曹煜玲，钱欣莹
(东北财经大学 公共管理学院，辽宁 大连 116025)
农村土地是农户赖以为生的生产生活工具，是农村居民保证基本经济条件和生活的来源。随着我国新型城镇化和工业化发展，多数青壮年农村居民选择进入城镇从事非农产业，导致农村出现土地闲置和土地抛荒的现象。与此同时，传统的分散式小农户经营模式已经不能适应现代机械化和规模化的农业生产，小农户经营所承受的风险日益凸显。因此，推动农村土地流转有利于降低农户经营农业风险，使农户在获得土地流转资金的同时从传统的农业生产活动中分离出来从事其他产业活动，从而更好地提升农户生活质量。地方政府也能够在总结经验的基础上完善进城落户农民依法自愿有偿转让或退出农村权益制度。因此，在乡村治理现代化进程中，农村土地流转有助于城乡融合发展，也有利于提升新型城镇化和农村流动人口市民化质量。
通过梳理相关文献可以看到，近年来,我国学者对流转影响因素进行了多视角的研究。丁玲等基于对湖北省六个地区的实地调查，分析了土地确权对土地流转的影响，认为土地确权登记办证满意度对农户转入和转出土地有显著影响[1]。郭栋等以山西省三个地区的土地流转模式为样本，剖析了基层政府在土地流转中发挥的作用[2]。胡红波等以新疆和田地区为例，验证了影响农户土地流转意向的因素，结果表明，农户对土地政策熟悉程度、外出务工经历对农户是否参与土地流转有显著影响[3]。王素涛研究表明，土地流转补贴、进城务工、土地资源禀赋、家庭非农收入等对农户土地流转意愿有显著影响[4]。蒲实等认为，政府对土地流转有引导作用，农户对政府的信任度和参与土地流转的可能性存在正相关关系[5]。王曼等从韦伯的二重理性视角分析了影响农户土地流转意愿的因素，认为厚土情结、对土地政策熟悉程度、政府的支持力度、土地流转市场的规范性等对农户土地流转意愿有显著影响[6]。翟军亮等认为，农地流转深嵌于乡土社会村落情景中，与农村生产生活方式转型、农村阶层结构重组、农村社会稳定所依赖的内在秩序解构和重建之间存在复杂的影响与制约关系[7]。朱晓哲等认为，农村土地流转的动因主要来自农户意愿与行为以及政府的一系列政策[8]。钱文荣等认为，土地转让权是资源配置最核心的产权安排，是提高土地资源配置效率的必然要求[9]。综上所述，学者们从不同视角研究了农村土地流转的影响因素,但是鲜见从乡村治理现代化及其城乡融合发展的视角综合分析和实证研究农户土地流转政策影响效应的文献。本文基于在山东省寿光市的调研数据，从土地流转宏观政策工具、经济调节政策工具、农村社会保障政策工具这三个维度识别影响农户土地流转意愿的政策效应，并提出相应的政策建议。
(一) 影响农户土地流转意愿的宏观政策工具
1.土地确权
农村土地流转规模化的前提是农村土地产权界定清晰并得到有效保护[10]。土地确权是土地流转的前提条件，只有清晰精准界定土地基本属性，土地流转才能有稳固的法律和政策基础。农村土地确权政策从制度和法律层面确保农民集体对土地的所有权[11]。在土地性质不变的前提下进行土地流转，不仅降低了农户流转土地的交易费用，而且土地确权证书具有可以抵押的功能，提高了土地产权价值。基于此，提出假设1a。
H1a：政府实施土地确权政策可以提高农户土地流转意愿
2.农业补贴
农业补贴是为了规避市场化运作带来农民利益损失而采取的一种价格补贴行为。对于经营主体的农业补贴设置了补贴条件，对达到一定流转规模、有足够流转期限和流转租金的经营主体给予财政补贴。实施农业补贴政策既可以提高农户租入土地的可能性，也可能使已获得农业补贴的农户不愿意转出土地。基于此，提出假设1b。
