李金盾
（中国人民公安大学，北京 100038）
景区治安治理是公安机关治安治理工作的重要领域，是我国社会治理体系的重要组成部分。从国家层面来看，加强旅游景区治安治理是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础任务之一［1］，是增强民众获得感、幸福感和安全感的有效手段，是满足人民日益增长的对美好生活需要的重要前提。2018年3月9日，国务院办公厅印发了《关于促进全域旅游发展的指导意见》，对全面优化旅游发展环境、走全域旅游发展新路作出了部署［2］。全域旅游战略的实施，一方面为旅游业进一步发展提供了契机，另一方面也对公安机关景区治安治理工作提出了更高要求。在“全域旅游”背景下，旅游的空间范围不断扩大，时间范围不断延伸，所涉及的人群、产业也越来越广，由此使我国进入了大众旅游时代［3］。随着我国旅游业蓬勃发展，游客量井喷式增长，随之而来的是有效供给不足、市场秩序不规范、体制机制不健全等问题日益凸出。景区治安治理涉及面众多，“吃住行游购娱”等各类景区活动中的突发事件、矛盾纠纷频发，安全风险问题日益凸显。而随着景区治安环境日益复杂，不确定性因素增加，游客对安全的需求也越来越高，公安机关景区治安治理压力陡增。在此背景下，旅游景区治安治理迫切需要从公安机关单一部门治理向全社会多元共治转变［4］。当前，我国正处在经济社会转型发展的关键阶段，治安治理资源的分散化、社会风险的系统化，以及不断增强的流动性等，给公安机关景区治安治理在专业能力和资源供给上提出了挑战。因此，探索“全域旅游”背景下旅游景区新型治安治理体系构建及其运行机制具有重要现实意义。
我国学者目前针对旅游治理的研究已形成一定的理论体系，为公安机关景区治安治理提供了理论支撑。有学者从利益相关者理论和博弈论视角出发，对旅游治理中各利益相关者的利益均衡进行了分析，认为在旅游治理过程中存在多重利益博弈关系［5］，在利益相关者共同治理过程中，政府是治理结构中的关键作用者，在协调各方利益中扮演着重要角色，具有掌握信息和控制信息流通的优势［6］，是实现与各方利益均衡、提高景区治理绩效的基础动力［7］。也有学者认为旅游安全治理不仅仅是政府部门的职责［8］，而应该是多种资源和多个主体共同参与治理，从而形成多主体协同治理的网络［9］。还有学者对景区治理各主体间关系进行了研究，认为在全球化和新技术革命时代，旅游景区内多主体（公共部门、私营部门等）之间的互动更为频繁［10］，关系更加密切；
多元主体之间和谐共生、利益协调成为旅游社区治理的关键所在［11］，关系到治理网络的稳定［12］，组织合作成为旅游公共安全治理的重要方式［13］。关于社会组织在景区治理中的作用，有学者指出，民间自发组织参与景区治理有助于维护景区旅游环境、降低管理成本、改善景区旅游秩序、提升景区治理水平［14］。关于景区治理中存在的问题，有学者研究指出，旅游景区治理中面临着行业间壁垒与信息孤岛、部门间壁垒与数据政绩、政企间壁垒与权力寻租、企业间壁垒与利益分割、主客间壁垒与数字鸿沟［15］、市场乱象等困境［16］。关于旅游景区治理模式，有学者立足于国家治理现代化框架，提出应引入协同治理思想，形成政府、司法、行业、公众、社会多方共治的新时期治理模式［17］。
部分学者站在公安机关角度对景区治安治理模式进行了探讨，认为当前国内旅游警务建设沿袭传统景区治安管理模式，存在组织职能定位模糊、治理体系整体发展滞后等问题［18］，因而在多元风险持续影响我国旅游安全的情况下，应该构建“共建共治共享”的旅游景区综合治理体系［19］。由此他们提出了“旅游警务”模式，即公安机关在县级政府层面设置游客安全管理常设机构，整合游客安全信息平台、完善游客安全管理闭环流程，实现政府科层组织与市场、社会多元主体参与网络组织的“握手”［20］。
