□李 健 李雨洁
（中央民族大学管理学院，北京 100086）
过去30年，我国城市化不断推进，大中城市人口迅速增加，出现了一批超大型社区，我们将之称为超大城市社区。超大城市社区一般面积超过20万平方米，居住人数超过3万[1]，这些社区有效缓解了城市居民的住房问题，有利于改善居民的居住条件，但呈现出的某些超常特性，也带来一系列新的“社区病”，具体体现在社区结构突生、群而不和，以及社区关系高度脱域、利益结构碎片化、流动人口迁居化等问题，由此产生公共服务需求异质性和公共服务供给精细化之间的结构性矛盾。对此，一些地方政府先后采取了一社多街（街道办）、一社多居（居委会）、一社一委（管委会）等治理模式。但在传统政府主导型治理结构下，基层单位容易陷入职责超载与“本领恐慌”的困境，上述探索和尝试始终难以缓解超大城市社区超高强度的治理负荷，现实要求政府转换思路、转移职能，扩大公共服务供给主体，建立政社协同治理的创新治理模式[2]。
在理论界，政府失灵理论、合作理论、新治理理论都被广泛应用于论证政社协同治理的必要性。韦斯布罗德（Weisbrod）提出的开创性“政府失灵”理论，是在新古典经济学框架内对政社合作探讨的早期努力之一。他的理论始于市场失灵的经典假设，即市场无法提供某些商品或服务，这种失灵源于市场只为愿意并有能力支付的顾客生产商品或服务。政府干预是古典经济学理论对此市场失灵的标准回应，但在民主社会中，政府只生产大多数公民所期望的集体产品。为了赢得选举，政府的政治决策倾向于根据“中间选民”的偏好，以确保得到大多数人的支持。然而，在人口多样性导致高度异质性需求的社会中，政府无法轻易满足公民所有集体商品的需求，非营利组织则可以与政府形成互补[3]。萨拉蒙（Salamon）批判了“政府总是市场失灵情况下第一道防线”的观点，并将非营利组织视为主要的反应机制，即便是在拥有广泛的国家服务提供系统的情况下也是如此。尤其是当出现新的问题时，国家系统反应迟缓，动员政府应对集体物品短缺的“交易成本”往往比动员志愿行动的成本要高得多。尽管非营利组织有很多优点，但同时它们自身也有很大的局限性，限制了它们应对公共问题的能力。这些问题包括慈善不足、家长作风、慈善特殊性和慈善业余化等问题，为此，政府提供资金，将公共服务的任务委托给非营利组织来承担，非营利组织负责提供服务，二者合作可以发挥出双方各自的优势[4]。随后发展起来的新治理理论（new governance theory）倾向于回答为什么消费者和纳税人会支持政府求助于非营利组织来帮助提供公共服务？新公共管理理论强调依赖市场和市场企业来承担以往由政府履行的职能，新治理理论认可间接利用第三方政府运作所产生的巨大优势，但它通过在公共管理工作中唤起对一个新的“分析单元”的关注来做到这一点，即非营利组织可以为提供公共融资服务带来显著优势。因为非营利组织不太受利润最大化需求的驱动，因此可以承受收入下降的影响，相比之下其更具有持久力，这在弱势群体依赖供应商提供援助的领域尤为重要。基于所有这些原因，新治理理论得出结论：“志愿部门的弱点与政府的强项非常吻合，反之亦然。”[5]因此，政府和非营利部门之间的广泛合作并不是一种无法解释的反常现象，而是政府和非营利组织在“逻辑和理论上合理的妥协”[6]。
上述理论表明通过政社协同治理改善公共服务供给已渐成共识，但有关政社协同治理机制的具体讨论还不多见。20世纪90年代以来兴起的网络化治理理论提出在网络关系中有必要设计、选择和采用某些治理规则和结构[7-8]，埃格斯（Eggers）与戈德史密斯（Goldsmith）在《网络化治理：公共部门的新形态》中较为系统地论述了网络化治理机制：在内部，网络化治理可以将垂直的、自上而下的单一控制结构转变为网络的、双向互动的、多元的参与结构；
