政策执行效率。同时，召开会议是领导小组高位推动的重要手段。中央应对疫情工作领导小组的会议标志着党中央对疫情防控工作的高度重视，向执行者释放了重要的政治信号，表达出会议做出的决策需要引起执行者的高度重视。中央应对疫情工作领导小组通过会议赋予了疫情防控政策政治势能，促使执行者快速识别，催生决策有效执行。另外，中央应对疫情工作领导小组向地方派出了其执行机构——中央指导组，也是释放政治信号的另一种方式。通过中央指导组将领导小组的意志渗透到地方政府与基层社会之中。
（二）执行系统：纵向嵌入，联结两极
中央赴湖北指导组是中央应对疫情工作领导小组派驻湖北省展开指导工作的前方工作组，是领导小组的执行系统。它在疫情防控过程中处于“下游”位置，即主要负责政策执行环节，以“纵向嵌入”的方式对地方政府和基层社会实行治理。中央指导组的有效运行依赖于它的双重权威。一方面，作为领导小组的派出机制，中央指导组在领导小组“授命”的同时获得了“授权”，享有领导小组递延而来的权威。另一方面，中央指导组也是一个从与之相关联的职能部门中抽取人员组合而成的临时机构，其领导成员都是采用“兼职”的方式产生。中央政治局委员、国务院副总理孙春兰同志“兼任”了中央指导组组长，她可以“借力”现有正式组织的领导权威带领中央指导组运行。领导小组的“授权”以及现有正式组织的身份构成了中央指导组的双重权威来源，这样中央指导组可以嵌入到地方治理之中，对地方政府进行某种程度的干预，并联结领导小组和基层群众，实现相关信息的上传下达。
1.对党负责：严格执行中央政策
中央指导组是上级即中央应对疫情工作领导小组与地方、基层之间信息传输的中介，促进中央与地方的信息互通，克服“条块分割”结构造成的信息阻塞。一方面，中央指导组需要贯彻领导小组的意志，执行领导小组的决策，将疫情防控政策“下沉”到村居组织。首先，中央指导组是党中央派来的，被赋予了党中央的强大政治势能。当中央指导组前往湖北省武汉市指导工作时，疫情防控政策的政治信号很快被当地官员所识别，激活了地方政府的政治意识，强化了一种势不可挡的政治势能，调动了其加强疫情防控措施的积极性，促使疫情防控政策落地生根。其次，基于自身特殊的权威色彩以及跨部门的组织结构优势，中央指导组能够统筹协调下级部门之间的关系，打破常规节奏，将各方面资源调配到应急地方，实现疫情防控的集中和高效。同时，中央指导组下面还设有多个工作组，每一个工作组都有其所属的功能，工作组之间的协同合作，以高效的方式实现资源整合、物资分配、医疗救治等。最后，中央指导组还会通过会议、走访等形式传达上级领导小组的要求、指示精神等。另一方面，中央指导组需要通过会议汇报的形式将地方疫情形势以及疫情防控工作的进度反馈到中央应对疫情工作领导小组，反馈的信息也成为了中央应对疫情工作领导小组的决策来源。
2.监管地方：确保地方精准防疫
中央指导组作为一种高位性的力量嵌入到湖北、武汉政府治理当中，无疑其权威要凌驾于地方政府之上。它通过对地方政府的权力行使实施干预，以确保地方政府防疫行为精准高效。首先，中央指导组是湖北省、武汉市疫情防控重要的指挥主体，掌控当地疫情防控的方向盘。因为武汉市指挥部是武汉疫情防控的神经中枢，所以中央指导组多次前往武汉市指挥部，为其提供战略指导，并做出如“应收尽收”、改建“方舱医院”等重大决策，把控指挥部的运行，以防出现偏差。其次，中央指导组通过督导、约谈问责、听取汇报等方式，监督当地政府部门进行自我调整、约束和规范，及时纠正其越轨行为。具体而言，中央指导组会直接深入到基层，通过走访、实地考察等多种方式获取疫情防控信息，了解基层群众对地方政府的反馈情况，全面掌握当地政府部门的实际运行状态以及其政策执行状况等，从而对其进行有效监管。实际上，之所以需要中央指导组深入地方、指导地方抗疫，是因为地方政府在抗疫过程中，不仅对于地方疫情严重程度的认知会有所偏差，而且在采取何种防疫措施上，也会存在分歧。这就难免导致疫情不断扩散甚至难以控制。中央指导组深入地方之后，一方面，可以了解地方疫情的严重程度，具体抗疫举措与存在的问题；
