刘万海，蒋小卫
（1·浙江水利水电工程审价中心有限公司，浙江 杭州 310020；
2·浙江省水利水电技术咨询中心，浙江 杭州 310020）
水利工程关乎国计民生，是我国基础民生建设工作的重要组成部分。近年来，随着浙江省“百项千亿”“海塘安澜工程”等重大水利工程的快速推进，水利工程的投资、数量和规模都在逐年扩大。《浙江水利2021年工作要点》[1]强调，要系统研究“浙江水网”基本框架，构建防洪保安、水资源优化配置和幸福河湖网，谋划重大水利工程，形成实施方案；
要高质量实施“十四五”规划，着力推进“浙江大水网”建设，加快推进重大水利工程前期可行性研究报告审查工作。投资估算作为可行性研究报告的重要组成部分，不仅是报告方案选择、项目投资决策以及核算建设项目固定资产投资和编制重大项目投资实施计划的重要依据；
而且是分析工程效益、费用和贷款能力，提出资金筹措方案，分析主要经济评价指标，评价工程的经济合理性和财务可行性以及核定水利建设与发展专项资金补助资金的基础资料。
《浙江省政府投资项目管理办法》[2]第十八条明确规定，有下列情形之一的，项目可行性研究报告应当重新报请原审批机关批准：（一）项目概算与投资估算不符，差额在10%以上的；
（二）项目概算与投资估算不符，差额在2 000万元以上的，其中投资额50亿元以上的基础设施建设项目，差额在5 000万元以上的。
由上可知，投资估算的重要性不言而喻，可以说是一切投资活动的基础。如何在可研投资估算审核中保障准确性和实用性，高质量地完成项目可研投资估算审核，实现从项目决策阶段正确评价建设项目投资合理性，分析投资效益显得尤为重要。一旦可行性研究报告被批准，其投资估算额将作为建设项目投资的最高限额，不得随意突破。
目前由于水利工程设计行业竞争激烈，设计单位的素质良莠不齐，个别设计单位存在一种只追求速度和效益、轻视成果质量的现象，而忽略了对工程设计“百年大计，质量第一”的严格遵守。设计单位盲目追求利益最大化，如何优化提高设计成果质量的理念在个别设计单位中没有得到很好的执行，特别是对项目投资合理性更未引起重视，通过分析已审项目，主要现状如下：
（1）项目估算编制时，设计单位造价人员采用了较大的估算系数或直接列入建设单位提供的没有依据的相关费用。
（2）造价人员盲目按照结构设计人员提供的未经三级校审的工程量清单编制估算，没有对比设计图直接计算复核主要工程量。
（3）造价人员没有将项目投资存在的问题及时反馈结构设计人员，或已反馈但并未引起结构设计人员重视。
（4）造价人员没有用投资指标估算对建设方案、技术方案进行复核验证。
近几年，评审和审核可行性研究投资估算项目多达70项以上，审减率10%~25%不等，通过对比分析已审核项目的投资差异性，总结得出导致投资异常的原因，主要有以下几个方面：
3.1 工程量计算错误
（1）某新建水库工程，送审工程总投资284 357万元。水库工程由拦河坝、泄水建筑物、引水建筑物、发电厂房及升压站等建筑物组成。拦河坝采用常态混凝土重力坝，由左岸非溢流坝段、溢流坝段和右岸非溢流坝段3部分组成。经审核发现主体工程量计算有以下差别，（见表1）。
表1 主体工程量计算差别表
重力坝工程送审投资111 852万元，其中表1中1~7项未审核投资81 429万元，占重力坝工程投资的72.8%；
经审核后1~7项实际投资74 144万元，核减额7 285万元，核减率8.95%。
（2）某标准海塘加固工程，主要建设内容包括重新浇筑部分C25钢筋混凝土挡浪墙及20 cm厚C25混凝土路面，海塘护坡上级采用2.0T混凝土扭王字块，下级为原1.5T混凝土四脚空心块。送审工程总投资35 588万元，其中2TC25混凝土扭王字块预制、运输及安装项目投资为15 832万元，占总投资44.49%。2TC25混凝土扭王字块预制、运输及安装送审工程量154 663 m3，经审核后工程量69 792 m3，相应投资为7 144万元，核减8 688万元，单项核减率54.88%，为核减数8 688万元除以2TC25混凝土扭王字块预制、运输及安装项目投资额15 832万元得出。
案例1混凝土工程量重复计算，混凝土坝体总量没有扣除溢洪道缺口、闸墩、基础等占有的体积，并且工程量扩大系数偏大；
案例2扭王字块工程量设计图单排布置，而工程量清单按双排计算，且扩大系数偏大。工程项目主要工程量计算明显错误，这些均未能引起设计单位结构设计、造价人员的重视，导致项目投资估算严重偏差。如果在审核阶段未能发现此问题，将造成较大的项目数据失真、投资浪费。
