梁兴辉 宋哈尔·海拉提
（燕山大学经济管理学院，河北 秦皇岛 066004）
中小微企业是企业家精神的重要发源地，推动其积极创新和健康发展意义深远。创新券是政府面向中小微企业设计发放的一种有价权益凭证，在企业向高校和科研机构等购买一定范围的科技创新服务时，可用于相应的费用抵免，以此缓解中小微企业创新能力薄弱、资金有限、资源匮乏的困境，并有助于提高公共科技资源、政府研发资金的配置和使用效率，改善不同创新主体间的关系结构。当前，创新券迎来政策“冷静期”，面对新的形势和政策实践中的有关问题，还需总结思考创新券未来如何更好发展。
一是多数地区的实施时间较短，政策效用有待研究和发挥。创新券在我国内地由江苏宿迁、黑龙江哈尔滨等城市于2012年首次施行，除少数发达省市外，大多数地区实施创新券政策的时间不长，仍处于初期探索或推广培育阶段。国内对于创新券政策效用的评测工作也在近些年逐步展开，主要采取了问卷调研、计量分析等方式，已有研究表明前期政策效果初步显现，对中小微企业创新的激励作用较为明显，相对于数量，创新成效的质量和结构还有待提高。
二是存在不少功能机制上的共性问题，致使整体运作效率较低。一方面，当前的政策实施的焦点在于企业，高校和科研机构等的积极性还未能充分发掘和带动，难以有效形成良性可持续的产学研合作关系。同时，共享资源开放不足、支持内容和服务机构覆盖有限，在支持范围上与企业真实需求存在一定错位。另一方面，创新券的申领、使用、兑付等环节流程烦琐，资金兑现的审核慢、频率低，时间成本较高，影响用券单位的体验感和积极性，而这又关系到创新券资金受各地财政预算周期限制，使创新券的激励机制较为保守、效果有限。此外，监督和评估仍是创新券实施的重要保障，否则其可能沦为中介机构“刷空券”骗取补贴的工具，“切实便利企业”与“监管及信用风险调控”这两方面目标需求还无法很好地同时落实。
三是各地实施方案参差不齐，存在一定碎片化发展趋势。我国的市场规模庞大、层次多、主体丰富，全国各地已陆续出台了省、市、区县等多种区域层次的有关政策，在支持对象、支持领域、资助标准等上的具体方案各有不同，虽有助于地方因地制宜多样化发展，但过度碎片化也会为其跨域使用和整体效用的放大发挥带来挑战，还需通过破除创新券跨域流通使用的限制和壁垒，降低对接成本和难度，保障服务的连贯一致。国务院办公厅在2020年2月发布的《关于推广第三批支持创新相关改革举措的通知》中纳入了“科技创新券跨区域‘通用通兑’政策协同机制”，标志着区域间协调已成为创新券政策发展的关键突破点。当前，长三角、京津冀走在我国创新券跨区域协同之前列。其中，京津冀面临创新资源失衡严重、体系落差大、市场主体作用发挥不充分和信息断层等亟待改善的关键问题。2022年4月中央提出加快建设全国统一大市场，为我国创新券政策实践的未来工作指明了方向，包括回应市场主体诉求建立全国统一、畅通、协调的科技创新券流通与服务网络。
四是数字技术提供有力赋能支持。“大智链云”等数字技术加速赋能创新券运作过程，有助于填补管理漏洞、强化服务功能，更好发挥创新券的政策效能。
（一）关注创新服务供求双方的合作共赢
一直以来，国内创新券政策实践和研究的焦点在企业，仍需进一步关注如何不断建立中小微企业和公共科技服务提供方之间的良好合作关系，即实现“由点到线”的视角转变。目前的创新券运作方式中，通常是由企业持券自行寻找配对合适的科技服务提供方，这种相对单向的、不对等的联系状态使企业“四处奔波”而科研机构与高校只能“太公钓鱼”，难免会造成业界普遍反映的收券机构积极性不高问题。特别是在各类市场波动和不利冲击影响下，许多中小微企业首先要为生存而挣扎，开展创新活动并主动寻求协作本就面临困难和较大成本，再加之许多科技信息网络平台建设也并不完善，因此，创新券在帮助企业获得创新资金、科技资源方面只能发挥较小的作用。
