刘英奎 任国萍 张文娅
开放型经济是与封闭型经济相对应的一种经济体制模式。从全球范围来看，在开放型经济中，要素、商品与服务可以较为自由地跨国界流动，国内经济与国际市场高度关联，各国以比较优势参与国际分工，从而实现最优资源配置和最高经济效率。就一个地区而言，外向型经济不仅指对国外开放，还包含对国内其他地区开放，各地区之间通过分工合作，实现优势互补、协作共赢。因此，开放型经济既包括国与国之间，也包括国内各地区之间的商品、服务以及资源和要素等的双向流动。因此，开放型经济除外向型这一特点外，另一大特色就是双向互动。比如，对外贸易既包括出口也包括进口，资本流动既包括对外投资也包括引进外资等。
评价开放型经济发展水平，可以从人的思想观念是否开放、人才队伍是否能够满足经济社会发展需求、开放型经济规模、开放型经济平台/通道是否完善、区域合作机制是否健全，以及营商环境是否优良等六个方面入手。
1.思想观念开放度
一般来说，开放型经济主体是由人组成的各种组织或机构。思想观念的开放度影响着一个区域对外开放的深度和广度，决定着开放型经济发展的成效。对开放型经济的评价，实质上也是对人的评价。较高水平的思想观念开放度，具体体现为，一是兼容并蓄、公平公正的开放心态；
二是破除禁锢、标新立异的创新精神；
三是优势互补、分工协作的合作精神；
四是力争上游、只争朝夕的创业精神；
五是尊重知识、尊重人才的科学精神；
六是尊重规则、诚实守信的契约精神。
2.高素质国际化人才队伍建设
开放型经济发展不仅取决于创新、开放的思想观念，还依赖于是否具有一支与经济社会发展需求相匹配的高素质人才队伍。高素质国际化人才具体包括涉外经贸政策制定、涉外经贸事务管理、国际经贸研究、国际市场营销、国际商事法律纠纷解决、国际金融、跨国企业管理、国际文化交流、各种服务贸易领域以及前沿科技研发等多个方面的人才等。人才队伍具有国际化、复合型、高端化特点，其规模大小、结构是否合理以及素质高低对一个区域外向型经济发展具有重要影响。
3.开放型经济规模、结构
评价开放型经济发展水平，既要考察其数量、规模和增速，又要考察其质量、结构和效益。比如，对外贸易既要分析货物贸易，又要分析服务贸易发展状况；
既要分析产品、服务结构，又要分析市场、企业结构。评价服务贸易既要考察国际旅游、国际运输、国际劳务合作、国际工程承包等传统服务贸易，又要考察技术贸易、版权贸易、数字贸易等新型服务贸易。全面、准确评价开放型经济发展水平，离不开一套科学的评价指标体系。在贸易业绩评价方面，曾任北京市对外经济贸易委员会副主任的陈泽星先生从出口角度研究制定出一套中国贸易业绩评价指标体系。该体系对贸易业绩的评价不仅考虑到出口的规模，还将出口优势、出口稳定性和出口潜力作为贸易业绩评价指标，与贸易规模相提并论。该体系对贸易业绩的评价克服了唯规模和增速论存在的缺陷，不仅为贸易业绩评价，也为开放型经济发展评价提供了参考和借鉴。
4.开放型经济载体的数量、质量
各种开放经济平台、通道等载体建设的数量和质量，也是评价开放型经济发展成就的重要依据。中国开放型经济载体多种多样，具体包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、边境经济合作区以及自贸试验区、自由贸易港等各种形态。具体来看，深圳、珠海、汕头和厦门是中国第一批经济特区，之后又陆续设立了海南、霍尔果斯、喀什等经济特区，建立了若干高新区、保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区和综合保税区；
接下来是上海浦东、天津滨海新区、成渝等综合配套改革试验区陆续推出；