旅游景区复杂的治安环境决定了其治理的综合性，因此景区治安治理不可能完全由一个部门单独完成，加之景区安全事件的随机性和游客的流动性，大大增加了景区治安治理的不确定性和复杂性。在此背景下，多元主体共治必然成为景区治安治理的重要方式和发展方向。从现有文献来看，学者们对景区治安治理主体的多元性、对象的复杂性以及政府在景区治安治理中的作用探讨较多，对于市场及社会主体在景区治安治理中的作用研究也有了一定基础，但是现有研究更侧重于从整体上探讨景区治安治理问题，而针对各部门、各组织如何具体开展合作以及从公安机关角度进行研究的却相对较少。
本文尝试从行动者网络理论视角，通过识别景区治安治理相关行动者，探讨如何有效整合景区治安治理主体资源，构建异质行动者网络，为景区治安治理主体间合作、沟通搭建桥梁，从而完善景区治安治理体系。
（一）行动者网络理论基本内涵及其要素
行动者网络理论（Actor Network Theory，简称ANT）是20世纪80年代中期由米歇尔·卡龙、布鲁诺·拉图尔和约翰·劳为代表的巴黎学派科学知识社会学家最早提出的［21］28，该理论打破了主体与客体、自然与社会的传统二元对立，在科学社会学研究领域产生了巨大影响。行动者网络理论中有三个核心概念，即行动者、网络和转译，其核心思想是广义对称性原则。行动者网络中各行动者之间关系是动态的、不确定的，每一个行动者都是一个结点，他们共同编织成一个紧密的网络［21］29。而网络是不同主体在主动或被动的参与过程中，通过信息、资源流动等发生联系而建立的各种正式或非正式关系的总和［22］。
（二）行动者网络理论的应用样态
行动者网络理论常用于研究如何发挥各行动者的力量及其动力机制［23］。各行动主体在行动者网络中的位置及其所形成的关系模式决定了它们不同的行动逻辑［24］。在对多元主体及其互动关系过程的分析中［25］，要以一种结构化的方式来构建各行为主体之间的关系，将人与非人行动者平等看待，通过转译过程解析各行动者间的网络互动关系，从而揭示其动力机制。比如，有学者以行动者网络理论为视角，结合新冠肺炎疫情防控中应急医疗物资保障实践，利用行动者网络的转译对协同保障机制进行了深入探究［26］。也有学者通过行动者网络理论剖析了中小企业商业联盟融资模式的形成路径、构建条件及运行效果，发现行动者网络理论能够清晰阐述中小企业商业联盟融资模式形成的内在机理和逻辑关系［27］。还有学者基于行动者网络理论，以协同视角构建了“政府—高校—社区—社会组织—老年学习者”的联盟网络［28］。
目前对行动者网络理论的应用，国内学者大多停留于分析框架的直接运用上，而少有涉及深层次的框架改进和理论思考［29］，但相关研究也进一步证实了行动者网络理论对研究多元主体、主体间关系以及构建协同治理路径具有的适用性。遵循问题呈现、网络组建、利益赋予、多元互动的行动逻辑，可以实现多元主体优势向治理效能转化［30］。
（三）行动者网络理论与景区治安治理的契合
将行动者网络理论应用到景区治安治理研究并不多见。行动者网络理论对于研究异质性事物之间的联结过程具有优势，该理论与旅游现象的易变性、复杂性相适应，对于旅游研究范式创新具有重要意义［31］。该理论在景区治理方面的应用，有助于整合各种利益相关者的行动意图和交换目的，促进旅游景区经济空间、生态空间及社会空间的重塑［32］，以及构建多元主体共同组成的行动者网络［33］。