3.2 定额套用不正确
（1）某海塘工程，主要建设内容加固堤脚16.475 km以及新建旱闸1座，采用12~15 m长预应力钢筋混凝土板桩+镇压层段、密排扭王块镇压层段2种形式。送审工程总投资66 450万元，其中预应力混凝土桩项目投资为19 579万元，占总投资29.46%。预应力混凝土桩送审工程单价4 040元/m3，经审核后工程单价3 672元/m3，相应投资为17 794万元，核减1 785万元，单项核减率9.11%，为核减数1 785万元除以预应力混凝土桩项目投资额19 579万元得出。
（2）某海塘安澜工程，主要建设内容提标加固海塘3.31 km，改造沿线三座旱闸，海塘基础采用高压旋喷桩旋喷灌浆处理。送审工程总投资26 220万元，其中建筑工程19 929万元，经审核发现高压旋喷桩旋喷灌浆费用有以下差别，见表2。
表2 高压旋喷桩旋喷灌浆费用计算对比
高压旋喷桩钻孔、灌浆定额选用不合理，水利工程项目施工方法不同，组价时定额套用也不相同，有时同一工程项目根据不同地质情况划分选用套取多个定额。一些缺乏施工经验的造价人员，在选择定额时就会出现只按清单名称选取定额，与实际地质情况脱节造成错误，定额套用有误核减1 066万元，单项变化核减率为53.27%，单项变化核减占建筑工程比例为5.35%。
3.3 信息化工程费用计列不规范、不合理
为提升水利工程管理能力现代化，当前水利工程建设中大力推进信息化建设。信息化系统工程单项投资一般较高，且系统的设计和集成建设涉及众多信息技术的应用。为更深入细致地研究信息系统设计方案和新技术应用，SL/T 618—2021《水利水电工程可行性研究报告编制规程》[3]中建议，当信息系统单项设计概算在5 000万元及以上时，另行编制工程信息化专题设计报告；
设计概算在3 000万~5 000万元时，可视情况自行决定是否编制专题设计报告；
设计概算在3 000万元以下时，一般可不编写专题设计报告。但个别设计单位在设计时，只是简单粗略计列项目，不根据项目情况做具体方案及比较，导致投资偏高被核减。如某海塘提标加固工程，信息化送审投资1 386万元，初步审核460万元，核减926万元。核减原因：一是信息化项目未提供单独论证报告；
二是信息化建设未结合现有应用进行梳理，重复建设；
三是本工程结构简单，实施BIM及移动应用等信息化项目绩效不佳；
四是认为无需对工程全线实施视频监控，重要部位适当设置即可。信息化工程费用不能只是项目的堆集，费用的罗列要根据工程实际进行专项设计，力求费用经济合理。
3.4 专项工程送审资料不规范，费用与主体工程重复
《浙江省水利水电工程设计概（预）算编制规定（2021）》[4]专项工程包括环境保护工程、水土保持工程、送出工程、水文化专项工程、交通专项工程及专项提升工程。各专项部分投资按照相应专业计价依据计算静态总投资，专项部分估（概）算的编制说明及投资组成表应附在工程部分概算文件之后，且交通专项工程及专项提升工程的建设标准和投资原则上应编制专题报告，由地方政府有关部门确认后列入工程总投资。设计单位送审的工程数据错误主要有以下几种类型。
3.4.1 环境保护工程
根据浙江省水利工程造价计价标准，主体工程单价中已包括施工环境保护费，因此在将环境保护工程投资汇总到项目设计估算总投资时，应将其涉及的施工环境保护投资剔除。如某水库除险加固工程环境保护工程送审3 254万元，审核投资1 542万元，核减1 712万元。其中核减主体工程单价中已包含的施工现场生活、生产污水处理、粉尘噪音处理等施工环境保护费为1 174万元。
3.4.2 水土保持工程
主要发现的问题是表土剥离、植物措施计算重复；
水土保持补偿费计算时征占地面积考虑不合理，未扣除不在水土保持补偿费计征范围之内的淹没区。
3.4.3 水文化专项工程、交通专项工程及专项提升工程
主要问题是与主体工程边界划分不清楚。本来归水利主体工程的护坡绿化、堤顶道路、管理范围内交通工程、专项提升等项目盲目计列在专项，既没有专题设计报告，更没有经地方政府有关部门确认。专项工程项目由同一建设单位实施，其他费用因计算基数区间选用不同而造成费用增加。如某水闸强排工程，专项提升工程送审1 224万元，其中其他费用130万元，通过合并基数计算核减100万元。
3.5 政策处理相关费用计算不合理
3.5.1 耕地占用税标准有误