H1b：实施农业补贴政策在一定程度上降低了农户土地流转意愿
3.农业税减免
国家为了减轻农民负担实施了农业税减免政策，农户是农业税减免政策的直接受益者，农业税减免间接增加了农户收入，可以看作是政府对土地流转间接的财税扶持。基于此，提出假设1c。
H1c：政府实施农业税减免政策能够提高农户土地流转意愿
4.政策可达性
政策可达性是指政府颁布实施的政策被农民认知和接受的程度[12]。土地流转必须在农户自愿的情况下进行，因此，农户对于土地流转政策的认知程度成为土地流转能否顺利进行的前提条件。从理论上讲，政策可达性越高，农户土地流转意愿越强烈。基于此，提出假设1d。
H1d：农户对土地政策认知程度越高，越倾向于进行土地流转
5.土地流转期限
土地流转期限是指能够与农户签订的土地流转年限，而农户所能签订的土地流转期限取决于农户的土地剩余承包期限。实行家庭联产承包责任制以来，政府延长了土地承包期限，稳定了农村土地经营制度，对于农民经营土地和土地流转都是利好。基于此，提出假设1e。
H1e：政府延长土地承包期限有助于提高农户土地流转意愿
(二)影响农户土地流转意愿的经济调节政策工具
1.土地流转补贴
土地流转补贴是政府为了实现农业适度规模经营、保障粮食生产安全、促进农民增收而采取的针对土地承包方和农户的财政补贴。从现实情况来看，如果土地出租价格低，农户不愿意出租土地；
如果土地出租价格高，土地承包方利益就会受到损害。要想达到土地出租与土地租入价格平衡，就需要实施相应的财政补贴。基于此，提出假设2a。
H2a：政府对土地流转补贴越多，农户土地流转意愿越强烈
2.土地流转合同
土地流转合同是指土地承包方与土地承租方(农户)之间签订的有关土地流转规模、土地流转年限、土地流转收益分配等具体内容达成的协议。土地流转合同从法律层面规定了参与土地流转主体(土地承包方、土地承租方、地方政府)的权限，为解决可能出现的财产纠纷奠定了法律基础。基于此，提出假设2b。
H2b：政府加强对土地流转合同规范性的管理，降低了土地纠纷发生的概率，增强了农户土地流转意愿
(三)影响农户土地流转意愿的社会保障政策工具
1.新型农村养老保险
农户参加养老保险可以解除农民步入老年的后顾之忧，参加新型农村养老保险的农户降低了对土地的依赖程度。基于此，提出假设3a。
H3a：新型农村养老保险制度越完善，农户土地流转意愿越强烈
2.新型农村合作医疗
目前，绝大多数农民被纳入了新型农村合作医疗保障范畴，但是“新农合”参保和报销受到地域限制，由此也影响了农户土地流转意愿。基于此，提出假设3b。
H3b：新型农村合作医疗未能从根本上解决农民就医问题，影响了农户土地流转意愿
(一)数据来源与变量选择及变量的描述性统计
1.数据来源与变量选择
所采用的数据由问卷调查及实地访谈获取，问卷调查及访谈对象为山东省寿光市5个街道和乡镇的农户、村干部、种植大户和企业代表。在调研过程中，发放问卷293份，最终得到有效问卷280份，回收率为95.6%。
选取的因变量为农户土地流转意愿，自变量为前文阐释的9个主要政策工具。变量的赋值情况如表1所示。
表1 变量赋值情况
2.变量的描述性统计
如表2所示，先对问卷调查收集的数据按照性别、年龄、学历、家庭生产经营类型等进行整理分析，再对收集的数据进行描述性统计分析。在实地调研过程中，问卷采用的是李克特量表法，调研对象依据实际情况对观测变量的对应题项作出选择。观测变量分别有3个、4个和5个维度，各个变量的极大值和极小值都在0—4范围内。
表2 变量的描述性统计
从表2可以看出：每个观测变量的极小值都为0，有5个观测变量的极大值为3，1个观测变量的极大值为4，极大值为2和1的分别有2个观测变量；