之后又在浙江省温州市、广东省珠江三角洲、福建省泉州市、广西壮族自治区和山东省青岛市设立了5 个“金融综合改革试验区”，以及中国汕头华侨经济文化合作试验区、21个自贸试验区，并提出把广西北部湾经济区建设成为重要国际区域经济合作区，把防城港打造成为国际医学开放试验区。有关部委还以基地、试验区、示范区等名义在各地命名建设了大量开放型经济载体。
经济带、经济圈、贸易通道、经济走廊也成为各地着力打造的开放型经济载体。仅是丝绸之路经济带就有丝绸之路经济带、海上丝绸之路、冰上丝绸之路、空中丝绸之路等不同载体。国际性载体则是由两个或数个国家共同打造的经济走廊或区域合作平台，比如中巴经济走廊、中缅经济走廊、孟中印缅经济走廊、中蒙俄经济走廊等；
国内开放型经济平台则包括各种类型的经济圈、经济带、合作区等，比如一些省（区、市）在沿河、沿海、沿高铁线路地带打造了若干经济带、经济走廊等开放型经济载体。近几年积极推进的西部陆海新通道目标就是打造西部地区外向型经济发展新引擎。
此外，开放型经济载体还包括各种类型的展会。除了广交会、进博会、服贸会等国家级、国际性大规模展会外，各部委、各省（区、市）也陆续组织和创建了一大批区域性展会。
5.区域经济合作机制
外向型经济发展离不开健全的区域经济合作机制。从国际上看，各国之间已签署了数百项多双边区域贸易协定，协定签署国（方）之间相互消除关税、非关税措施，极大地促进了人员、资金、技术以及信息和数据等要素的自由流动。2020 年11 月，中国与东盟十国、日本、韩国等15 国之间签署的RCEP，为建立世界上人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区奠定了基础。从国内看，京津冀协同发展、粤港澳大湾区、长江经济带、成渝城市群等区域经济一体化战略深入推进，跨区域经济合作、园区合作等各种层次的合作模式不断出现。
从合作内容看，区域经济合作既包括有形的硬件基础设施的对接，也包括无形的观念、规则、标准、政策等的对接。具体来看，一是发展理念、发展规划对接；
二是道路交通等基础设施互联互通；
三是规则、标准和政策对接；
四是产业对接与融合发展；
五是生态环境保护对接等。
6.营商环境优劣程度
营商环境的优劣既是影响一个区域外部企业、技术、资金等资源和要素进入的关键因素，也是评价外向型经济发展质量和水平的重要指标。营商环境内容广泛，具体包括基础设施环境、产业配套环境、生活服务环境、政策政务环境、公平竞争环境、科技创新环境、金融服务环境、财税服务环境、人力资源环境、通关环境、诚信环境、法治环境等。其中，政策环境的公开、公正、透明以及政策的稳定性与可预期性，行政服务的方便、快捷、高效，是打造法治化、市场化、国际化营商环境的着力点。
近年来，中国对外开放持续扩大，西部地区开放型经济发展不断迈上新台阶，尤其是随着“一带一路”建设的深入推进，开放型经济的规模、质量都有了长足进步。但受各种主客观因素影响，与中东部地区相比，西部地区开放型经济发展仍存在一定差距，主要体现在以下几个方面。
1.思想观念不够解放
一是缺乏主动作为意识。作者在西部地区进行营商环境调研时发现，一些基层行政人员过分强调固有的资源和优势，而面对疑难问题则存在畏难情绪，缺乏“无中生有”、引进外部资源的勇气，存在“等靠要”心理。二是创新意识不够。在对上位政策的认识上，一些西部地区干部认为只能遵守而不能结合本地实际进行创新，向中央政府争取优惠政策不够主动、积极，缺乏制度创新、先行先试勇气。部分干部怕担责任，害怕政策创新，往往按部就班拘泥于常规性日常业务，缺乏创新意识和大局谋划思路。三是服务意识不强。招商引资项目落地缓慢；