在行动者网络理论应用上，目前尚未发现从公安机关角度对景区治安治理进行的研究。旅游景区本身是一个复杂运行系统载体，这一系统包含政府、旅游企业、游客、社会组织、社区居民等利益相关者以及他们之间复杂的利益博弈关系。从现实情况看，我国景区治安治理主体资源尚未被深度挖掘，治理主体多属被动参与，参与治理渠道不够畅通，尚未形成完善的景区治安治理运行体系。行动者网络理论主要用于构建平等、互动的主体间关系，具有“去中心化”的网络特征，是由人类行动者和非人类行动者联结而成的异质性网络。其中非人因素被授予行动者角色，主张“人的去中心化”和“非人的能动性”，从网络结点、网络主体互动关系等多个方面构建一种多元动态行动者网络。该理论与景区治安治理高度契合，对于公安机关景区治安治理体系研究具有较好的适用性。
在景区治安治理行动者网络中，公安机关及其他各方行动者以平等的地位、不同的角色共同参与景区治安治理。景区治安治理行动者网络的构建就是核心行动者即公安机关和其他行动者结成利益共同体的过程。行动者网络的组成包括人类行动者、非人类行动者和强制通行点。景区治安治理行动者网络构成如图1所示。
图1 景区治安治理行动者网络构建
（一）人类行动者
1.公安机关行动者
公安机关是景区治安治理行动者网络中的核心行动者，在景区治安治理中始终扮演着排头兵和桥头堡角色。依据法律法规所赋予的资源优势和地位，公安机关既是景区治安治理体系网络的筹建者，也是核心参与者。公安机关具有较多的治安案事件处理经验，拥有较强的应急处置和资源协调能力，是景区治安治理行动者网络中信息和资源沟通、以及统筹协调各行动者利益需求的桥梁和纽带，在景区治安治理中发挥着关键作用。公安机关可以通过强制通行点进行利益赋予、招募和动员，并以分权、利益共享等手段将政府、市场和社会各方主体力量都纳入到由公安机关主导的景区治安治理异质性行动者网络中来。
2.政府其他相关部门行动者
旅游景区治安治理涉及多部门、多系统。除了公安机关，景区治安治理中政府其他相关部门主要包括文化旅游部门、卫生部门、交通管理部门、网信部门、市场监管部门等相关行动者。景区治安状况是社会公共安全的重要组成部分，影响着社会的安全稳定，因此维护社会公共安全是政府的法定职责。而要保障旅游景区各项工作安全顺利进行，单靠公安机关是做不到的，大多数情况下还需要文旅、卫生、交通、网信、市场监管等政府相关部门各司其职和协同参与。在景区治安治理行动者网络中，政府其他相关部门与公安机关都扮演着保障者和监督者角色，需要共同参与以完成景区治安治理行动者网络的构建。公安机关可以通过搭建合作平台，定期开展联席会议和联合执法，优化部门间的组织合作机制，健全信息共享和联动机制。
3.旅游企业行动者
旅游企业既是景区管理者、景区内公共安全的维护者，又是经济利益的直接获得者。旅游企业行动者是包括大型旅游企业、中小型景区商户、景区保安员［34］及其他景区从业人员行动者。旅游企业行动者的目标是为了获取更多经济利益，若景区治安环境和秩序无法得到保障，则会阻碍其经济利益获得。因此，旅游企业是景区治安治理行动者网络的直接行动者，在维护景区旅游市场秩序和行业运营安全方面，承担着收集信息、提供资源、转变治理手段以及保障游客权益的重要责任。鉴于旅游企业是景区治安治理体系中的重要力量，公安机关可以通过利益引导，使其以积极姿态投入到景区治安治理中。旅游企业行动者参与景区治安治理，保障景区安全运营，避免景区治安事件发生，营造良好景区安全环境，不仅能得到政府和社会公众支持，还会赢得游客信任，进而有利于获得持续的经济效益。
4.社会力量行动者