多数观测变量的均值在0和1之间，表明调研样本对相关政策的满意度较高；
大部分观测变量的标准差较小，表明变量的离散程度较低。
(二)模型设定
采用Logistic模型分析农户土地流转意愿政策影响效应，由于因变量土地流转的取值结果只有两种，即农户愿意土地流转和农户不愿意土地流转，因此，适合采用Logistic回归分析模型进行二分变量分析。设P为一个二分类的因变量，表示农户土地流转意愿，其中P=0表示农户愿意进行土地流转，P=1表示农户不愿意进行土地流转。设向量X=(X1,X2,...,XP-1)为影响农户土地流转意愿的所有自变量，则：
P(X)=β′X+μ
(式1)
其中，β=(β0,β1,β2,.....,βk)′为系数向量，μ为随机误差项，并且μ服从Logistic分布。由式1可以得到：
P(X)=P(β′X+μ)=P(μ≻-β′X)=P(μ≤β′X)=F(β′X)
(式2)
其中，F为Logistic的累积分布函数，则有：
(式3)
(式4)
事件的发生比为上式两边取对数，得到：
(式5)
式5即为Logistic回归模型，对于该模型使用最大似然估计法估计系数β值，则：
(式6)
(三) Logistic回归模型估计与结果分析
1.Logistic回归模型估计
在构建Logistic回归模型的基础上，运用SPSS24.0软件进行运算。从回归预测分类表(表3)可以看出，共采用了280条数据进行回归模型估计，整体预测结果较好，准确率为85.3%。其中，观测值标的为“愿意”进行土地流转的数据中，预测值有228条数据为愿意进行土地流转，9条数据为不愿意进行土地流转，预测的准确率为96.2%。观测值标的为“不愿意”进行土地流转的数据中，预测值有11条数据为愿意进行土地流转，32条数据为不愿意进行土地流转，预测的准确率为74.4%。
表3 二元Logistic回归预测分类表
采用Logistic模型中的进入法将相关政策工具对土地流转意愿进行回归分析，结果如表4所示。回归系数表示的是该解释变量对农户土地流转意愿的影响概率，回归系数为正表示该解释变量对农户土地流转意愿有正向影响效应，回归系数为负表示该解释变量对农户土地流转意愿有负向影响效应。结果显示：土地确权、农业税减免、土地流转期限、土地流转补贴、流转合同规范、养老保险等变量的回归系数为正，表明对农户土地流转意愿有正向影响效应；
农业补贴、政策可达性、医疗保障等变量的回归系数为负，表明对农户土地流转意愿有负向影响效应；
土地流转期限和医疗保障未通过显著性检验。
表4 政策工具对农户土地流转意愿影响效应的回归分析
2.结果分析
(1)土地确权变量的估计系数为5.412，且通过了1%统计水平下的显著性检验，实证结果与原假设相符合，表明土地确权能够促进农户流转土地意愿。土地确权可以明确土地产权权利归属，提高农户对土地稳定性的安全感知，土地确权证书可以抵押贷款，提高土地产权价值，从而提高农户流转土地的数量。
(2)农业补贴变量的估计系数为-2.640，且通过了1%统计水平下的显著性检验，实证结果与原假设相符合，表明农业补贴对农户土地流转意愿具有负向影响效应。可能的原因在于，农业补贴通常会设置土地流转规模和流转期限门槛，导致许多小规模农业生产经营者达不到补贴标准，享受到补贴的往往是大规模农业生产经营者，由此产生农业补贴对小规模农业生产经营者的“挤出”效应。此外，农业补贴会造成土地租金溢价，就农户现有投资水平和管理能力而言，农户的决策是理性的。