一些基层行政人员素质较低，“吃、拿、卡、要”问题仍然存在。
2.中高端人才短缺且流失严重
近年来，中国劳动力成本不断上升，人才荒、用工荒等问题日趋严峻。中国贸促会的2020 年企业调研结果表明，人力资源环境在12个一级营商环境指标中分值最低、排名最后①，成为营商环境的最大短板（见图1）。
图1 中国国际贸易促进委员会2020年中国营商环境细分指标评价分值
相对来说，西部地区普通劳动力供应较为充裕，为承接东部地区及国外劳动密集型产业转移奠定了基础，但适应资本、技术、知识密集型产业需求的中高端研发人才、适应企业国际化发展需求的管理营销人才比较匮乏。疫情期间，一些西部地区企业斥巨资建设口罩生产线，但当国内市场出现过剩准备开拓国际市场时，却发现企业自身十分缺乏外贸人才，不了解出口渠道和方法。西部地区政府部门熟练掌握外语的人才较少，具有国际视野的战略性新兴产业人才、海外项目运营管理人才严重不足。同时，西部地区不仅存在人才“引不进”问题，而且还有“留不住”困难。在一些西部省份，副高以上职称人才流失严重，近年来不仅中青年人才外流，甚至还出现白发人才外流现象，西部地区的一些退休官员、知名学者也成为东南沿海地区竞相挖掘、引进的宝藏。
3.开放型经济的产业结构有待优化
在西部地区一些省份的产业结构中，第一产业比重较大，第二产业中重工业较发达，高新技术产业和轻工业比重较低。由于产业上下游产品配套不健全、不完善，增加了当地企业的生产经营成本，也降低了对外部投资的吸引力。总体而言，西部地区外向型经济规模较小，2020年，西部12个省（区、市）货物进出口总值占全国的比重仅为9.16%（见表1）；
尽管西部地区11个省（区、市）（缺少西藏统计数据）实际利用外资金额占全国的比例为23.53%（见表2），但区域分布高度集中，重庆、四川和陕西三个省（市）实际利用外资金额合计高达288.16亿美元，占西部11个省（区、市）总量的84.82%，其余8个省（区、市）占比不足15%。
表1 2020年中国西部地区商品进出口情况
表2 2020年西部地区实际利用外资情况
同时，受产业结构影响，西部地区外向型经济结构也有待优化。在一些西部省份，对外贸易依赖少数几家国有大型企业，易受国际市场波动影响；
出口产品中初级产品、低附加值劳动密集型产品比重较大，国际竞争力不强；
服务贸易中生产性服务业和技术密集型、高附加值服务业竞争力较弱。
4.开放型经济平台数量少、影响力弱
大部分西部省份开放型经济载体数量较少。以自贸试验区数量为例，在全国已获批的21个自贸试验区中，西部地区仅有陕西、重庆、四川、云南、广西5个省（区、市）入围，占西部地区12个省（区、市）比例仅四成略高，占全国自贸试验区数量的23.8%；
而东部地区自贸试验区省份基本连接成片，中部地区除个别省份外，也都成功获批。有关部委授予的各种基地、示范区等开放型经济平台，西部地区数量也较少，而且其影响力与东部地区相比存在较大差距。以会展业发展为例，广交会、进博会、服贸会等规模和影响力都比较大的国家级、国际性展会分别位于东部地区的广州、上海和北京。另外，无论是办展数量，还是办展面积，西部地区占全国的比重都较低。以举办经贸类展览数量为例，2020 年，华东地区共举办822个，全国占比41.4%；
华南和华北地区分别为334个和259个，占比分别为16.8%和13.1%；
西南和华中地区分别为192 个和169 个，占比分别为9.7%和8.5%；
东北和西北地区分别为144个和64个，占比分别为7.3%和3.2%②。
5.区域合作尚处于较浅层次
