周 成，钱再见
（南京师范大学公共管理学院，江苏 南京 210023）
作为世界第二大经济体和全球第一大碳排放国，中国的碳中和将使全球气温升幅降低约0.2～0.3 ℃，还可能使全球碳中和至少提前5～10年［1］。然而，真正实现碳中和需要对经济社会进行系统性、全局性的变革，从而使得现有产业结构、能源结构、生产生活方式和空间格局发生全方位、深层次的根本性改变。为此，中国陆续出台了“1+N”“双碳”政策体系。由于“双碳”政策基本都是在2021年以来逐渐出台，目前学术界尚无针对“双碳”政策体系的系统性研究，现有的研究更多是从欧美国家“双碳”治理经验着手，分析中国“双碳”发展路径［2］。这些研究并没有着眼于中国“双碳”政策体系的具体路径［3］。事实上，政策路径可以看作是政策决策到政策执行的桥梁，政策路径越清晰，就越有利于政策朝着更好的方向变迁［4］，进而就能更好地推动政策执行，实现其预期的治理效能。基于此，该研究尝试通过两种成熟的政策文本研究方法——扎根理论与制度语法学，归纳提炼“双碳”政策路径的核心概念。同时，解码不同政策路径下的文本语法结构，客观地呈现政策路径的要素结构和功能轮廓，厘定不同政策路径下的组态结构和规制强度，并尝试性地对中国“双碳”政策的规制机制进行理论建构，从而为后续的“双碳”政策制定、执行与优化提供理论参考和现实借鉴。
1.1 数据来源
该研究共收集23份超过16万字的中国“双碳”政策文本数据，来自中共中央、国务院及相关部委和省份为确保2030年和2060年实现“双碳”目标，所出台的“1+N”政策体系。“1”指的是中共中央、国务院《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》；
“N”则为国务院《2030年前碳达峰行动方案》及其他一系列重点领域政策体系，主要包括“双碳”主要责任部门——国家发展和改革委员会、生态环境部等国家部委，出台的一系列“双碳”政策体系，及江苏、浙江、上海、海南、天津等省市颁布的重要“双碳”政策文件。对于其中的部分政策，为提高研究的相关性，进行了节选，如《中国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，该研究仅节选其中的“第三十八章的第四节”，标题为“积极应对气候变化”，此节内容正是围绕如何更好实现“双碳”目标而展开。
该研究所选的政策文本均来自各级政府官方网站，也基本覆盖了2021年底之前中共中央、国务院、国家部委和典型省份出台的“双碳”重要政策文件。
1.2 研究方法
采用扎根理论和制度语法学两种质性研究方法，厘定并分析中国“双碳”的政策路径，并进一步对“双碳”政策的规制机制进行理论建构（图1）。
图1 研究技术路线
1.2.1 扎根理论：厘定“双碳”政策路径
扎根理论（Ground Theory，GT）并不是一种“理论”［5］，而是一种科学的质性研究方法［6-7］。它最早由著名社会学家Glaser等在1967年提出［8］，其核心是对大量的资料进行开放性编码（Open Coding）、主轴编码（Axial Coding）和选择性编码（Selective Coding），这三种编码的实质就是反复归纳总结，进而提取概念化的表达，并最终实现构建一种解释性理论的方法。也就是说，扎根理论是一种不需要先验性假设和结论的研究方法［9］。同时，该方法的编码步骤非常明确，流程清晰可见，可操作性极强［10］，因此被广泛应用于管理学、教育学、心理学、社会学等各类人文社会科学研究［11］。从本质上看，扎根理论能够从复杂松散的文本资料和社会现象中建构出具有较强解释力的理论框架，故而，它对包括公共政策在内的诸多“公共事物”的过程解读、结构厘定、因素识别、机理分析等方面都有着较高的研究效用［12］。