在外部，网络化治理形成了政府、非营利组织、私人部门和公民多方参与的制度安排[9]。然而，企业、非营利组织的行为是基于理性选择的，它们既从整齐划一的官僚结构中汲取养分，又在网络交互关系中采取行动策略。在网络化治理框架内，容易存在治理主体整体功能失调、公众需求满足严重依赖政府、治理目标缺乏统合以及规范引导相对薄弱等问题，导致网络化治理模式失去价值[10]。
总之，既有研究侧重于对政社协同治理机制进行理论层面的应然描述，缺乏对政社互动多样化的实践描述，尤其是没有在超大城市社区的特殊背景下进行讨论。对此做进一步研究，不仅可以在学理层面回应如何推进基层治理体系和治理能力现代化，以及如何构建基层社会治理共同体等关键问题，同时也有助于在实践层面提升超大城市社区的治理效能。
（一）公共服务链
萨瓦斯（Savas）研究公私部门在提供公共服务过程中的伙伴关系时，区分了公共服务中的三个基本参与者：消费者、服务生产者、服务安排者。依据这一区分，他实际上提出了公共服务供给过程中将安排者与生产者相分离的观点，即作为服务安排者的政府不再担任服务生产者的角色，而是将公共服务生产或供给职能转移给社会组织等私人部门，政府只专注于提供资金、制定规则和监督管理[11]。
遵循这一研究进路，郁建兴和吴玉霞从服务型政府建设的目标出发，提出了公共服务供给二次分工的假说，即在政府将公共服务外包给社会和市场力量之后，后者可以将自己不能有效完成的服务通过整合其他服务资源来间接满足公共服务需求[12]。吴玉霞进一步发展出公共服务链理论，提出了政府引导形成的以枢纽型组织承接服务集成为特色的新型链状网络结构，此时，枢纽型组织作为提高公共服务供给效率和满足多元公共服务需求的关键节点，公共服务链的提出实际上打破了公共服务供给二次分工的限制[13]。在其研究基础上，李健和俞祖成从政府购买服务的视角区分了购买生产者服务和购买集成者服务两种模式[14]。政府购买集成者服务的重点是购买枢纽型组织的集成性、规范性和程序化的管理。向服务链方向发展的政社协同治理，可以被看成是公共服务分工多元化向专业化的创新，可以通过增加异质性服务的供给产生经济和社会领域的乘数效应。
（二）模块化治理
模块化（modularity）最早出现于工程学中，是指可以组合和更换的标准单元硬件或软件。鲍德温（Baldwin）和克拉克（Clark）认为模块化是通过每个可以独立设计的，并且能够发挥整体作用的更小的子系统来构筑复杂产品或业务的过程[15]。随着社会系统的复杂性增强和城市议题的集中爆发，模块化进入大发展时期，其应用范围也不断被拓宽，近几年来更是在治理框架下得到关注。
模块化治理即公共服务供给主体应用模块化的方法，解决了复杂分工网络中的合作问题。按照这一理论，模块化公共服务网络主要由系统规划者（system planner）、系统集成商（system integrators）和通用/专用模块供应商（modular suppliers）组成，分别对应政府、枢纽型组织、社会组织和社会企业等公共服务主体。系统规划者也被称为“舵手”，他们将复杂公共服务进行模块化分解，并事先构思好模块之间的联系规则，定义公共服务供给体系的架构、界面和标准，确保子模块在系统规则下开展行动。系统集成商在模块化公共服务网络中居于核心地位，他们往往规模较大，实力较强，能够对分散的供给和需求进行有效集成。模块供应商包括通用和专用两种，通用供应商面向所有居民提供服务，专用供应商则面向特殊居民提供服务。模块供应商通常在某一公共服务领域具有核心专长，在系统规划者和模块集成商的规则要求下，独立面向公众提供服务[16]。模块化操作方面，学者进一步总结出分离、替代、扩展、排除、归纳和移植等六种模块化操作符[17]。向模块化方向发展的政社协同治理，可以看成是政社关系由集中控制转向分散化的创新，同时伴随着更灵活、更大众化的设计规则以及事后的竞争性再集中。总之，模块不仅为善治提供方法，也为法治提供依据。