与东部地区相比，西部地区区域经济合作存在较大差距。东部地区区域经济合作内容广泛而深入，包含了区域规划统筹错位发展、道路交通等基础设施互联互通、产业跨区域协作、公共服务一体化、生产要素跨区域自由流动等诸多方面，跨区域体制机制性障碍逐步消除，区域经济一体化程度日益提升，区域统一大市场逐渐形成。一些中部省份大胆创新，积极推动跨区域合作，提出了融入京津冀协同发展和粤港澳大湾区建设的计划；
一些东部省份开始在发达国家设立研发中心，在海外建立生产加工“飞地”；
一些北方省份提出对接长江经济带，一些南方地区也提出对接京津冀的计划。
西部地区的区域合作存在若干短板：一是缺乏纳入国家级战略层面的区域合作规划，西部大开发多是从中央以及东中部支援西部角度加以规划的，东西部之间的产业合作有待加强，西部地区之间的区域合作也需要进一步有效开展。二是强有力的跨区域合作机制尚未有效建立。区域之间的合作需要建立明确的、强有力的跨区域合作机制，这既包括建立由国务院牵头、有关部委参与的部际协调机制，也包括建立跨省份之间的协作机制，还包括建立地市之间、行业之间的协调机制。三是青海、四川、宁夏、陕西、新疆等各个省（区）之间的合作多处于探讨和规划阶段，实质性启动较少。四是已开展的区域合作，无论是合作领域，还是合作深度，大多处于较浅层次，与实现区域一体化发展、融合发展、建立区域统一大市场的目标，还有较大差距。
6.营商环境存在较大差距
西部地区的营商环境与东部地区也存在一定差距。从中国贸促会企业问卷调查结果看，2019年西部地区营商环境在东、中、西部地区评价中分值最低。2020年西部评价虽然高于中部，但与东部地区相比仍有较大差距（见图2）。
图2 2019—2020年中国营商环境问卷调查：不同地区企业评价对照
根据中国国际贸易促进委员会的企业调研结果，西部地区营商环境差距主要体现在如下几个方面：一是基础设施建设滞后。从地理区位看，西部地区地处偏远，交通基础设施落后，而主要的产品市场多为中国东部地区或海外，企业货物运输成本较高。2020年以后受疫情影响，运费大幅上涨更是提高了企业运输成本。二是一些园区的生产和生活配套不完善。一些西部地区产业园区产业配套不完善，能提供齐全零部件配套的园区较少，一些机械装备制造所需零部件需要到山东、江苏、浙江或广东等东南沿海地区采购，不仅增加运输成本、延长交货时间，也使得产业链安全难以有效保障。产业园区一般处于城市边缘地带，优质学校、医院等服务资源短缺，电影院、商场、饭店等生活服务配套设施不全，职工对娱乐休闲设施的需求难以得到有效满足。三是融资难、融资贵问题尚未解决。调研中发现，民营企业普遍存在流动资金紧缺问题，且因为抵押物不足，难以获得银行贷款。融资贵问题也很突出，根据中国国际贸易促进委员会2020年的企业问卷调查，企业融资成本居高不下（见图3），其中，私营企业融资成本高达16.54%。
图3 2020年中国国际贸易促进委员会企业问卷调查：不同所有制企业融资成本
针对西部地区开放型经济发展存在的问题和不足，建议采取如下对策。
1.创新思想观念，营造开放文化氛围
一是学习发达地区的创新意识和先进经验。西部省（区、市）领导应组织各层次政府、园区官员，赴粤港澳大湾区、长三角地区、发达国家交流考察，学习其开放思维、市场化理念及先进管理模式，借鉴先进经验，开阔眼界视野，拓宽发展思路。二是加强与东部发达地区的干部交流。西部地区争取与珠三角、长三角地区有关地市建立结对帮扶关系，协调派遣西部地区干部前去东部地区挂职锻炼，增强干部队伍开放意识，提升干部队伍业务水平。三是打造开发开放政策思想交流平台。通过举办论坛、研讨会和在媒体开辟专栏等，开展大讨论，解放思想，分析制约因素，找出对策，形成共识。四是营造鼓励开放创新的舆论氛围。西部地区应加强成功案例以及思想解放先进典型的宣传报道，形成强大的开放舆论导向和社会氛围，积极鼓励为区域开放发展献计献策行为。
