□ 李佩佳
共同富裕，富裕是基础，共同是在富裕基础上针对缩小三大差距做的保障。而无论想要做大“富裕”这块蛋糕，还是要分好这块蛋糕都离不开要素市场化配置改革。当前，党中央、国务院以及各地区对深化要素的市场化配置改革作出了系列部署，均把土地要素市场化配置放在显著位置，释放出新时代深化土地要素市场化配置改革的强烈信号。同时，也说明土地改革的红利空间依然很大，深化土地要素市场化配置改革是缩小三大差距、推进共同富裕的重中之重。
经过40 多年改革开放，全国土地要素市场化配置改革取得积极成效。一是农村集体产权制度改革试点和宅基地试点不断推进。全国104 个县（市、区）以及3 个地级市纳入新一轮农村宅基地试点，宅基地使用权确权登记进一步推进，基本实现宅基地使用权“应登尽登”。二是土地利用计划管理方式不断改革。用地审批权和计划管理体制改革提高了土地利用效能，各地按照“土地要素跟着项目走”原则，实施“增存挂钩”，倒逼各地加大闲置土地处置力度。如，重庆市在农村建设用地方面探索建立地票制度，建立市场化复垦激励机制，引导农民自愿将闲置、废弃的农村建设用地复垦为合格的耕地等农用地，减少建设用地形成的指标在保障农村自身发展后，节余部分在市场公开交易，为农民自愿有偿退出宅基地开辟了一个制度通道，实现了城乡级差地租的价值化。三是产业用地市场化配置改革不断深化。浙江省等地通过“标准地”和“亩均论英雄”改革，大大提高用地审批效率、土地利用效率以及政府招商效率，推动产业得到有效发展、产出效益得到有效提高、产业资源得到有效利用。此外，我国土地二级市场改革不断深化改革。如，宁波市通过首创土地预告登记实现建设用地转让机制，实现土地有效盘活流转。
要从根本上缩小城乡收入差距，就要重视和解决好财产性收入差距扩大的问题。在当前影响农村居民财产性收入增长的诸多因素中，农村土地资产功能转换困难和农村金融服务有效供给不足的问题仍比较突出。
推进农村宅基地制度改革。从农民角度看，宅基地不仅发挥了居住保障功能，也是其重要的财产。随着城镇化进程快速推进和城乡人口资源加速流动，农民宅基地的财产价值逐步显化，经济功能逐步提升，解决宅基地闲置浪费与农民财产权益缺失等问题势在必行。一是要积极探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”实现形式，更大范围开展宅基地“三权分置”改革实践探索，努力形成一套成熟严密、行之有效的制度体系。二是要在符合地方规划前提下，支持依法依规盘活利用闲置宅基地和闲置农房发展乡村产业项目。三是要在防范风险、权属清晰和保证农民有稳定住所的前提下，稳妥推进农房抵押贷款和宅基地使用权抵押贷款，赋予农民住房财产权、宅基地使用权抵押融资功能。
建立城乡统一的建设用地市场。农村集体建设用地流转存在着许多模糊认识，集体建设用地产权在土地市场上并不能被公平对待，灰色交易和不合理现象屡见不鲜。要积极探索建立存量集体建设用地村集体收回、依规改变用途后入市制度，实现集体建设用地与国有建设用地同地同权同价。如常州市武进区以出让方式取得集体经营性建设用地资产成功上市，首次在最高层级资本市场上得到认可。浙江省德清县、河南省长垣市、山西省泽州县、辽宁省海城市等地通过集体建设用地调整入市建设乡（镇）工业园区，为促进乡村产业集聚、转型发展提供了有效平台。
探索推进农业“标准地”改革。促进农村一二三产融合发展是加快推进农业农村现代化、推动乡村产业振兴的重要路径，但农业配套建设用地难成为制约发展的瓶颈。要想破解农业配套建设用地“供地难、用地贵、拿地慢”，农业“碎片化、低效化、单一化”等问题，着实提高农村土地利用效率，农业“标准地”改革势在必行。和普通农田不同，农业标准地旨在通过标准建设、控制性指标设置，解决“地从哪来”“谁来种地”“如何种地”等问题，从而提升地块的资源利用能级、产出效益，推动农业发展向高质高效转变。