图1超大城市社区政社协同治理机制分析框架
（三）政社协同治理机制创新框架
基于上述理论梳理可以发现，公共服务链中的“链”主要解决异质性需求的敏捷性响应问题：由于信息集中在服务链的上游，政府对居民公共服务的需求变化感知存在不确定性，公共服务价值链的二次分工有利于提升对公共服务末端需求的敏捷性响应能力。模块化治理中的“块”主要解决异质性需求的有效供给问题：模块化可以衍生出异质性的公共服务主体，在统一的设计规则下借助模块的灵活组合提升服务供给能力。由于单一的公共治理模式难以匹配超大城市社区的异质性公共服务需求而发生治理失灵，此时，需要通过不同治理模式的衔接和融合，方能整合“碎片化”的治理资源，以提升基层治理绩效[18]。因此，基于两种理论视角的各自优长，本文构建超大城市社区政社协同治理机制的新型分析框架，该框架包括横向的“链”和纵向的“块”两种混合治理机制。
为实证检验上述研究框架，本文拟以北京市开展的“优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划”（下文简称“回天地区三年行动计划”）为个案分析对象。选择北京市“回天地区”的理由有以下三点：一是案例的典型性，“回”和“天”分别代指昌平区回龙观、天通苑两个超大型居住区，两大居住区毗邻，包括了两镇三街道，总面积63平方公里，共有130个社区，常住人口86.3万，被称为“亚洲最大社区”，在国内超大城市社区中具有典型性。二是案例的示范性，北京市作为首都，在社会治理方面有着丰富的治理经验和充足的改革动力，在近年来推进的政府购买社会组织服务方面走在全国前列[19]，其启动的“回天地区三年行动计划”在全国超大城市社区治理中力度空前，对国内超大城市社区治理的实践探索具有标杆性。三是案例的成效性，经过三年的努力，回天地区区域发展水平显著提升、发展活力得到激发和释放。2021年1月19日，北京市人民政府专门举行了“回天地区三年行动计划”收官成效新闻发布会，宣布公共服务提升、交通治理和市政基础设施完善三大攻坚工程取得积极成效，回天行动计划已经实现既定目标，树立起共建共治共享美好幸福家园的“回天有我”品牌，成为超大城市社区治理创新的一个正面样本。
20世纪90年代末，国家启动城镇住房分配制度改革，北京批准建设经济适用房。为解决北京科教人员住房问题，北京市在回龙观、天通苑地区陆续建设大量住宅小区。然而，由于欠缺整体建设规划，回天地区集中出现了超大城市居住区面临的普遍性问题，比如交通拥堵、人口聚集、生活不便、配套不足、诉求多元等等。为彻底改变这一局面，2018年北京市人民政府发布了《优化提升回龙观天通苑地区公共服务和基础设施三年行动计划（2018—2020年）》，着力优化公共服务供给，改变社会治理面貌。在打造大型居住社区治理示范方面，超大型居住社区治理的首要目标是宜居，政府的治理政策要符合人们居住生活的需求，一方面要具备优质的公共服务体系，另一方面要具备良好的社区治理体系[20]。为此，政府探索的路径是通过政府购买服务整合社会力量，通过政社合作发挥协同效应。
（一）政社协同的“链”机制
在超大城市社区治理中，面对分散的、个性化的服务需求与不规则的供给，遵循公共服务链进行分工可以有效整合各种社会资源，为不同类型的服务主体充分发挥各自优势、参与社会治理提供制度性通道。