2.加大开放力度，夯实外向型经济产业基础
当前正处于全球新一轮产业转移高峰时期，随着中国东部地区劳动力、土地等生产要素成本的大幅上升以及产业结构的升级优化，东部地区在继续吸引外资的同时，部分产业也开始对外转移，这为西部地区承接东部地区产业转移提供了良好契机。
一是加大招商引资力度。在招商方式上，建议采取协会招商，与中国贸促会合作，与美国商会、欧盟商会、日本贸易振兴机构、韩国贸易协会等外资商协会联合举办跨国公司西部行等高端招商引资活动，吸引外资企业投资西部。结合西部地区支柱产业、战略性新兴产业及特色产业，对相关跨国公司及国内行业龙头企业实施叩门招商。加大“以商招商”力度，更好发挥已投资外来企业在招商中的作用。运用云招商，结合“云展览”“云促销”，促进产业承接招商，主动承接京津沪以及苏浙粤等地产业转移。
二是着力提升产业创新能力。积极推进产学研用相结合，提高产品科技含量，提升产业链现代化水平和产业附加值。积极培育战略性新兴产业，做大做强精细化工、新能源、新材料、电子信息、智能制造、生物医药等高新技术产业。发挥龙头企业的创新主体作用，推动地方特色产业做大做强。培育加工贸易产业集群，大力引进电子信息、新材料、纺织服装、食品加工等深加工企业，推动加工贸易做大做强。
3.完善开放型经济平台，畅通国际贸易通道
一是大力发展通道经济。有序推进国际贸易通道建设。推动国际贸易通道与西部地区交通主干道互联互通。加大中欧班列建设力度，加强东西部地区之间物流、商贸等领域的深度合作，共同打造跨省区经济走廊。加强与“一带一路”沿线国家交流合作，着力开拓东南亚等周边国家市场③、欧美日韩等发达经济体市场以及南美、非洲等新兴市场。西部地区要主动对接长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等国家重大战略，推动区域之间交通、物流与产业、商贸等硬件设施和服务等软实力协同发展，畅通资源要素流转大循环。尤其要重点加强南向通道建设，坚持市场主导与政府共同推动原则，把西部陆海新通道打造成为陆海统筹、贯通南北的大通道以及带动西部地区高质量发展的重要引擎。
二是大力发展口岸经济。国家应在西部地区增设一类口岸，积极推动综合保税区、航空口岸、铁路口岸、电子口岸等开放平台建设，加快推进国际贸易“单一窗口”建设，畅通开通国际货运航线。
三是大力发展会展经济。把区域性重点展会打造成国际知名的博览会，进一步扩大展会规模，提升参展企业的质量、参展商品的地方特色与技术含量，不断增强展会的经贸实效。加强与国家部委的沟通，引进更多国内外优质会展资源，促进西部地区优势产品走向全国、走向世界。
4.健全合作机制，深化国际国内合作
一是形成多层次国际、国内合作机制。加强与中东部地区、周边省份以及重要经贸伙伴的沟通与联系，形成不同层次的国际、国内合作机制。
二是争取更多国际资源。加强与外交部、商务部、中国贸促会等部委相关司局对口联系，充分发挥贸促会国际多双边工商合作机制的作用，争取将更多多双边经贸活动以及工商合作机制引入西部省份，丰富企业国际交流合作渠道。
三是充分发挥友好城市作用。加大对外市场开拓力度，建立健全友好城市筛选机制，围绕主导产业和特色行业，结合贸易伙伴、投资来源、科技资源以及市场潜力等因素，分析与国外相关城市缔结友好城市的可行性与必要性，提升友好城市与西部省份产业匹配度。
四是健全省际会商机制和跨省区城市间联席会议制度。西部地区省份应协同争取国家政策支持，探索构建规划制度统一、发展模式共推、治理方式一致、区域市场联动的区域市场一体化发展新机制，构筑要素跨省自由流动的统一市场。研究制定更多区域性合作规划，促进区域之间交通、旅游、环保、产业发展、园区建设等互联互通。鼓励跨区域的行业协会商会发展，在更大范围搭建产业协作平台。