实现共同富裕，在高质量发展中做大“蛋糕”是前提，而目前产业用地供应模式比较单一，使用模式较不灵活，一定程度上制约了产业结构调整升级特别是新业态新产品落地。
创新产业用地供应模式。产业用地“价高者得”的单一方式容易推高用地成本，要改革产业用地“价高者得”的单一竞价方式，积极推行招挂复合（产业项目遴选供地）以及竞税收、品质、服务等多种方式确定竞得人。此外，现行工业用地最低价年期修正体系下，50 年期与30 年期或20 年期差异不大，无法有效激励用地单位采用弹性年期方式出让，因此要积极推进长期租赁、先租后让、弹性年期供应等方式供应产业用地，完善弹性出让年期制度。另外，为适应产业集约高效发展趋势，要深入推进“标准地+”集成改革，强化各地功能区规划的前置约束，争取新批工业用地均按照“标准地”模式供地。
创新产业用地使用方式。先进制造业的发展需要创新产业用地使用方式，在高质量发展要求下，亟须以产业链、供应链为纽带，统筹安排混合产业用地的规模、结构和布局，促进土地用途混合利用和建筑复合使用。为此要增加二三产业混合用地供给，推动不同产业用地类型合理转换。另外，在二三产业融合大趋势下，要积极探索提供制造业与服务业融合的配套设施，探索土地复合开发利用和提高办公及服务配套设施用地比例，加快产业结构转型升级。
推动存量用地整治盘活。当前，大量存在低效利用土地，尤其是已出让工业用地收回、履约监管等问题，已难以适应制造业高质量发展，开展工业低效用地全域治理势在必行。盘活利用存量建设用地，涉及规划调整、土地供应、收益分配、历史遗留用地等多方面问题，涉及闲置土地处置，需要更多发挥市场机制作用。要积极健全老城区存量土地改造提升政策体系，探索土地整备开发联动机制，鼓励市场主体通过建设用地整理等方式促进城镇低效用地再开发，探索存量盘活再开发税费支持和利益分配政策。
优化土地利用计划管理模式。自然资源部《关于2022 年土地利用计划管理的通知》明确坚持土地要素跟着项目走、坚持节约集约用地、坚持分类保障的总体要求，以真实有效的项目落地作为配置计划的依据。由于年度计划指标不能结转和预支，指标分解和项目不能实现精准匹配，因此，优化土地利用计划管理模式，完善“土地要素跟着项目走”机制，探索实施年度计划指标结转和预支切合实际需求，这样有利于提高指标与项目的匹配度，实现计划与资源配置的高效利用，完善土地年度计划管理，从源头减少批而未供等情况。
完善土地预告登记制度。土地预告登记制度是指明确以挂牌、招标、拍卖出让方式取得的建设用地使用权转让，对未完成开发投资总额25%的，按照“先投入后转让”的原则，允许交易双方签订建设用地使用权转让合同后，依法办理预告登记，待开发投资达到转让条件时，再办理不动产转移登记手续。国家也明确支持通过土地预公告登记实现建设用地使用权转让，从而盘活企业因项目、资金等因素无力继续开发的存量土地可以依法转给新的使用权人。因此，要更大范围探索开展土地预告登记制度，通过土地预告登记实现建设用地转让机制，实现土地有效盘活流转。
深化耕地指标调整改革。《土地管理法》要求，非农业建设占用耕地必须落实耕地占补平衡。自然资源部、农业农村部和国家林业和草原局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》，非农业建设占用耕地必须严格落实先补后占，除少数特殊紧急的国家重点项目并经自然资源部同意的，可以以承诺方式落实耕地占补平衡，因此建议申请国家统筹的重大项目以承诺方式先予审批。另外，当前许多城市经济发达但人多地少，永久基本农田图斑零星、连绵度低，永久基本农田保护与城镇发展冲突等问题亟待破解，建议在严格落实耕地保护责任条件下，允许动态优化永久基本农田布局，推进永久基本农田集中连片。
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