1.初次分工：政府——区级枢纽型组织
在超大城市社区中，随着合作方数量的增加，政府直接管理往往力不能及，倾向于寻找枢纽型组织等代理人的方式达成对合作方的间接管理，以降低管理风险、节约管理成本、保障治理效果。为此，昌平区政府相关部门联合指导成立了区级枢纽型组织——北京市昌平区社会组织发展服务中心（以下简称“中心”）。政府每年从社会治理创新专项资金中划拨固定资金额度，用于支持该中心搭建和运营全区统一的政府购买社会组织服务部署和管理平台——“回天有我”。“回天有我”线上平台对公共服务需求清单、各级政府购买社会组织服务计划、承接主体信息、项目开展情况及绩效评估结果等进行统一发布。原先多个部门多头购买服务的模式被统筹整合到一个具体由枢纽型组织操作的购买服务平台，由中心负责协调、安排政府购买服务的资源进入，组织各服务承接方参与购买过程，从而建立起了政府购买社会组织服务统筹管理机制。具体实施流程为：“回天有我”平台发布政府购买社会组织服务项目招标公告；
公告发布后，符合条件的承接方通过平台提交申请；
经网上申报、资质初审、专家评审和综合研究，确定项目中标机构并公示。
除了作为全区统一购买服务部署平台外，中心还承载着多重功能。一是协助政府履行监管职能和制定规则，辅助监管购买过程是否合法合规、公开透明，参与起草回天地区社会组织治理的政策文件。二是信息的采集、整理、发布与交流。居民通过“北京昌平”手机APP、12345热线、“回天有我”线上平台和小程序、回龙观社区网、天通苑社区网等平台反馈需求。各镇街在基层治理和民生服务中遇到的难点问题以及政府不能或不便直接提供的服务，都由各级枢纽型组织进行定期梳理汇总到中心，并筛选有价值的内容补充到需求目录中，根据需求紧急程度和重要性，特殊项目可被列为优先购买服务项目。三是孵化和培育。2019年，中心成立了“回天社区公益基金会”，基金会从“社会组织孵化”转向“社会服务孵化”，多渠道筹集资金强化引领扶持、培育孵化，成为回天地区各级各类社会组织的坚实后盾。
2.二次分工：区级枢纽型组织——街镇级枢纽型组织
在镇街一级，回天地区七个镇街均成立了社区社会组织联合会。这些联合会扎根社区，作为镇街的枢纽型组织发挥桥梁纽带作用，为社区社会组织提供服务。社区社会组织主要在社区范围内开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动，往往拥有较好的联系群众的基础，提供的服务有很强的针对性，但也存在“弱、小、散、乱”等问题，能力和规范化建设水平亟待提高，通常采取备案方式管理。社区社会组织联合会对入驻备案的社区社会组织实施统筹管理，包括学习交流、项目承接、资源对接、动态评估、权益维护、综合协调等。针对自身没有承接政府项目资格的社区社会组织，回天地区建立“联合会代管指导、社区社会组织实施”的工作机制，即由社区社会组织联合会出面承接区级枢纽型组织发布的政府购买服务项目，给予这些社会组织在项目中进一步发展自身能力的机会。采用这种形式，社区社会组织联合会并不直接向社区社会组织提供资金支持，而是通过提供更多机会、嫁接更多资源促其增强自身能力，进而获得成长和发展。
3.三次分工：镇街级枢纽型组织——社区级枢纽型组织