另一方面，也可以适时纠正地方抗疫的不当做法，确保地方抗疫举措精准高效。
3.直面需求：适时调整防控政策
中央指导组的运行呈现“联结两极”的特点，既要对中央负责，向中央应对疫情工作领导小组汇报基层群众情况，又要将领导小组的旨意贯彻落实到基层社会。由此，中央指导组的权力进一步向下延伸，延伸到治理体系的末梢——基层社会，对其进行“嵌入式治理”。首先，在抗疫过程中，中央指导组及其下设的各个工作小组深入到医院、社区、农村中去，以其集中高效的运行特点开展疫情防治工作。其次，在中国差序政治信任格局的影响下，民众对中央或较高级别的政府部门具有较高的信任程度，而中央指导组代表中央的意志前往疫情严重地区指导工作，其权力的行使具有无可置疑的合法性，这使得中央指导组更能够动员基层群众，调动民间的资源。最后，中央指导组不断加大基层社会的调查巡访力度，为群众提供了需求-表达的渠道。一方面，根据基层群众反映的生活、医疗等方面的物资需求，中央指导组会统筹协调各成员部门，充分调动资源分配，以满足群众需求，维持社会秩序稳定。另一方面，根据群众反映地方政府一些不作为、乱作为的问题，中央指导组会立即派出督察组对地方政府进行调查、问责。总而言之，中央指导组深入到基层，了解群众的需求和困难，不仅能够及时了解基层群众诉求，而且还能够给予群众以更大的信心，增强其对党和政府的信任。
作为非常态情境下的治理机制，中央应对疫情工作领导小组以其“‘党的领导在场’ 特征”“高密度集合型的政治权力结构”和“‘领导-执行’ 的系统设计”灵活机动地处置各种复杂情况，使新冠疫情危机得到及时而有力的控制。从抗疫过程来看，中央应对疫情工作领导小组根据疫情形势的变化对决策做出相应的调整，采取的是一种渐进主义的决策模式。从运行逻辑来看，中央应对疫情工作领导小组作为领导系统，发挥高位推动、科学决策的作用；
中央指导组作为执行系统，发挥纵向嵌入、联结两极的作用。领导和执行系统相互配合、共同发力，推动政治势能自上而下地释放，实现高效决策、科学决策与民主决策。
本研究就是要解释在领导小组的坚强有力领导下，中国抗疫取得成功的重要经验。上述分析表明，正是因为中央应对疫情工作领导小组具有强大的政治势能，能够根据疫情变化，适时调整决策思路，做出符合疫情防控的理性决策。并且通过领导系统和决策系统的双向互动，进而真正让中央的疫情防控落实到位。就此而言，有必要重新认识中国特色的领导小组的功能与意义，具体来说，主要体现在如下三个方面：
一是领导小组能够以最高效率参与抗疫。为什么领导小组抗疫的效率最高，这是因为其具有决策、执行与监督这三种功能于一身。中央应对疫情领导小组、中央赴湖北指导组在处理具体问题时，不只是一个简单的执行机构，也不只是一个监督机构，而是兼具决策、执行与监督这三种功能，而且能够把这三种功能运用得恰到好处，该决策时就要坚决做出决策，该执行时就要坚定执行，该监督时就毫不手软地监督。只有这样，才能真正解决抗疫难题。正是因为领导小组具有决策、执行与监督这三种功能，所以它能够针对疫情具体情况，采取有针对性的抗疫方案，可以说能够做到以最快的速度做出决策，以最快的速度执行决策，以最快的速度监督决策执行过程中出现的问题。在做出决策、执行决策和监督执行方面，发挥出了最高效率，取得了最好效果。