基于此，寻求从所有政策文本中提取出中国“双碳”政策路径的核心概念，从而厘定中国“双碳”的政策路径。选取该方法的合理性主要表现为两个方面：其一是理论探索性契合，当前为“双碳”发展的初始阶段，正是政策出台的密集期，需要采用具有理论探索性和理论建构能力的研究方法，对中国“双碳”的具体行动路径进行研究，这样才能更好地明确“双碳”治理方向，确保“30·60”“双碳”目标顺利达成。而扎根理论正是这种饱含理论探索性，并能够系统化地自上而下建构理论框架的方法［13］。其二是中国“双碳”研究的情境适宜，扎根理论强调研究问题应来自具体情境［14］，该方法的整个研究过程正是对实践情境下的政策文本资料进行反复归纳总结，和该研究情境恰好契合。
因此，运用扎根理论的质性研究方法，首先对所有明确涉及“双碳”政策路径的语句进行开放性编码（Open Coding），也即为从原始“双碳”政策文本中提炼关于政策路径的初始概念，并对初始概念进行范畴化处理；
其次是主轴编码（Axial Coding），这个步骤的目的是根据挖掘初始概念与范畴的含义，深入分析其上下文语境和逻辑关系，将开放性编码的结果进一步整合提炼成主范畴；
最后是选择性编码（Selective Coding），其目的是对主轴编码的结果——主范畴，进行再次归纳总结与收敛，进而厘定“双碳”政策路径的核心范畴框架。在三轮编码结束后，作者也采用了扎根理论常见的理论模型饱和度检验，确保了编码的信度。
1.2.2 制度语法学：廓析并建构“双碳”政策的规制机制
扎根理论有利于厘定中国“双碳”政策的具体路径，从而准确把握政策的制定逻辑和治理方向。然而政策执行也是影响政策质量的关键因素，对碳治理而言，政策一旦不能有效执行将不可避免地导致政策失败［15］，而制度语法学则能够有效地从政策文本层面回应政策执行效能的问题。制度语法学（Institutional Grammar Tool，IGT）由Crawford等［16］首次提出，属于理性选择制度主义学派的一种分析方法。该方法也是著名的制度分析与发展框架（Institutional Analysis and Development， IAD）中用于数据收集与分析的典型工具，其本质是通过政策文本中的语法结构对政策进行解码与分析，是一种制度与政策的典型理论分析方法［17］。目前，国外学者通过制度语法学工具开展政策文本分析已经十分常见［18-19］，《政策研究杂志（Policy Studies Journal，PSJ）》在2022年发表了一期关于制度语法学研究方法的专刊（Special Issue）。Siddiki等［20］开展了众多制度语法学的方法与应用研究，同时，国外学者也已深入到对该研究方法的改进研究［21］。客观上讲，制度语法学已经产生了较大的学术影响，在政策分析中也表现出较强的生命力和解释力。然而，由于该方法在国外首创，以及国内对公共管理研究方法的重视不够和起步较晚［22］，在CSSCI来源期刊中，仅有三篇文章论及该方法，其中一篇也仅仅是片段性的方法介绍［23］，另外两篇则是用该方法开展了具体的政策案例实证分析［24-25］。