为支持中小微企业投身科技创新，与科研机构、院校共同探索新的技术机会，未来创新券需通过更多机制设计提高广大科研院所、高校、智库等的积极性和主动性，增加不同主体间的良性互动、信息流通，充分利用各方资源和优势。企业和科研机构均具有科技创新服务需求方和供给方的双重身份，只是双方在科技创新中的服务内容和资源禀赋各有特色。创新券业务涉及的主要是应用或应用基础研究，可通过配套政策设计适当激励高校和科研机构主动了解企业和市场所需，促进自身成果落地中试、技术转移转化，探索科技人才和创新人才培育方式的丰富优化，提升其知识产出的综合质量和外部效益。
（二）有序推动创新券运行空间的拓展升级
有序拓展创新券的使用领域和运行环境，吸纳更多创新主体参与，强化企业创新主体地位。当前创新券的支持领域正逐步拓宽，为实现“软”“硬”兼施，可在科技成果中试服务、“首台套”项目市场化支持、市场和技术前沿跟踪、创新人才实习培养等方面提供更多优惠便利。
从全国整体来看，创新券的受益和参与主体还需扩大，以更广泛地聚合多方资源和力量。在科技创新服务供给侧，要吸纳更多高校、实验室、社会智库，从源头延伸创新券的现实功能、催发创新需求。创新券能在大中小微企业的融通创新中发挥积极作用，以科研机构和高校为中间平台，促进中小微企业、创新团队与各类大型企业间在产业链、创新链中的交流协作，组建形成创新联合体。另外，创新券需进一步增加对科技创新“弱势群体”的支持，包括对于区域创新能力中短板地区的特别支持和帮扶引导。因此，可针对不同创新资源丰度、不同创新禀赋层次的用户分类引导和支持，建立创新券的多通道运行空间，促进各创新主体有序竞合与持续发展，并通过定期组织“创新券用户论坛”等平台活动交流经验、宣展成果、洽谈合作，提升各用券主体的获得感和社区认同感。
对于支持领域和目标群体的扩展，一次性全盘放开的方式不可取，应组织意见征信和多方研讨，制定实施规范有序的开放策略，实现政策和区域两个维度的协调。在政策维度，对同一主体而言，创新券与已有的其他创新支持政策、科技计划和科研项目等不宜在支持方式、方案上存在重复，但仍有必要探索和发挥不同政策间的协同效应。在区域维度，涉及现有创新券运行中市场割裂的问题，为此，既要切实扩大各地区科技资源的开放共享，又要注重地区间的定位分工，并优化服务和管理在不同区域间的连贯一致性，提前拟定各地区公认的服务范围和有关标准。可将国内大中城市作为创新券率先互联互通、开发开放的枢纽节点，以点带面、组团发展，发挥城市作为区域创新高地的辐射效应和示范作用。
（三）优化使用管理流程，提高服务效率
简化创新券的使用流程，优化管理模式，提升其开放包容性和整体运作效率。一般而言，采用后补助模式无法在第一时间惠及创新主体，减轻中小微企业的创新初期财务负担，对于部分优质企业客户或项目可探索先期补助的模式，形成更有效的激励机制。对于事先评估显示存在一定信用风险的创新合作项目，在创新券申领或交易等环节另行注册备案并由有关部门跟踪监测支持，项目完成后按规定酌情处置资金问题，即实行“宽进严出”的管理理念。这相对于“先到先得”或“随机抽取”等现有项目选择模式而言，能包容和支持更多创新机会，并避免了可能出现的门槛效应。此外，应适当开拓创新券的资金来源，解决创新券资金投入需求与现行财政预算制度不兼容的问题，形成创新券专用“资金池”，可由国家政策性、开发性金融机构负责部分资金的市场化运作，刺激和撬动社会需求。
管理工作的重点目标在于让企业和科研机构等创新主体更便捷地使用创新券，减少其在申领、材料准备上报、资金协调等环节上的时间精力，更专注于创新合作与实践，同时，提高相关信息的透明度、简化相应流程也有助于企业、科研院所等更合理理性地对待和使用创新券。对于项目的匿名评审、结果考核等工作，根据合作项目的特征类型分类管理，能够后移的流程尽可能地实现后置和优化，让政府部门及第三方中介更多地发挥其服务职能。
（四）强化数字技术支持，拓展增强实际功能
