张逸雯
（中国人民公安大学，北京 100038）
派出所是公安系统中最基层的组织，理所应当地承担着公安机关所具有的职能，即刑事侦查职能和行政管理职能，除此之外，在实践中，派出所还承担着公共服务的职能[1]。各地的派出所在人员分配或机构设置上可能存在不同，但他们都承担着维护公共秩序、保障人民群众生命财产安全的职责，在日常的工作中都需要处置不同的警情。因此，笔者意图从对A 省W 市城区B 派出所的观察和调研情况出发，从中一窥基层公安派出所在日常接处警工作中面临的困境，并以问题为导向，提出改善的思路。
（一）W 市基本情况
W 市是A 省所辖县级市，管辖面积2022 平方公里，常驻人口106.2 万（2020 年数据），辖20 个镇。W 镇是W市的主城区，全镇面积123 平方公里，户籍人口18 万，常住人口25 万，现辖33 个村、社区(城内社区14 个，村（农村社区）19 个)。W 市有三个城区公安派出所，其中B 派出所是管辖区域最大的派出所，主要负责管辖城区北部，包括W 市的政治、经济、文化、交通中心等。
（二）B 派出所基本情况
B 派出所目前共有民辅警61 名，其中民警23 人，辅警39 人，在职能分工上主要分为案件警组、社区警组和内勤组。由于本文主要讨论的是派出所在接处警过程中所遇的困境，因此仅在此对案件警组的工作进行简要说明。
案件警组主要工作制度为值班备勤制，每日（早上八点至第二天早上八点）分配九人值班，其中有一名带班领导，一名驾驶员，一名主班（主要负责在接处警大厅接收警情），剩下的警员中有两名正式民警和四名辅警，在发生警情时由一名正式民警轮流带两到三名辅警出警。另外还设置一名内勤女警作为备勤，以防止有女性嫌疑人时需要女警在场。在案件处置上，派出所主要实行首接责任制，即案件由接警时出警的民警负责到底。
在公安派出所，接受警情主要有三种方式：第一，群众拨打110 报案，指挥中心根据群众所在辖区通过电话、对讲机或派警平台的方式将警情分配给对应的派出所；
第二，群众上门报警，在实践中此类警情被称为上门警；
第三，派出所在日常工作中发现警情。在调研期间，见到的主要是前两种情况。
（一）出警工作的困境
出警是派出所接处警工作中很重要的一部分。在调研过程中，观察到，派出所每日的接警量在十几起到四十起之间浮动，在此以一周的警情数量变化进行说明，如下图。
每日的警情主要可以分为以下几种：纠纷类，治安类，求助类等，下图仅以某日警情数量来说明主要警情类别。
面对繁杂的警情，发现在涉及纠纷的警情中，有很大一部分纠纷其实并不属于公安机关管辖范围。例如，B 派出所在2021 年1 月26 日上午10 时23 分接警，W 市某店铺内买卖双方因退换货问题发生纠纷，跟随民警赶到现场后，现场对双方分别进行谈话，成功调解。而在2021 年2月5 日发生于某运动品牌店的另一起退换货纠纷中，民警现场调解失败，只能告知双方向消费者保护协会反映。类似的例子还有2021 年2 月份高发的债务纠纷，临近年底，工人一般会选择在这个时候讨要自己的工资，遇到这样的纠纷时，民警也只能将双方带到欠薪办由专业人员处置。这些不属于公安机关管辖范围的纠纷不仅占用了派出所有限的警力，也浪费了当事人自己的时间。出现这种困境，主要可以归咎于以下两个方面的原因：
一方面，在接处警机制上，指挥中心的分配模式存在着些许问题。在基层公安工作中，指挥中心负担着分配警情的作用，派出所在接收到指挥中心分配的警情后必须立刻出警。这种警情分配模式有其现实意义，可以将不同位置发生的警情分配给所属辖区，避免重复管理，但对于警情是否属于公安机关的管辖范围，指挥中心并未起到第一步的筛选作用，导致派出所警情数量居高不下，所内民警工作繁杂。如前文中提到的退换货纠纷，其实早已有相应的政府部门进行管理。