制度语法学需要厘清五个要素：A（Attributes）指的是行动者，是一种对象属性的存在。D（Deontic）代表道义助动词，是一种约束性的陈述，也就是政策文本中所规定的“允许（Permitted）”“必须（Obliged）”还是“禁止（Forbidden）”行动者作何行为的表述，由于汉语的博大精深，参考现有文献［24］，对具有上述三种相近含义的动词也等同于道义助动词处理，如汉语中的必需、需要、要、应该、应当、应、等字词均具有“必须”的意思，因此都视同为“必须”一词，其他动词也进行了类似处理。I（aIm）指目标，是对应然的特定行为或结果的陈述。C（Conditions）意为情境，所指的是对政策时间、地点、方式及何以执行的规定。O（Or Else）代表否则，是一种对不履行规定所实施的惩罚措施。上述五个要素为政策文本的解构提供了分析基础，也便于厘定不同政策路径所具有的要素结构。在此基础上，基于制度语法学的三种组态（表1），开展了“双碳”政策路径的组态分析，进一步厘清“双碳”政策的规制强度，并对其规制机制进行理论建构［26］。
2020年以来，中共中央、国务院等各级政府部门出台了大量“双碳”政策文件，为制度语法工具的可操作化提供了丰富的资料来源。在该研究中，在对政策文本进行扎根理论的开放性编码时，同步采用制度语法学的分析范式，对每一个开放性编码的政策路径文本（图1），运用制度语法学的五个要素和三种组态，厘清不同的“双碳”政策路径下的制度语法类型（AIC或ADIC或ADICO）及其规制强度。表1中，政策语句——“各级人民政府要加大对碳达峰、碳中和工作的支持力度”，就是一个典型的ADIC规范结构，其中行动者A是“各级人民政府”，道义助动词D是“要”，目标I是加大支持力度，情境C是碳达峰碳中和工作。ADIC规范结构缺乏后果要件，换言之，从政策描述中可以看出，各级人民政府如果没有加大碳达峰碳中和支持力度，并未阐明将会受到什么惩罚或问责，由于缺乏约束，这种情况可能引致行动者的政策执行力产生一定不良影响。在确定所有“双碳”政策路径的制度语法类型结构后，为了提高信度，借鉴学术界针对该方法最为常用的信度检验方式，也即为邀请三名研究者分别进行制度语法学的文本编码。如果三名研究人员编码不一致，则一起开展头脑风暴，直至达成对分歧政策文本组态编码的共识。
表1 制度语法学的三种要素组态及示例
2.1 基于扎根理论的编码
2.1.1 开放性编码
开放性编码是对无序的原始数据进行编码、标签化、解释和归纳的过程，旨在从原始数据现象中发现新的见解［27］，从而产生初始概念。由于该研究所选取的“双碳”政策文本超过16万字，初始概念的数量非常繁杂且存在一定的交叉，而范畴化则是一个很好的处理方法。通过对初始概念的重新分类组合，并剔除出现频次少于2次的初始概念［28］，进而实现了对“双碳”政策路径初始概念的范畴化。值得注意的是，研究对象是“双碳”的政策路径，因此，开放性编码仅针对明确包含政策路径的文本内容，而不是所有政策文本的每一句陈述。比如原始的政策语句“加快建设完善全国碳排放权交易市场”，则明确蕴含碳排放权交易市场的政策路径，因此，这种政策语句是该研究的编码对象；
而“为完整、准确、全面贯彻新发展理念，做好碳达峰、碳中和工作，现提出如下意见”，该政策语句并未述及“双碳”的具体政策路径，因此不在该研究的编码范围。
囿于篇幅，该研究将详细呈现关于“高耗能高排放产业管控”政策路径内容的开放性编码过程，见表2左边两列，表2右边三列是下文制度语法学的结构厘定。通过对涉及上述主题的文本资料的分析，首先提炼出不同语句的初始概念，随后对其进一步归纳总结，也即为将其进行范畴化处理。
表2 “高耗能高排放产业管控”政策内容开放性编码与制度语法学结构类型
2.1.2 主轴编码
主轴编码的目的是发现不同范畴之间的潜在逻辑关系和共性特征，并基于彼此之间的相互关系，对范畴进行再度归纳和总结，使其更加凝练和聚拢。在这个过程中，并不会脱离“双碳”政策的原始语句，相反，在将不同的原始范畴进一步归纳出10个主范畴时（表3第2列），又进一步反复阅读和检查政策文本的含义，确保主范畴的严谨性和科学性。
2.1.3 选择性编码