在节点层面，在数字技术加持下，实现科研院所仪器设备和实验室资源的状态感知识别及自主运算分析，为企业及其他设备需求方提供更丰富准确的实时信息和远程操作服务，既能便利设备的运行监测、维护和使用指导等工作，又能提高科技资源使用效率，动态优化资源的配置状态。借助数字孪生技术，抽象出一个行业、部门或地区，以智能调取和评估分析创新券在其中的运作状态和影响，实现数字赋能下的精细化运营和治理。
在流通运行层面，可利用区块链技术，实现创新券的可溯源式发行和流通使用、全流程监测跟踪，并提高数据记录传输的可靠性和安全性。共识机制和智能合约技术将用于合同确认、资金调配管理、创新服务供应的即刻化、自动化，并作为区块链环境下政府部门实施监管和调控的一套基础方法。该过程涉及政府部门、创新券使用主体以及第三方服务机构，可构建起联盟链，采用主链和侧链相结合的部署形式扩展功能、对接信息资源，实现多主体共同参与确权和社区治理。还可通过“数智”化设计和调控创新券的运作机制来传导、辐射创新资源要素，突破多方创新协作中的壁垒和障碍，克服资源要素在区域间的单向流动势差、跨区组织惰性，变“协同惰性”为“协同黏性”；
加大对于新兴战略性和关键性产业部门、相对落后地区有关单位的支持力度，体现重点突破与普惠支持、共享发展相结合的理念。
在组织网络层面，采取“自组织”和“他组织”相配合、相促进的方式，推动创新协作生态的发展成熟及迭代进化。为此，相关数字技术既要能支持多元主体在无干扰的情境下自行配对和组织开展创新合作，也要能及时发挥政府“有形之手”的调动、纠偏作用。除开展基本的数字化发行、运营和监管外，政府部门可借助数字能力监测分析、识别定位潜在的创新链、创新群落或创新联合体，必要时予以重点关注培育和规范引导，主动服务。在微观层面，基于大数据网络，为创新主体派送配套个性化、定制化的创新券服务，协助其寻找所需科技资源和交易方，制定更科学适宜的创新券使用计划和项目实施方案，提供问题测报和风险预警。在宏观层面，依托其运算分析和自主运营能力，由政府部门统筹创新券的设计发行、制定相应规则并引导智能系统的自主学习和运维治理，协调整体与局部的优化，即国家总市场和各地分市场的整合对接与协调运行。
从生态视角建立创新券的运作体系，即以创新券为契约和纽带，系统化地连接与组织多元创新主体。其主线是刻画创新“券”的运动流程及产生的多方面影响。现有研究多是将创新券作为一项政策来认识和分析有关问题，但从其中的关键核心要素——创新“券”来展开的研究较少，这关系到如何更好发挥创新券的固有证券属性和创新意旨。
（一）创新券循环生态的基本形态
从宏观的国家创新体系来看，创新券不只是一种公共政策，创新券使得科技服务供求双方形成契约关系，其流通和运动本身反映了不同物种间的联结和形成的相互作用结构，这种将使相应的创新生态获得新的形态和特征。创新券作为塑造这一生态的纽带和核心媒介，其生态学隐喻可以是某种有机分子或特殊物质元素。创新券循环生态涉及三类核心生物成分，其运动过程如下：政府部门在一定目标及约束条件下设计发行创新券，为该生态中的“生产者”；
企业与高校、科研机构等产学研创新主体是本生态的“消费者”，他们摄取“生产者”提供的创新券，并在内部借由创新券来交换创新服务和科技资源，形成和输出科技创新成果；
产业链及各类终端市场中的消费群体为该生态中的“还原者”，他们享用协同创新成果，支持创新成果进一步地转移转化和市场化，从中获益并向整体生态释放出信息（如产品反馈数据、新知识、新需求）、税收和资金、人力资本等要素；
后由“生产者”在经过消化分析有关反馈资源后向生态中投入创新券，继续开展下一轮创新券大循环。
此外，这一生态还涉及以金融机构和中介服务机构为主要代表的间接支持群体，本生态中暂称为“支持者”，其同时具有生物成分和非生物成分的特征。一方面，“支持者”作为一类有实体的运营机构及部门的集合，可单独列为一类生物群落；