社区枢纽型组织主要是指社区社会工作室。社区社会工作室最早在重庆、海南等地作为社区社会工作服务平台设立，2016年昌平区政府引入这一社会治理创新模式并选择在回龙观镇试点。为了让社区社会工作室更好地发挥作用，政府专门制定了《昌平区城镇社区建立社会工作室工作手册》，规定每个社区社会工作室在社区两委的指导下，按照“1+2+5+N”的组织架构配备人员。其中，“1”是至少1名持证社工，“2”是高校社会工作专业的实习生或聘用人员，“5”是社区志愿者，“N”为社区社会组织负责人。社区社会工作室具体发挥两个方面的作用。一是平台作用。工作室通过发放调查问卷、召开交流座谈会、个案服务、民情联络员等多种渠道搜集社区居民的异质性服务需求，并及时做好分类梳理，将这些需求信息汇总给社区两委和上一级枢纽型组织。二是服务作用。在掌握居民需求的基础上，设计出社会工作服务项目，引导专业社会力量参与社区治理，并为“三社联动”提供空间载体。截至2019年3月，回天地区已经有235家社区社会工作室正式挂牌，实现了全覆盖。
在“区—镇街—社区”三级枢纽型组织的横向分工下，公共服务体系由政府、中心、社区社会组织联合会、社区社会工作室和社区社会组织等众多枢纽型组织构成，每个枢纽型组织又包含了异质性公共服务供给主体。这样，与区政府和街道部门直接打交道的通常仅限于枢纽型组织，众多提供服务的社会组织转而与枢纽型组织联系。各类枢纽型组织作为重要节点发挥两个方面作用。一是担任信息中心的角色。在区级层面是昌平区社会组织发展服务中心，在镇街层面则是各镇街社区社会组织联合会，在社区层面则是社区社会工作室，这些枢纽型组织是政府购买服务中的乙方，是承接项目的主体，但更重要的是贴近社会，能够响应公众对小批量、多批次、差异化的服务需求。二是担任服务集成方的角色。枢纽型组织虽然是服务的承接方却并不直接生产服务，服务的直接供给主要来自社区社会组织。枢纽型组织并非简单生硬地执行上传下达的指令，而是把其他社会组织作为伙伴和合作者，更强调服务和支持。
（二）政社协同的“块”机制
模块化治理是将复杂公共服务按一定的“块”进行分割，按模块组织供给。模块化的具体操作步骤一般包括：定义模块、制定规则和协调模块[21]。其中，定义模块和制定规则的工作由作为系统规划者的政府完成，协调模块工作主要由作为系统集成商的枢纽型组织承担。
1.定义模块
超大城市社区治理困境集中反映出公共服务异质性需求超出了现有供给能力的阈值，需要尽可能扩大公共服务供给主体。一般而言，在社区层面的公共服务供给主体除了政府之外，还包括了社区自治组织、枢纽型组织、社会组织（正式登记的社会组织和备案的社区社会组织）、物业公司、社会工作者、社区居民等众多主体。在定义主体模块时，政府主要考虑以下两点。一是承接公共品生产和供给的组织不同于纯粹的私人组织，需要具备一定的公共属性[22]。截至2019年4月底，回天地区共有社会组织1145家，其中在市民政局登记注册、办公场所在回天地区的社会组织61家，在区民政局登记注册、办公场所在回天地区的社会组织121家，由社区社会组织，包括已经在街道或社区备案的社区社会组织和未备案的社区社会组织共963家。从构成来看，社区社会组织是回天地区社会组织的主要组成部分。二是因形成公共服务需求关系的群体范围不确定，公共服务供给组织只需要代表和协调局部群体需求，从而具有多样性和变动性，需要介于私人组织和纯公共组织之间的广泛组织类型[23]。为此，政府率先在社区这一层级引入了社会企业，推动社会企业参与社区治理，衍生出异质性公共服务供给组织及其网络。相应的，创新回天地区社会治理在积极动员传统社区治理主体的基础上，重点围绕枢纽型组织、社会组织和社会企业展开。公共服务中的治理模块既包括公共服务供给方，也包括具体的服务项目。政府在定义公共服务主体模块的同时，也定义了项目模块。根据回天地区社会治理的突出问题、居民对公共服务的共性及个性化需求，政府在深入调查研究的基础上提出本地区社会治理和公共服务需求，明确需要的服务类型和受益群体，并梳理汇总形成回天地区社会治理和公共服务需求清单，将购买的社会组织服务聚焦在社区环境提升、物业服务、社区协商共治、社区社会组织孵化培育、重点人群关爱、文化服务、其他社会治理服务等门类。