选择性编码的任务是提炼最重要的核心范畴，也即为，通过对主范畴及其逻辑关系的梳理，采用进一步的归纳总结和范畴统合，从而建构“双碳”政策路径的核心范畴框架。通过对主范畴的考察分析，最终确定了行政机制和市场机制两大核心范畴（表3）。随后，为保证上述编码过程的科学性与准确性，对编码过程进行理论饱和度检验。该研究借鉴Glaser［29］提出的将不同范畴相互间的关系进行概念化处理，并参考国内外“双碳”政策路径的研究成果，确保不再出现新的概念或范畴维度，从而说明三轮编码过程所构建的理论模型基本饱和。
表3 “双碳”政策路径的主轴编码和选择性编码
2.2 制度语法学
2.2.1 制度语法类型结构的厘定
该研究对所有扎根理论开放性编码的原始“双碳”政策路径的语句进行了制度语法类型结构的二次编码，即厘定原始政策路径语句的行动者A、道义助动词D、目标I、情境C、否则O这五个制度要素，并统计分析AIC、ADIC和ADICO三种制度语法的组态类型。仍以扎根理论的高耗能高排放产业管控政策路径的内容陈述为例，表2右边三列即为AIC、ADIC和ADICO三种组态结果。
2.2.2 制度语法分析结果
根据制度语法学的编码规则，对所选的23份文件的政策路径语句的三种组态进行了统计（表4）。可以看出，“双碳”政策路径以ADIC规范性陈述为主（177个，占比52%），其次是AIC策略性陈述（130个，占比38%），而ADICO规则性陈述最少，仅33个，占比10%。其中，策略性表述较少意味着中国“双碳”政策路径对相对空泛的指导性行文方式的摒弃，从而转向了更加明确具体的政策表述，也即为转向了ADIC规范性陈述，该陈述相对于策略性陈述多了道义助动词，该要素往往具有更明显的约束性、强制性和确定性，也定然更有利于政策执行效果的保证。然而，ADICO规则性陈述才是最理想的政策陈述范式，该类陈述进一步明确了问责性或处罚性措施，显然规制强度更大，也更容易实现其治理效能。而该研究所选取的“双碳”政策样本的ADICO规则性陈述仅占10%，表明政策路径中对行动者的问责机制还有待进一步完善。诚然，这是由于中国“双碳”政策体系目前还处于初始阶段，很多“双碳”政策体系仍在制定过程中，同时作者所选取的政策也仅仅为其中的一部分，难免挂一漏万。事实上，从中国向国际社会宣布“双碳”目标到现在，如此短时间内就出台了一系列“双碳”政策体系，其完备程度、高效程度已经远远超越了大部分西方国家。
通过扎根理论能够探索中国“双碳”政策的具体路径，从而有利于准确把握政策制定逻辑和治理方向，从扎根理论分析结果看，中国已经建立了较为全面完整的“双碳”发展路径。而制度语法学则可以进一步厘定不同“双碳”政策路径的规制强度，政策规制是“双碳”治理的重要行政手段，往往会对“双碳”政策执行效能产生重要影响。在“双碳”政策的规制机制中，规制性塑造了政策主体的执行行为，按其力度的强弱，可以分为“强制性治理”和“柔性治理”，两种治理范式背后的底层逻辑正是行政机制下的科层动员和市场机制下的资源配置。
3.1 “双碳”政策路径的逻辑进路
3.1.1 “双碳”政策路径的比较分析
从表4的10个政策路径看，中国“双碳”政策路径相对于欧美发达国家，已然十分清晰明确、全面完整。欧美发达国家早已实现碳达峰，碳中和进程及其政策体系也已发展多年。以欧洲为例，近年来的碳中和政策体系主要包括2018年发布的《2050年长期战略》、2019年出台的《欧洲绿色新政》、2021年出台的《欧洲气候法》与“减碳55”一揽子计划等，这些政策体系覆盖了能源、工业、建筑、交通、粮食、生态、环境等绝大部分产业生产领域，所反映出来的同样也是一种“强制性的行政约束”和“市场化的资源配置”相互结合的政策路径和治理逻辑［30］。