另一方面，“支持者”所提供的平台网络环境、技术支持、商务及中介服务等正越发成为创新券运作的必要条件，表现为提供物质和信息资源的集合，这分布于其他三类核心生物成分内部而不易独立抽离。可以肯定，随着外部技术条件、发展软环境等的变化，“支持者”及其他生物成分的组织形态、分布结构、功能角色等可能发生转变，并不断演替和进化。此外，区块链技术所具有的“去中心/中介化”特性并不意味着第三方中介和服务机构注定会被边缘化甚至替代，其仍是网络中的职能节点，只是将在数据对等、信息对称和生态自组织基础上再造和优化自身业务流程，提高服务效率和专业化水平。当前区块链等数字技术为“支持者”带来的影响在于，拓展其服务边界，补足业务流程上的漏洞，促进其组织的流动性和结构的扁平化发展，以此缩短生态中不同主体参与生态循环的时空距离和心理（信用）距离，推动生态的效率提升和演进。
综上，创新券带来的创新生态的整体图景如图1所示，宏观视角下的创新券运作生态表现为“生产者—消费者—还原者—生产者”的链式完整循环。这一链式循环表现了创新券的生成、传递及转化等一系列运动，反映的核心问题是如何协调、利用和开发链上各主体间的关系，通过有效发挥并提升创新券的功能作用，促进“政产学研金介用”建立和形成良好的多方创新协作模式。在创新券视阈下形成的这一创新生态，建立在国家统一市场之基础上，并是国家创新体系的有机组成部分。
图1：以创新券循环为纽带的创新生态
（二）对创新券及链式循环生态的应用开发
创新券生态借助科技金融和市场的力量，促进知识在不同类型创新主体之间流动，增加了科技创新资源使用权的流动性，通过创新主体能力的匹配和对接，实现资源的共生共享，最大化价值产出。
创新券运作生态的链式循环衍生于通常意义上的创新链，并反过来对创新链产生重要影响。创新券能帮助企业特别是中小微企业获取创新链上丰富的科技创新服务，促进各类要素向企业集聚，激励链上各主体间的联系与互动，实现协同创新的提速提质，达到“以创新券强创新链”的目的。
创新券的运动和契约关系初步链接了不同创新主体，但要形成完整的、具有韧性的生态，还有若干问题需要关注。对照图1可知，当前政策实践的焦点在于创新券由“生产者”向“消费者”的转移，而后续的转化过程（即在“消费者”和“还原者”中进行的两次转化）还未受到政策制定者的重视，从而难以形成完整运作生态，生态可持续性存疑。另外，整体生态内“消费者”内部的各个微观“企校研”结对处于不同的合作阶段，承担不同程度的创新风险，协同创新产出结果不尽相同，由此发展出的创新链、创新群落也可能处在不同成长发育阶段，大量这些微观个体和组织的有机整合促成了创新生态圈。此过程中，随着生态内的主体和资源不断丰富，会产生规模经济效应，创新链的完整性、获取资源的便利性和生态循环效率不断提高，在单链创新券循环中创新的成功时滞和断层问题将得到缓和，这也与数字技术加持下的动态均衡与优化能力相关。正是各微观主体在不断地组织运动和代谢中驱动了整体生态的迭代进化，其中要注重对不同禀赋能力的主体、组织的包容性，以及规则机制设定的公平公正性，特别是健全完善相关产权和科技成果归属权、使用权的法制保障。
创新券引入我国已到十年关口期，政策效果正逐步显现，但在如何系统性地解决创新券面临的困境，以及未来如何实现政策升级与可持续运作方面，还存在一定程度的理论缺口。
创新驱动发展、金融助力创新，创新券有望在其中扮演更重要角色。创新券在促进各类创新主体多向交流互动、助力产业界和科研界的良性耦合上能大有作为。创新券结合了产业政策和创新政策目标，融入了政府作用和市场机制，并有助于金融市场建立起与实体经济、中小微企业新的联系和支持通道。建议出台国家层面的创新券具体实施计划以及相应的统领性标准文件，引导和巩固各地创新券及科技服务业的规范有序发展，建立全国统一的创新券运作和服务市场；
还可建立部署国家层面服务和管理中小微企业科技创新的部门机构，进一步回应和支持中小微企业创新诉求，以创新券为纽带搭建面向广大中小微企业的产学研协同创新生态。