另一方面是由于人民群众意识不够。在早期的“有困难找警察”和“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的口号宣传下，人民群众认为公安机关是“有求必应”的服务机关，遇到问题后第一时间会向警方求助，将大量原本不属于公安机关职能范畴的工作都推向了公安机关。这固然体现着人民群众对于公安机关的信任，但同时也为公安机关增添了负担，使公安机关在打击犯罪和维护治安方面的精力大大减少。同时，大部分的普通群众对发生矛盾时应该寻求哪个部门并没有清晰的认知，只知道第一时间寻求警察的帮助。
（二）侦查工作的困境
公安派出所作为公安系统最基层的组织，所处理的警情类型广泛，除了上文提到的民事纠纷外，还包括治安案件、刑事案件等。对于重大的刑事案件，派出所一般会移交给刑侦大队，但对于轻微的刑事案件和治安案件，派出所承担着管辖处理的职责，其中侦查工作就是不可避免的一部分。在实际的侦查工作中，派出所遇到的侦查困境可以分为人才和权限条件两部分。
一方面，由于派出所所处理的事务种类繁杂，并且接警数量高，导致派出所民警的能力广而不精，缺乏专业的审讯、视频侦查等的人才。下面是对B 派出所一位民警的访谈资料：
派出所和刑警队的工作有很大的不同，刑警队的案件都是经过筛选的重大案件，案件数量不多，因此他们有时间和精力去专攻某一案件，在某案件没有破案前，一般不会处理别的案件。但派出所每日的接警量太大，往往一起案件还没处理好就有了下一起案件，在这样的情况下，派出所民警无法做到深入攻克某一起案件，也无法发展某领域的专业能力。笔者观察发现，派出所的民警能够熟练掌握制作笔录、接受证据、移送起诉、宣布逮捕等程序性工作，但在专业能力上存在短板。如在审讯犯罪嫌疑人时，大多数依靠自身经验，这些经验多是以老带新的方式代代相传，很少运用专业的审讯技巧，如全面了解嫌疑人背景，揣摩其心理，对症下药等。在视频侦查方面，如遇需要查看监控视频的情况，一般由辅警来查看，他们大多并未掌握专业技巧和方法，完全依靠人工逐帧查看。
另一方面，在权限条件上，派出所拥有的权限较少，只能查到省内的开房记录、上网记录、部分卡口记录等，如交警平台所拥有的专业卡口平台，派出所就无法使用。笔者在调研期间注意到一起治安案件的处置过程。许某在质问何某与自己男朋友高某的关系时动手打了何某一耳光，何某报警，民警在现场未找到许某。在为何某制作询问笔录时，何某表示不知许某的全名，也早就将高某的联系方式删除，但有朋友推送的许某的微信（未添加）。为了了解案情全貌，民警也需要对许某进行传唤询问，因此下一步就是查找许某的身份，但因为没有掌握许某的全名，无法使用人口管理系统查询，派出所也没有通过微信号码查人的权限，只能求助刑侦大队。
（三）回访制度的困境
为了提升人民群众安全度和满意度，自2015 年起，W 市公安局开始推行回访制度，通过专项电话或者短信服务对警务综合应用平台前一日产生的有效警情及新受理的案（事）件进行逐一回访，对每日回访不满意的数据在警务综合应用平台进行展示，要求责任民警跟进处理，直到得到满意答复为止。回访制度的好处在于，能够增强群众对公安机关的信心和满意度，进一步融洽警民关系。但在实践中，回访制度经常会给民警带来不小的麻烦，这主要出于两个方面的原因：一方面，部分基层民警存在执法不规范的问题，导致某些警情得到回访不满意的反馈；
另一方面，一些当事人缺乏法律知识，无法理解民警处理问题的方式，在得不到自己期待的结果后，会将回访制度作为达成自己目的的手段，而民警在回访制度的要求下不得不顺着当事人的要求去做。比如在一起警情中，当事人A 将自己的电动车停在了B 摆摊的位置上，B 出来摆摊时只能挪动A 的车，但因为车辆上锁不小心将车辆碰倒了，A 遂报警说B 故意损毁他人财物。因为B 不存在主观损毁他人财物的故意，其行为也并不是A 所称的故意损毁他人财物，因此当日出警的民警选择现场调解。但后期指挥中心回访时，A 却表示不满意民警的处置，要求B 赔偿。为了让A 满意，民警只能多次联系B，最后让B 赔偿后才将这起不满意的回访成功解决。