其中：“强制性的行政约束”主要指的是以《欧洲气候法》为代表的法律法规体系，欧盟现已将2050年实现碳中和目标写入法律，同时也将高碳行业的减排减污目标纳入法律保障。英国直接对高碳排放行业与企业进行限制发展，对于未具备碳捕集与封存技术的煤电行业直接施行关停或不予批准经营等一系列强制性治理手段。美国同样也采取强制手段，控制第二产业的发展，并要求高碳消费行业实行绿色能源利用率的低碳承诺。“市场化的资源配置”的主要代表是“欧盟温室气体排放交易体系（European Union Emission Trading Scheme， EU ETS）”，该体系是欧盟碳中和最重要的市场化导向的治理成果，覆盖超过11 000家企业，现已发展为全球最大最有影响力的碳交易市场［31］。同时，欧美发达国家也通过绿色补贴、绿色金融市场建设等诸多市场化手段激励企业降碳改造和绿色转型。
表4 “双碳”政策路径的主轴编码和选择性编码
由此可以看出，不管是在治理逻辑或形式上，还是在具体的政策路径上，中国基本保持与欧美等发达国家的一贯性，尤其是“双碳”政策路径的完整性和全面性，已经和欧美发达国家基本相当。诚然，这也是《巴黎协定》《格拉斯哥气候公约》等一系列国际协定的路径依赖和治理共识。然而，由于中国“双碳”进程刚刚启动，从深层次看，部分的政策路径仍然有待完善。中国既需要立足国情，也需要学习西方国家成功经验，进一步优化中国未来的“双碳”政策路径。
3.1.2 “双碳”政策路径的优化逻辑
在行政机制方面，中国急需建立一个健全的、立体的综合法律法规体系，将依赖行政机制的一系列“双碳”规制，全部纳入法律法规保障。毋庸置疑，法律是约束性最强的治理凭借，有了法治保障，不仅增加了治理的合法性，更能够有效促进治理效能的实现。在法律法规体系上，可以借鉴现有的“1+N”政策体系，积极推动出台“1+N”法律法规体系：“1”指的是推动出台“双碳”的专门法律，如“碳达峰碳中和促进法”，抑或是将“双碳”进程写入“应对气候变化法”；
而“N”指的是推动“能源法、环境保护法、节约能源法、电力法、煤炭法、大气污染防治法、可再生能源法、循环经济促进法、清洁生产促进法”等一系列细分领域的法律体系的制定或修订。从内容上看，“双碳”综合法律法规体系需要至少涵盖以下三个方面：①将碳达峰碳中和目标写进法律，这不仅可以表征中国“双碳”治理的决心，也有助于对地方政府、行业和企业等碳排放主体形成强有力的硬约束，更便于治理主体树立目标意识，强化自上而下、一以贯之的政策执行。此举在很多欧美国家已有先例，如英国、丹麦的气候立法直接规定了碳减排目标，加拿大《净零排放问责法》则设定了滚动的5年减排目标［32-33］。②进一步完善国家级“双碳”综合协调议事机构的职责体系，并将其监管职责纳入立法进程。由于“双碳”治理是一项跨部门、跨领域、跨地区的系统性工程，统筹协调监管难度相对较大。中国当前“双碳”的主要责任主体是国家发展和改革委员会、生态环境部和市场监督管理总局，以及“国家应对气候变化领导小组”。从当前“双碳”治理实践看，实质性的工作推进大多由三个国家部委负责。然而，“双碳”治理工作跨部门协调众多，甚至会伴有部门博弈的情况。因此需要进一步提高、完善和整合“国家应对气候变化领导小组”的职责功能，并通过立法赋予其法律地位，促进“双碳”治理中的跨省域跨部门综合协调监管等功能的有效发挥。③根据“双碳”所涉及的具体领域，充分结合当前经济社会发展实际情况，尊重“双碳”客观规律，将传统化石能源、高耗能高排放产业、碳密集型产业、能耗总量与强度双控、清洁工业生产等有赖于“行政机制”约束的相关领域碳减排进程逐步纳入法律体系。