社会力量行动者主要包括行业协会、社会组织、志愿者以及社区居民等行动者。随着公民参与意识和公共精神的觉醒，社会公众参与治理的诉求越来越强。在景区治安治理行动者网络中，社会力量行动者具有参与治安治理的积极性与主动性，拥有政府部门和旅游企业所不具备的特殊优势。公安机关将社会组织和社区居民等社会力量行动者纳入景区治安治理体系，提升其参与治理的主动性和积极性，不仅能满足公众对景区治安治理的诉求，增加公众参与治理的渠道，还可以进一步完善景区治安治理体系，提升公安机关景区治安治理能力。要重点发挥行业协会、志愿性治安组织等社会力量的作用，将社会各方面能够维护景区治安秩序的力量凝聚、整合，可以减轻公安机关的工作负担，弥补警力不足的现状。与此同时，公安机关应发挥景区治安治理专业角色的作用，对社会力量行动者进行专业知识和技能的培训，指导其开展景区治安治理工作，提高社会力量行动者的治安防控能力。
5.游客行动者
旅游大众化趋势已经渗透于公众日常生活，游客作为旅游景区安全服务最直接的使用者和消费者，对安全、稳定的景区治安秩序具有刚性需求，因为这直接关系到他们人身、财产安全等权利能否得到有效保障。基于切身利益需求，游客在旅游过程中的安全意识和态度对于景区治安治理的作用不可忽视，是景区治安治理行动者网络中不可或缺的人类行动者。如果游客能够积极发挥自身治安防范作用，并配合公安等部门来预防、打击违法行为，将会大大提高整个景区的治安效率。游客始终处在景区治安治理“第一线”，对于景区内治安问题往往能第一时间察觉，如果他们能够将治安信息及时反映给公安机关等相关部门，便可将景区治安事件控制在萌芽阶段。因此，公安机关可以从游客切身利益出发，将其纳入到景区治安治理体系中，并采取有效措施使其为景区治安治理贡献力量。
（二）非人类行动者
1.法律法规
法律法规通常以正式文件形式存在，是公安机关景区治安治理所依据的正式规范。将法律法规和地方规章等正式规范作为景区治安治理行动者网络的组成部分，赋予其与人类行动者同等的地位，可以为公安机关景区治安治理提供强有力支撑，有助于实现旅游企业安全有效运营。作为景区治安治理行动者网络中首要的非人类行动者，法律法规具有其他行动者所不具备的关键作用。将法律法规纳入景区治安治理行动者网络，有助于提高景区治安治理体系效能，实现有法可依、有法必依。需要注意的是，就我国当前立法现状而言，相关法律体系尚不健全，因此在立法方面还需要加大力度。
2.安全技术
国家旅游局在“十三五”规划中强调，要推动实施“智慧旅游城市、智慧旅游景区、智慧旅游企业、智慧旅游乡村”建设［35］。安全始终是旅游行业发展的底线，将安全技术手段作为景区治安治理行动者网络的非人类行动者，是从技术治理层面对旅游景区治安治理进行升级，为景区治安治理体系运行提供技术支撑。为了实现旅游景区运营安全、减少景区安全事件发生的目标，将安全技术纳入景区治安治理行动者网络是治安治理现代化的应有之义，能更好的满足旅游行业安全发展需要。在当前实践中，各旅游企业都在有步骤地进行产业技术升级，其中包括安全技术升级。公安机关可以利用安全技术分析景区治安形势、研判治安问题、预测治安趋势、制定应急预案等，把治安信息收集和利用触角延伸到景区各个角落，全方位、多层次地获取和利用治安信息。
3.景区文化
旅游是人们为满足自身文化和游览观光需要而进行的一种现代休闲活动。文化是旅游的灵魂，也是旅游景区发展的核心要素和动力源泉。旅游景区是文化和精神的展现载体，充分挖掘、保护和利用好景区文化资源，有利于提高旅游景区服务质量。随着人们物质生活水平的提高，公众对精神文化产品的需求日益增强。旅游景区文化是旅游景区治安治理的非正式规范，它建立在公众现实需求基础之上，是展示景区形象、增强景区吸引力的重要方式［36］。游客通过旅游活动感知、了解、体察景区文化，寻求文化体验已成为当前旅游活动的一种风尚。政府、旅游企业、景区经营者通过创造人文景观和休闲娱乐方式来吸引游客，使游客获得富有文化内涵和深度参与的旅游体验。在当前文旅融合发展的大趋势下，文化对旅游景区品牌的提升具有重要作用。旅游景区本身是文化与当地环境互动结合的产物，无论是周边的自然环境，亦或是人文环境，均是景区特有文化的一部分。公安机关可以通过促进各行动者的文化认同，营造良好的景区治安治理氛围，促进景区治安治理体系高效运转。