二是领导小组确保了中国抗疫的有效性。一方面，它可以最大限度发挥党中央的权威、中央政府的权威，进而提升政治合法性。中央应对疫情工作领导小组、中央赴湖北指导组都是受党中央的委托，同时，中央赴湖北指导组组长孙春兰本身又是国务院副总理，这样就可以把党中央的权威、中央政府的权威充分彰显出来，最大限度避免抗疫之初地方政府权威不足的问题，最大限度提升政治合法性。另一方面，领导小组最大限度链接了中央、地方与民众，以最快速度维持了社会和政治稳定。在中央赴湖北指导组到武汉之后，确实出现了一些社区的民众对于地方政府抗疫的不满，希望中央指导组能够听到他们的声音。中央指导组认真听取了这些民众的声音和诉求，并且最大限度满足了他们的期待。这就最大限度链接了中央、地方与民众，以最快速度最好效果维持了社会和政治稳定。
三是领导小组是成功化解中国重大危机的重要机制。纵观近年来中国社会发生的诸多重大危机事件，最后基本上是以领导小组出面解决的。比如这次中央应对疫情工作领导小组。在疫情暴发最为紧张的时刻（2020年2-4月），中央应对疫情工作领导小组向地方派出中央指导组,正是中央指导组的强势介入，权威介入，有效介入，并且通过行之有效的持续行动，让全国疫情最严重的地区成功解封。这就意味着，非常时期的领导小组是成功化解中国重大危机的重要机制。之所以在重大危机时刻要成立领导小组，就是因为领导小组能够将上述诸多方面的优势充分体现出来。这是理解中国国家非常态化治理的重要视角。因此，要研究重大危机的解决方式，自然少不了研究相关领导小组及其作为。这也是理解“中国之治”视角下中国成功抗疫的重要经验总结。
总之，针对波及全国的疫情，中央迅速成立疫情防控领导小组，在此基础上，同时成立中央指导组。中央指导组深入疫情最严重地区，直接指挥、精准调试地方疫情防控政策，以最快的速度控制疫情传播，将感染率控制到最低、直至清零，这是中国成功抗疫的重要经验。中央应对疫情工作领导小组始终以解决最重要的问题为中心，最大限度体现以人民为中心的执政理念。以人民为中心的执政理念要体现在具体的决策过程、执行过程之中。中央应对疫情工作领导小组正是以实际行动贯彻以人民为中心的执政理念。前述分析表明，领导小组有助于从学理上认识中国抗疫何以成功背后的制度优势。我们可以预期的是，在未来很长一段时期，领导小组依然是解决中国重大危机的重要机制。就此而言，领导小组不仅无法取代，无法缺席，更无法低估其重要性。
猜你喜欢 指导组领导小组中央 2022年中央一号文件解读现代农村科技(2022年5期)2022-05-20定了！中央收储冻猪肉2万吨今日农业(2021年14期)2021-10-14农业农村部：成立农作物生产全程机械化专家指导组中国食品(2021年12期)2021-07-21指导组莫当“知道组”党员干部之友(2019年10期)2019-12-14“不忘初心、牢记使命”主题教育省委巡回指导组工作座谈会召开四川党的建设(2019年14期)2019-07-26江苏高邮农商银行成立巡察工作领导小组金融周刊(2018年2期)2018-12-26防止“带病提拔”，中央放大招廉政瞭望(2016年9期)2016-09-27江苏省侨办系统“侨梦苑”建设领导小组成立华人时刊(2016年16期)2016-04-05靓丽风景线——关工委科技指导组中国火炬(2015年10期)2015-07-25“运动式政令”让领导小组层出不穷上海采风月刊(2013年10期)2013-11-16