2.制定规则
这一步需要确定模块之间的接口、界面和标准，以及对公共服务系统进行模块化分解。在市级层面，政府先后印发了《关于回天地区社会组织创新发展示范区建设的试点方案》《关于在回天地区开展完善政府购买社会组织服务机制的试点方案》《关于进一步做好街道（乡镇）购买社会组织服务工作的实施意见》，从改善准入环境、建立供需目录、加大支持力度、做好管理服务等方面做了具体安排。在区级层面，昌平区政府出台“1+3+N”的示范区创建政策文件体系：“1”是示范区创建的纲领性文件，即《关于回天地区社会组织创新发展示范区建设的试点方案》；
“3”是指3个支撑性文件，分别为《关于在回天地区开展完善政府购买社会组织服务机制的试点方案》《昌平区关于培育扶持社区社会组织的实施意见》《昌平回天地区社会企业认证与扶持试点办法（试行）》；
“N”是指若干个配套文件，包括《回天地区政府购买社会组织服务资金管理办法（试行）》《回天地区城乡社区社会组织备案管理工作细则（试行）》、政府购买社会组织服务“三目录一机制”（分别是《回天地区社区需求目录》《回天地区社会组织服务供给目录》《回天地区政府购买社会组织服务指导性目录》《回天地区社区需求与社会组织服务对接机制》）等。上述政策体系的建立，是政策突破创新的成功探索，为政社协同治理机制奠定了坚实基础。
图2回天地区政社协同治理运行机制
3.协调模块
枢纽型组织作为系统服务集成商主要负责模块协调工作。在回天地区建立的“区—镇街—社区”三级枢纽型社会组织支持体系中，镇街和社区一级的枢纽型组织自身通常也提供具体公共服务，对其更准确的定位应该是模块集成供应商，即先对模块进行集成，再提供给区级系统服务集成商。除了基础模块外，作为区级系统服务集成商的中心主要采用了分割、扩展、归纳和移植四种操作符。其中，分割是针对项目模块的操作，扩展、移植和归纳是针对主体模块的操作。具体而言：第一是分割，即将一个系统分解为两个或更多的模块。公共服务是一个复杂系统，由很多异质性项目子系统构成，整体完成的困难较大。回天地区对较为复杂的服务实施了项目模块分解，例如某街道的物业管理服务被分割为两个部分：一是组建、指导物业联盟运营；
二是对物业企业服务情况进行调研，并对履约情况进行评价。最终由两家机构合作完成，双方在申报前就资金使用达成一致并签订“合作说明”。这种模式能够有效弥补公共服务主体专业能力不足的情况，同时能够避免产生竞争、矛盾和摩擦。第二是扩展，向某个系统添加新的模块。许多社区服务具有准公共物品的性质，适合混合组织来供给。为此，回天地区将社会企业纳入政府购买服务的对象，支持社会企业有效参与社会治理。自2019年开始，先后有33家社会企业获得回天地区社会企业认证，有7家社会企业成功承接政府购买服务项目16个，在垃圾分类、文化发展、为老服务、助力社区发展方面发挥了重要作用。第三是归纳，通过归纳创造一个新的设计。针对超大城市社区社会组织规模小，公共服务需求量大的矛盾，允许多个独立的社会组织之间组成“联合体”共同申报，共同承接政府购买的公共服务。组团改变了以往社会组织单兵作战的状况，促进了不同性质、不同领域、不同功能的社会组织之间的合作，推动了社会组织之间互联互补互动合作机制的形成[24]。第四是移植，将某个模块移到另一个系统中。为缓解回天地区社会组织由于数量不足、专业化能力有限带来的运行压力，中心积极引入外来社会组织服务回天地区，包括社会组织自带资金项目落地社区，街道购买外来社会组织服务，社区购买外来社会组织服务以及其他形式引进。借助模块化，回天地区在全市甚至全国范围内重新建立公共服务供给体系，将分布在不同地区的社会组织连接为一个有机的整体，以实现资源共享和优势互补。这样，公共服务的供给网络就突破了回天地区的有形边界，具有了跨域特征。