根据《中华人民共和国耕地占用税法》第七条规定，铁路线路、公路线路、飞机场跑道、停机坪、港口、航道、水利工程占用耕地，按2元/m2征收耕地占用税。但个别设计单位却按《浙江省人民代表大会常务委员会关于耕地占用税适用税额的决定》计算，造成此项12.5倍增加。
3.5.2 专项设施补偿费
项目涉及到铁路工程、公路工程、库周交通工程、航运工程、输变电工程、电信工程、广播电视工程、水利水电设施、安置点对外连接工程、文物古迹和其他项目等恢复改建补偿费，设计单位往往没有具体设计方案或调查资料缺乏，按类似工程估列，估值不准造成巨大投资差异。如某河道治理工程一电站发电补偿设计单位估算3 000万元，经实际调查提供补偿投资仅为500万元。
3.5.3 项目虚列
实施机构开办费、技术培训费、监督评估费均与征地移民管理工作有关，项目根本没有征地移民，往往也列项目，造成投资增加。
投资估算审核其他常见问题，在此不再一一列举。
4.1 存在的问题
4.1.1 没有完善的考核制度
中国共产党十九届五中全会精神和浙江省省委省政府“实施新一轮投资新政”工作部署强调，水利基础设施按实际需要补齐短板，为确保“十四五”快速起跑、高位开局、全面争先，浙江加快重大项目建设进度。目前水利工程项目数量众多，水利工程勘测设计业务市场饱和，勘察设计单位多是通过公开招投标手段确定的，单位遍布全国，难免有项目存在挂靠行为，因设计水平有限导致质量问题。许多设计单位长期以来形成了一种框大估算投资，以确保能用较大余地控制项目后期阶段投资的想法。投资估算阶段项目还没有具体实施，项目还只是停留在设计图上，一些实际问题还没有暴露，设计成果质量未能得到检验。主管部门或业主对设计单位缺乏考核监管制度，难以制约设计单位，引起的质量问题除按合同罚款外，有时对设计单位资质、资信评级不能造成实质影响。
4.1.2 高估冒算现象司空见惯
由于当前是水利工程建设黄金时期，水利建设市场业务饱和又因设计行业资质调整，现阶段设计及造价人员流动性较大，且素质参差不齐，新生力量从业年限较短，缺乏实际设计经验。另对业主提供的一些不合理费用不加思考盲目计入项目，导致编制估算成果质量不高，错算、漏算情况较多。部分有经验的设计及造价人员在编制估算中尽管发现投资异常，但为追求项目进度，不主动对建设方案及规模进行优化，不修改已有投资估算成果，寄希望于下一阶段[5]。
4.2 改进措施
当前水利工程设计行业竞争激烈，设计单位在追求利益不断扩大的同时，更要注重加强对工程设计成果质量的管理。优秀的工程设计成果更容易得到业主和社会的认可，从而树立单位优良的品牌形象。结合近几年参与投资审核工作的切身体会，对设计单位做好投资估算质量提出如下几点建议。
4.2.1 加强培训，提高全员技术水平
加强年轻技术人员的专业培训和工程实践锻练，结合实际常见问题讲解分析，做到理论联系实际。尤其要做好对行业规范、标准、定额、专业知识的学习培训，吸收行业其他单位先进经验。强调严格按《浙江省水利水电工程设计概（预）算编制规定》[4]编制投资估算，旨在提高结构设计及造价人员素质，最终实现提高估算编制成果质量。
4.2.2 宣贯质量意识、落实质量检查制度
项目开工前技术交底，明确项目设计要解决的主要问题，保证设计时选用的参数准确、采用的计算方法正确，做到估算成果清楚、设计规范。树立合格的质量观念，设计单位还应当采取有效措施，努力提高设计人员的责任感，使设计人员端正工作态度，在设计过程中严格遵循质量认证体系的要求，建立质量考核制度和质量责任追究制度，严格校审制度[6]。
4.2.3 落实项目现场踏勘收资
重视水文、地形、地质、征地等基础资料的收集、整理，设计前要深入现场了解项目实际情况，对关于影响投资的资料认真收集、整理和分析，以避免投资计算时有欠缺，造成工程浪费或不足。
4.2.4 重视设计服务工作，建立设计回访制度
设计单位对已批水利工程项目投资估算项目质量要进行回访，了解业主在下一阶段设计时投资估算变化情况，征求他们对设计的意见，在以后的设计工作中不断改进和提高。
综上所述，水利工程一般具有较大的投资规模，工程设计难度往往也较高，在当前水利工程投资要求精细化的大方向下，投资估算精准的重要性会更为突出。在激烈市场竞争环境下，设计质量和服务质量是设计单位的生命线。设计人员在不断提高自身素质的前提下，需进一步加强造价人员的沟通、协调能力，提高项目可行性研究投资估算的准确性，为项目可行性研究报告顺利审批奠定良好的基础，保证项目投资资金合理、有效使用，提高投资效益。
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