（四）警力不足的困境
警力不足的问题长时间存在于我国各地公安机关中，与外国相比，这一问题更加明显。据2019 年的报道，我国的警察总数达到了170 多万，同时期美国警察总数有120 多万，但我国的总人口是美国的3 倍[2]。再以英国为例，根据英国警方官方的统计[3]，2021 年英国大约有16000 名警力，人口数约为6700 万，相当于每一个警力要负责4187 人。在基层公安派出所，警力不足的困境就更加严重了。据调研，B 派出所目前民辅警总数为61 人，而W 市公安局民辅警总数大约1000 多人，B 派出所警力数量占W 市公安局警力数量的6%左右，远远未达到公安派出所警力应达到县公安分局总警力的40%以上的要求。同时，B 派出所辖区内固定人口12 万人，流动人口3 万人，相当于每一个警力要负责约2549 人，除了接处警的日常工作以外，派出所还需要定期进行大清查活动、走访活动等等，警力严重不足。笔者认为，之所以出现这一局面，主要有两方面的原因：一方面是公安机关机构设置不合理，内部层级多，专业分工细，大量人员滞留机关，而基层的科、所、队警力不足[4]。另一方面是非警务活动过多，笔者观察发现，基层派出所除了处理日常的警情之外，有时还会受到当地政府的委任承担一些“安保”工作，比如在遇到多名群众上访问题的情况时，政府往往需要从派出所调动部分警力前来维持秩序。但实际上，这样的非警务活动不仅占用了派出所本职工作的时间，也使得本就有限的警力更加紧张。
（一）建立指挥中心预判及多部门联合机制
1986 年1 月10 日，广州市公安局建立了我国第一个110 报警服务台，正式开展110 报警务工作，从那时起直到现在，公民在遇到无法解决的问题需要求助警方时，第一个反应就是拨打110 报警电话。因此，指挥中心大多数时候成为了公安机关接受公民报警的第一道关口，同时也承担着向各辖区派出所分配相对应的警情的职责。笔者认为，应当加强对于指挥中心工作人员专业能力和判断能力的培训，使他们具有在接警的第一时间判断该警情是否属于公安机关管辖范围的能力。实际上，大部分指挥中心的工作人员并不具备基层工作经验，因此对于警情无法做出合理的判断，对于这部分指挥中心工作人员，可以设置轮岗制度，让其抽出少许时间在派出所体验与观察基层工作，加强对于警情实际处置的了解。在日后的分配工作中，对于不属于公安机关管辖范围的纠纷，指挥中心应当告知当事人可以去哪个对应的部门进行求助，避免多出一道民警到场再告知当事人的程序。同时，指挥中心也应与工商部门、消费者保护协会、卫生行政部门等机构联动，在遇到属于这些机构管辖的警情时，及时将警情移交给这些机构，并在电话中告知报警人警情移交方向，以实现效率的最大化。这种预判及联合机制，可以最大程度地减少民警的负担，同时也能够节省公民的时间。
（二）通过多种渠道向群众普及维权知识
上述不属于公安机关管辖范围的警情的出现，归根到底是群众没有相关的维权知识，他们不清楚在自己的权益受到损害时应当向哪个部门寻求帮助，只能根据传统的“有困难找警察”的思维寻求警方的帮助。因此，更为重要的一步是向群众普及保护自身权益的方法和维权的路径。在自媒体高度发达的时代，传统的标语、电视广告等形式的普及效力微弱，各地的公安机关基本上都拥有了属于自己的微信公众号，在宣传犯罪预防时一般采用微信文章、情景短剧等方式。基层派出所在普及维权知识也可采用类似的方式，拍摄别开生面的情景式的短视频，或者编辑语言幽默的文章，在微信、微博、今日头条、抖音、bilibili 等自媒体平台投放。另外，对于相对来说上网较少的农村居民，还可以采用传统的人力普及方式。笔者在调研期间注意到了“一村一警”的工作模式，这种模式中，部分较为熟悉当地情况的民警会被挑选出来，每月定期进入负责的村子，与村民交谈，广泛收集社情民意，了解当地治安情况，同时还会携带宣传防范犯罪（如电信诈骗）的传单发放给村民，村民对这些传单也会认真阅读。基层派出所也可以借助这种模式，将想要普及的维权或法律知识带给这些群众。