通过以上分析可以发现，在超大城市社区中，“链”和“块”机制之间是相融互补的，二者通过明晰政府社会分工、建立信息共享机制和健全制度保障措施，影响甚至决定着政社协同治理的有序运行与绩效产出[25]。
（一）明晰政府社会分工
在被不断拉长的公共服务链体系过程中，政府通过横向分工实施业务归核，将具体公共服务外包出去从而专注于规则制定。对于整个体系来说，政府不仅没有因为外包而发生职能萎缩，反而在网络规模经济效应的加持下大大增强了对公共服务的影响力和控制力。居于枢纽位置的“网络旗舰”可以利用通用界面横向链接更多的社会力量，实现边界型治理，拓展了基层“共治型”和“协同型”制度空间，从而扩大政社互动的范围，有效实现社区公共服务“代理化”和“精准化”创新[26]。作为与需求对接、形成公共服务敏捷供给能力的联结与驱动枢纽，枢纽型组织的系统集成功能是政社协同治理的关键：一是组织设计公共服务供给体系，强化内部各公共服务主体之间的联结，并培养各方建立协同合作的能力；
二是引导公共服务主体有序开展服务，并协调各个环节的平行运作；
三是发挥对公共服务过程监督的功能，对各个模块的运行情况开展持续监测，降低系统风险；
四是作为信息中枢，通过信息搜集和意见反馈，对现有供给体系和居民需求的变化进行敏捷响应，实现供需平衡；
五是捐赠服务平台，充分整合社会多方资源，寻求社区公共服务问题的解决方案。
（二）建立信息共享机制
超大城市社区治理要求在多级政府和社会组织之间进行协调，当任务的复杂性高而职责又不明确时，协调问题就会阻碍公共服务体系的运行。由于社会组织深入一线为居民提供服务，使其更容易了解居民的真实需求，这些信息由它们所处的系统环境加以解释后以简约的形式反馈到枢纽型组织，各枢纽型组织对反馈过来的信息进行比较、解释、选择等。通过这种分散的信息处理、传达、交换，合作主体之间的联系规则不断被筛选，从而进化发展。政府通过事后对整体规划的整合，找出最合适的协同治理路径，从而实现整个公共服务供给系统的优化。在这一过程中，一方面，多元社会主体在“信息包裹”中走向不同的技术累积和规模发展道路，进而更加专业化；
另一方面，多元社会主体可以在系统规则下充分利用“隐藏信息”，对所负责的模块进行一定自由度的生产和创造。这种独特的信息共享机制使得政府与社会主体之间的兼容性和依赖性加强，整体治理能力的提升表现为双方共同进步，利益共享与均衡[27]。
（三）健全制度保障措施
政府购买服务是政社协同的重要资金保障，但每年重新评审导致双方合作缺乏稳定性。在新的政社协同治理机制中，政府和枢纽型组织之间是一种强关系治理，枢纽型社会组织一般数量较少，具有较高的稳定性，可以为政府提供稳定的集成服务，一些复杂的信息也仅通过强关系来传递，双方合作较为紧密，政府一般不会轻易地将其淘汰。在这种预期下，枢纽型组织容易形成“累积学习效应”。枢纽型组织和公共服务供给方之间是一种弱关系治理，通过社会组织之间的相互竞争来改进公共服务供给效率，充分发挥市场机制的作用，实现服务有效供给。一旦现有的公共服务供给方在服务方面出现问题，将很快被淘汰出协作网络，而专业的、高效的新供应商不会因为合作时间较短而受到歧视。在政府购买服务“淘汰赛”的刺激下，治理创新的空间更大，创新要求更强烈。
（一）研究结论