（三）景区治安治理行动者网络的强制通行点
在多元利益博弈的经济社会中，任何事物的诉求最终都会以利益的形式表现出来。景区治安治理行动者网络中，行动者围绕利益进行博弈，在满足自身利益需求中寻找平衡点。保障“景区安全”是所有行动者积极参与景区治安治理体系的利益连接点，即景区治安治理行动者网络强制通行点（Obligatory Passage Point，简称OPP）。在整个景区治安治理行动者网络发挥作用的过程中，公安机关要将各行动者平等对待，明确他们在景区治安治理体系中的职责定位，所有行动者围绕“景区安全”这个强制通行点实现有效的协同整合。
根据行动者网络理论，景区治安治理体系的动态运作就是公安机关利用“景区安全”这一强制通行点（OPP）招募和动员其他异质行动者，构建景区治安治理行动者网络的过程。尽管各异质行动者的利益需求不尽相同，但通过“景区安全”这一强制通行点（OPP）进行整合，可以实现各利益主体之间的共赢。但由于满足利益需求的资源和手段有限，各行动者之间又存在不同的利益偏好，因而在景区治安治理体系各行动者利益博弈中难免会产生冲突，即行动者网络异议的产生。公安机关作为景区治安治理行动者网络的核心行动者和组建者，需要消除异议、调和利益冲突，使各行动者围绕“景区安全”这一强制通行点（OPP）持续稳定地参与到景区治安治理体系中来，并培养各行动者主体间良好互动的伙伴关系。
景区治安治理行动者网络中各行动者通过转译形成利益共同体，共同维持景区治安治理体系良性运转。景区治安治理行动者网络的转译包括问题呈现、利益赋予、招募、动员和异议5个阶段，分别对应问题呈现、利益赋予、招募、动员和异议等5个机制。在不同阶段中，各行动者通过协商、博弈、妥协、合作达成共识，相互融合，从而打破彼此利益边界，形成一个利益共同体，共同参与到公安机关主导的景区治安治理体系中来。景区治安治理运行体系如图2所示。
图2 景区治安治理运行体系
（一）问题呈现机制
问题呈现是行动者网络转译最先确定的环节，即核心行动者对异质行动者关注对象的问题化呈现。在问题呈现环节，不同行动者面临问题不同，公安机关需要指出其他行动者利益的实现途径，明确各异质行动者的利益需求，同时界定每一个行动者在网络中的角色定位，使景区治安问题成为实现其他行动者目标的强制通行点（OPP），促使网络中的异质行动者必须以实现旅游景区治安秩序稳定为行为导向，参与到景区治安治理体系中来。
（二）利益赋予机制
利益赋予是行动者网络转译的第二个环节。利益是异质行动者聚合在一起的“粘合剂”，行动者都有趋利的特性。在利益赋予环节，公安机关根据其他行动者提出的问题及实际情况，找到其利益关注点，然后通过协商、博弈、妥协、合作、自愿等方法，将利益赋予相应行动者，使其可以快速融入到景区治安治理体系中，从而成为景区治安治理行动者网络中的一员。公安机关将利益和资源有效分配给旅游企业、社会组织、社区居民等行动者，确保所有行动者都能积极参与进来。政府相关部门、旅游企业、社会力量、游客、法律法规、安全技术以及景区文化等异质行动者通过利益赋予参与景区治安治理，均能获得利益，从而结成相互依赖的利益共同体。
（三）招募机制