五是加强东西部园区合作，打造飞地经济。加强与东部地区，尤其是京津沪、江浙以及珠三角等地区之间的产业对接，吸引东中部地区企业、技术、资金、人才到西部发展。加强西部高新区、经开区与中关村科技园区、苏州工业园区、深圳高新区、北京经济开发区、上海张江高科等功能区的交流合作，促进上下游产业形成配套协作。积极对接北京、天津、深圳、东莞、佛山等东部发达地区加工贸易企业，主动承接东部产业转移。积极探索西部园区或企业在东部地区设立研发中心、东部园区在西部设立生产加工飞地。
5.打造高素质国际化人才队伍
一是创新人才管理体制机制。挖掘西部院校潜力，发挥龙头企业优势，采取校企合作等方式，积极申报国家级实验室，共建博士后流动站，培养一批高技术人才。柔性使用外部人才，灵活采取兼职聘任、退休返聘等方式，拓展人才获取渠道。
二是完善高端人才认定标准与激励机制。参照海南、粤港澳大湾区人才政策，建立健全高端人才分类及认定标准，认定对象应不受国籍、户籍以及是否在职（公务员或及参公人员除外）或退休（70岁以内）限制，争取15%个税税率优惠，并在保险、住房、子女入学、配偶安置等方面给予政策倾斜，确保外部人才招得来、留得住。
三是着力引进培育各类高端人才。与国内外知名高校进行人才合作培养，吸引国家部委及东部沿海地区干部到西部地区挂职锻炼以及与东部地区结对进行人才帮扶，广纳天下英才来西部创新创业。加强与美日韩以及比利时、新加坡等化工强国，日韩以色列等农业科技强国，以及德日等制造业强国进行科技与人才培养合作；
积极开展与国内一流科研机构合作，打造一支高素质人才队伍。
6.打造法治化、市场化、国际化营商环境
一是强化政企沟通，优化政策环境。深化“放管服”改革，健全职能部门与企业沟通机制，广泛听取各方尤其是外资企业、民营企业及中小企业的意见和建议，畅通企业言路，增强政策科学性、一致性和延续性。健全政策评价体系，建立涉企政策反馈机制，完善“事前、事中、事后”评价体系，及时调整、完善相关政策。
二是完善培训和考评机制，提升政务服务水平。将“互联网+政务服务”工作纳入行政人员教育培训体系，定期组织开展培训，切实提高其服务意识、业务能力和办事效率。完善并严格执行绩效考评和责任追究制度。
三是加大交通运输等基础设施建设力度。树立规划先行理念，加强与国家发改委、交通运输部等有关部委及周边省份协调沟通，科学编制交通运输规划。加大对边远地区基础设施建设支持力度，着力打通区域之间、区域内部、地区之间的断头路，重点解决“最后一公里”问题，弥补基础设施环境短板，促进各地区基础设施互联互通。加快“新基建”部署步伐，为企业提供高质量基础设施。
四是完善产业园区生产生活配套服务体系。推动“产城融合”，实现城市服务与产业发展之间的相互促进，使园区由单纯的生产区向功能齐备的城市新区转型。瞄准高端产业链、供应链薄弱环节，开展集成研究、协同攻关，增强产业链韧性。
五是完善金融服务体系。加大外资金融机构引进力度，加强与境内外金融机构合作，申请增设民营金融机构，为企业提供多元化金融服务方案。
注释
①引自中国国际贸易促进委员会《中国营商环境调查报告（2020）》。②引自中国国际贸易促进委员会《中国营商环境调查报告（2020）》。③根据中国国际贸易促进委员会2020年《中国企业对外投资现状及意向调查报告》数据，东南亚为中国企业优先选择投资的第一大目的地。
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