民生是和谐社会发展的根本，基层治理是有关民生的大事，是人民安居乐业的基础，关系到人民“幸不幸福、开不开心、满不满意”。近年来，不论是在中央政策文本还是地方政府制定的法规政策中，政社协同治理都已成为共识或趋势，在基层社会治理方面，各地也积累了较为丰富的实践经验。超大城市社区治理的混合性与复杂性深刻影响了公共服务网络中的分工与协作，并造成多元社会主体角色和功能的不断调整，给传统的政社协同治理提出了新的挑战。换言之，超大城市社区政社协同治理的深层机理尚未得到充分挖掘、整合和应用。本文结合公共服务链和模块化理论，构建起包含横向链式分工和纵向模块设计的政社协同治理机制，据此来提升超大城市社区的治理效能。通过考察北京市“回天地区三年行动计划”这一成功案例，我们验证了这一复合模式的深层运作机理。一是政府通过不断细化与社会组织之间围绕公共服务体系的分工，通过购买枢纽型组织的集成性、管理性和专业性服务，进而满足居民对公共服务的异质性需求。同时，“区—街镇—社区”三级枢纽型体系进一步延长了公共服务链，提高了对居民需求的敏捷响应能力。二是枢纽型组织在整体合作规则的约束下，充分发挥服务整合的自由度，对公共服务主体和服务项目等子系统进行多种模块化操作，不断提升社会治理精细化水平，激活不同类型社会力量的广泛参与，提高了公共服务的有效供给能力。三是链块结合机制，包括政府与社会组织围绕公共服务链的深度分工，以及社会组织内部一体化服务网络的边界重组和秩序重构。在超大城市社区政社协同治理过程中，“链”和“块”两种机制之间的相融互补，影响到政社协同治理的有序运行与效能产出，而居民对社区满意度的提高，也有助于提高居民对政府的信任度，增强政府部门的合法性。
（二）可能的贡献
链块结合机制既是对超大城市社区治理过程中存在的“不可治理性”的一种策略回应，同时也可以化解既有治理实践中“分割式协调”的沉疴痼疾，在当前倡导共建共治共享的社会治理格局背景下，具有重要制度分享价值。作为超大城市社区治理的探索性尝试，北京“回天地区三年行动计划”是链块结合机制成功付诸实践的现实范例，为实现复合性治理变革提供了机制选择。本文的研究贡献主要有以下两点：一是对既有的公共服务链模型和模块化治理理论进行了相应的调适，构建了适用于我国超大城市社区政社协同治理的分析框架，在一定程度上实现了既有理论的拓展。“链块结合”既充分考虑了中国特色基层治理体系中“一核多元”背景下政府作为“舵手”的关键角色，又得以突破传统官僚制运行模式的障碍。二是提出的“链块结合”机制是对政社协同治理的进一步挖掘，在网络化治理描述的内部和外部动态运行机制基础上，进一步将横向和纵向层面的互动机制纳入统一的分析框架，在一定程度上弥合了治理研究中叙事与机制相割裂的问题，丰富了有关超大城市社区治理的操作化认知。
（三）研究展望
本文的实证研究没有采用访谈记录的形式，所有证据都来自于正式的公开资料。这样做的局限是实证研究中可能会遗漏一些只有局内人才能掌握的信息。采用公开资料的好处是所有被引用的证据已经经过社会舆论的检验，在学术伦理上能够保证较高的资料可信度[28]。尽管如此，后续研究可以进一步采用调查问卷或者深度访谈的方式，更精确地了解关键变量和可能遗漏的内部信息，以进一步验证相关命题，提高研究结论的信度。与此同时，还可以通过进一步考察超大城市社区政社协同治理的成功案例，运用求异法分析其突破“治理难题”机制，以提高研究的外部效度①本文也是中央民族大学博士研究生自主科研项目（BZKY2022099）“超大城市社区协调治理创新机制研究”的部分成果。。
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