招募是行动者网络转译的第三个环节。在招募环节，各异质行动者认同公安机关提出的共同利益目标，愿意成为景区治安治理行动者网络中的一员。换言之，经历过问题呈现与利益赋予两个环节后，公安机关可采用相应的征召策略将人类与非人类行动者招募到景区治安治理体系中来，并赋予各异质行动者与自身相匹配的任务，帮助他们在多元利益博弈中寻找平衡。公安机关对维护景区治安秩序和公共安全的诉求，社会力量和旅游企业对安全效益和经济利益的双重追求，游客对自身安全和旅游体验的需求，共同促使各异质行动者被招募进景区治安治理体系中。
（四）动员机制
动员是行动者网络转译的第四个环节。动员是指为了实现行动者网络既定的目标，充分发挥各行动者的积极性与主动性而使用的激励方法、手段和策略等。公安机关等政府相关部门为了维护治安秩序和公共安全主动作为，而其他多数异质行动者则是以利益为导向。公安机关作为整个景区治安治理利益共同体的组建者，可以通过提高其他行动者参与治理的可得性利益来实施动员，包括通过荣誉、表彰等精神激励促使社会组织、社区居民和志愿者等贡献力量，通过经济利益等物质激励吸引旅游企业及其他异质性行动者参与到景区治安治理体系中。公安机关采用适当的激励方式，对网络中其他行动者进行动员，可以有效避免“碎片化”治理、“运动式”治理，从而实现分散治安资源的集中和高效利用。
（五）异议机制
异议是行动者网络转译的特殊环节。异议是指各行动者由于利益需求不同而产生的冲突或分歧。在景区治安治理体系中的行动者分别来自于政府、市场和社会等，异质行动者的权力来源、服务供给职责和参与治理途径大不相同，在融入网络时难免会保留先前场域和制度惯性下所形成的利益取向、价值倾向和行为偏好，进而产生各异的行为和策略选择［37］，影响着景区治安治理体系的运转。不仅如此，行动者网络是动态的、变化的，在经过问题呈现、利益赋予、招募和动员四个阶段的转译之后，由于时间、空间、环境等条件的变化，各行动者间可能会产生之前没有的分歧或冲突。在这种情况下，各行动者之间的沟通协商便是消除异议的一个重要途径。公安机关有义务及时发现景区治安治理行动者网络中行动者间的异议，并通过平等协商，及时消除异议，保证景区治安治理体系的顺利运转。
党的十九大报告指出，构建政府、市场、社会、公民等多元主体共建共治共享的社会治理格局，是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要内容［38］。景区作为一个空间区域，与周围的社区、商户、居民等有着紧密关系，是天然的命运共同体，因而景区的治安治理离不开这些主体的共同参与。与此同时，社区、景区、商户在共同的区域环境中，是天然的合作者和行动者，彼此之间属于伙伴关系，是互利互惠、合作共赢的［39］。借助行动者网络理论，公安机关结合“公”与“私”，联合“内”与“外”，将政府、企业、社会组织、公众等人类行动者与法律法规、技术、文化等非人类行动者有效整合，通过转译的方式，实现各行动者在共同利益目标的引领下协同联动、聚力赋能，构建共建共治共享的景区治安治理体系，促进景区治安治理从粗放低效向精细高效转变，从封闭向开放转变，从单打独享向共建共享转变，从单一部门管理向多元共同治理转变，实现景区治安治理现代化，更好地满足公众旅游消费需求，服务国家、社会治安治理体系和治理能力现代化建设。需要注意的是，景区治安治理体系仅靠利益驱动不是长久之策，要实现各主体主动、长久地维持景区治安治理体系运转，还需要通过各主体责任共担、情感交融和价值认同，从而由被动、外源的利益共同体向主动、内发的责任、情感和价值共同体转变［40］。
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