(3)农业税减免变量的估计系数为1.100，且通过了5%统计水平下的显著性检验，实证结果与原假设相符合，表明农业税减免对农户土地流转意愿具有正向影响效应。农业税减免间接提高了土地流转主体的收入，降低了土地流转交易成本。
(4)政策可达性变量的估计系数为-2.307，且通过了1%统计水平下的显著性检验，实证结果拒绝原假设，表明政策可达性对农户土地流转意愿具有负向影响效应。这一结论与土地流转政策的目的相背离。可能的原因是，基层组织没有能够从农户的角度深入进行政策解读，造成农户对土地流转政策的认知出现偏差。
(5)土地流转期限变量的估计系数为0.623，实证结果与原假设相符合，但是未通过显著性检验。
(6)土地流转补贴变量的估计系数为1.252，且通过了5%统计水平下的显著性检验，实证结果与原假设相符合，表明土地流转补贴对农户土地流转意愿具有正向影响效应。对于土地转出方来说，流转土地可以获得额外收入；
对于转入方来说，土地流转补贴可以看作是土地租金降低，减少了农业生产经营成本，有助于土地转入方扩大农业生产规模。
(7)流转合同规范变量的估计系数为2.547，且通过了1%统计水平下的显著性检验，实证结果与原假设相符合，表明流转合同规范对农户土地流转意愿具有正向影响效应。土地流转合同是解决土地纠纷的依据，合同内容越详细，权利归属越清晰，土地流转纠纷发生的概率就会降低，土地流转双方就更愿意流转土地。
(8)新型农村养老保险变量的估计系数为4.876，且通过了1%统计水平下的显著性检验，实证结果与原假设相符合，表明新型农村养老保险对农户土地流转意愿有正向影响效应。完善农村养老保险制度可以降低农户对土地的依赖程度，解除农户流转土地后养老的后顾之忧，从而促进农村土地流转。
(9)新型农村合作医疗变量的估计系数为-0.418，实证结果与原假设相符合，但是未通过显著性检验。
(一)主要结论
政府颁布实施的公共政策和相关政策工具直接影响农户土地流转意愿。土地确权增强了农户的产权意识，稳定了对未来的预期，农户参与土地流转意愿显著提升；
农业补贴短期内对土地流转有正向影响效应，但从长期看会造成土地租金溢价，不利于土地流转；
农业税减免间接降低了土地流转成本，有助于土地流转；
明确土地流转补贴对象以及提高土地流转补贴额度，能够增强农户土地流转意愿；
规范的流转合同代表着政府的监管能力，能够提高农户土地流转的积极性；
伴随着乡村治理能力现代化水平不断提升，政府统筹规划和引导的农村社会保障体系对农户土地流转意愿具有积极影响。
(二)政策建议
在乡村治理能力现代化和城乡融合发展的时代背景下，应当在明晰土地产权的基础上加快推进农村土地确权登记工作。农业补贴政策应进一步明确补贴指向，逐步推行以实际耕种面积和粮食产量等为标准的补贴方式，激发农户和其他经营主体从事农业生产的积极性。应降低对土地流转规模和流转年限的限制，对小型农业生产经营主体给予更多扶持，避免将小规模农业生产经营者挤出农业补贴范围。地方政府应采取多种形式对农村土地产权制度和土地流转政策进行解读，使农户充分了解土地流转的具体流程以及对农民权益的保障措施。
为保障农村土地流转工作长期而稳定开展，确保土地流转行为规范，应不断完善土地流转制度。政府应加强对土地流转程序的审查，给予农户充分的自由转让权，减少土地纠纷发生。应进一步健全农村社会保障体系，扩大农村养老保障范围，适时增加农村生育保险、工伤保险、子女教育等保障种类。应加强对农民知识和技能的培训，以保障农户流转土地之后可以从事其他工作。
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