（三）通过多种方式让群众了解基层派出所的不易
2018 年，上海市公安局与东方卫视合拍的纪录片《巡逻现场实录2018》火爆网络，讲述了上海市基层巡逻警察的故事。2019 年，这部纪录片的下一季改名为《大城无小事——派出所的故事》，将镜头切换到了派出所民警的身上，同样受到了广大网友的喜爱。相同类型的纪录片还有讲述湖南长沙坡子街派出所故事的《守护解放西》、福建的《您好，110》等。网友们对于这些纪录片中出现的民警颇为喜爱，有些民警在纪录片上映后甚至成为了“明星警察”，拥有了自己的粉丝，而网友们也借此对于基层派出所的繁忙与艰辛有了更深层次的体会。笔者在亲身体验了派出所的工作后，真正感受到了纪录片中派出所生活的真实，各地的派出所在人员设置、职能机构上可能有所差异，但每天所面临的警情都是大同小异的。除了拍摄纪录片的方式外，派出所还可以邀请当地高校的学生前来当志愿者，跟随正式民警体验他们一天的工作，接待群众、处理纠纷等等，并邀请他们写下自己的工作日志，通过微博、微信等方式向外发布。这种真实的记述不仅能让当地的群众理解派出所的工作，主动减轻派出所的负担，更能增加派出所在群众心目中的公信力。
（四）提升基层派出所民警的专业素质，扩大其工作权限
在信息化时代，不仅各类案件侦查的手段对大数据的依赖愈来愈深，派出所在基层工作中需要依靠信息化手段的情况也越来越多，基础的人口信息、视频监控权限等已经无法满足派出所日常工作的需要，扩大权限成为其日益迫切的需求。在扩大工作权限的同时，也要组织对派出所民警专业能力的培养，避免出现有工具而无法充分使用的浪费情况。笔者在调研中了解到，因基层工作繁忙，基层派出所的民警很少有接受专业培训的机会，即使有，大多也只是半天的课程。因此，基层派出所可以积极向发达地区的派出所或公安院校寻求交流合作的机会，派遣所内优秀的民警外出学习深造，带回新鲜的技术和工作经验，进一步提升自身的工作水平。除了外出学习外，还可以在本地公安机关内建立轮岗制度，让派出所民警能够在不同的岗位上锻炼，培养多方面的能力。另外，针对派出所民警执法不规范的问题，要定期开展实战执法演练，对演练中出现的不合格执法现象及时纠正。
（五）切实向基层一线倾斜人力资源
首先，在公安机关职能设置上，应该合并职能类似的警种和机构，去除冗余，将多余的警力下沉至基层。其次，在招录警力时，要多开设派出所等基层部门的岗位，对新入职的民警，除了本地区较为稀缺的专业人才外，都可以充实到基层一线去，减轻一线压力。再次，可以广泛吸纳公安院校的应届毕业生。当前，我国的公安院校每年都在为公安行业输送着大量的优秀人才，这些高校毕业生们已经在学校接受过专业技能的培训，同时也具有一定的体能素质。本地的政府可以出台相关政策，与本省内公安院校建立合作关系，让其毕业生毕业后直接进入基层一线岗位工作，这不仅能够解决基层警力不足的问题，也对破解警校毕业生就业难的问题有所帮助。
随着社会经济的快速发展和治安环境的复杂化，基层派出所需要处理的警情范围和种类都在不断增加。笔者通过在B 派出所两个月的观察和调研，发现了派出所民警在接处警工作中面临的一些问题，这些问题的解决无疑将有利于派出所工作效率的提高，也将使得派出所在打击犯罪和维护社会稳定、人民安全等方面发挥更加积极的作用、做出更大的贡献。
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