在市场机制方面，积极建立和完善碳市场交易、用能权交易、绿证交易、绿色金融交易等一系列市场交易体系，通过财政、税收或补贴等组合政策工具，推动低碳、零碳和负碳的科研创新和产业发展。通过加大市场化的激励措施，尽快实现“从0到1”的原始科研创新突破，并加快推动“从1到N”的科研成果转化和产业发展，充分发挥市场在“双碳”资源配置过程中的决定性作用。除此之外，还需充分把握“双碳”的重大发展机遇，通过一系列市场激励措施，充分推动可再生能源、绿色经济、循环经济等增长型市场为核心的“双碳”新经济发展，助力中国经济稳定快速发展。
3.2 “双碳”政策的规制机制
3.2.1 政策规制是“双碳”治理的重要行政手段
“双碳”的发展离不开规制［34］，规制是政府对“双碳”客体行为实行的一种计划性干预，它是典型的公共政策形式［35］。由于中国“双碳”治理面临巨大挑战，为了实现“双碳”目标，通过行政手段提高部分政策的规制强度，既必要又迫切。具体地，政策规制的必要性和紧迫性主要表现为三个方面：首先，高污染高排放行业具有明显的负外部性，而环保产品又具有显著的公共物品属性，因此环境治理或碳治理常常出现“市场失灵”；
其次，中国高度依赖传统化石能源，面对极大的用能需求，单靠市场机制促使传统化石能源企业自行有序退出或关停，理论上行不通，实践上也几无可能；
最后，减碳降污的生产工艺技术改造成本较大，市场化的引导不足以让企业主动承担大量成本用于降碳改造。因此，政策规制是中国“双碳”治理的重要行政手段。
从制度语法学的三种组态分析结果看，AIC策略结构的政策规制较弱，ADIC规范结构和ADICO规则结构则具有明显的政策规制特征，这是因为后两种组态结构比AIC策略结构分别多了“道义助动词要件”和“后果要件”。循此思路，可以通过计算同一个“双碳”政策路径中，后两种组态合计占比值，进一步探析“双碳”政策路径的规制强度。以表4中“高能耗高排放产业管控”这一主范畴为例，该政策路径的后两种组态占比为（ 24+ 6）/（ 16+ 24+ 6）×100%= 65%。数据显示，每个政策路径的数值均超过50%，有9个政策路径的数值更超过60%，也就是说，大部分政策路径有相对较强的规制强度，这和前文的逻辑分析一致。毋庸置疑，政策规制越强，则越有助于治理效能的实现。相对而言，只有“绿色转型发展”路径的政策规制强度相对较低，数值为53%。“绿色转型发展”之所以比较低，是因为从党的十八大以来，中国绿色低碳转型发展已经取得了“历史性巨大成就”［36］，一般情况下，随着治理效能的逐步实现，政策的规制强度也可以应该逐步降低，届时，从“强制性治理”到“柔性治理”，从“行政科层制动员”到“市场资源均衡配置”的范式转化将十分必要。
3.2.2 “双碳”政策的规制逻辑
“双碳”政策的规制机制本质上是一种制度设计，规制性是“双碳”政策的重要制度性质，对于政策主体和客体，尤其是政策执行主体具有重要的行为塑造作用。如图2所示，规制性越强，对“双碳”主客体的行为塑造作用也越强，是一种“强制性治理”的范式。“强制性治理”面向的是以高耗能高排放为代表的重点“双碳”领域，依托自上而下的科层制组织，以政治动员和行政法令为手段，通过出台一系列强制性减碳降污措施，实现重点领域“双碳”目标的达成。“强制性治理”背后的逻辑绝不是政府“伸长了手”，而是中国政府基于当前生态环境事件多发频发的高风险态势，以及污染排放和生态破坏的严峻形势［37］，应该也必须采取的一种规制性很强的治理范式。国际经验已表明，在碳治理的进程中，政府必须施加更多限制性的干预政策［38］。虽然“强制性治理”往往会对经济发展产生反向影响，但这恰恰能够表征中国政府在面对“双碳”这一巨大挑战时所拿出的抓铁有痕的劲头，充分彰显了中国“双碳”治理的雄心和决心。反之，规制性越弱，其行为塑造能力往往也同样较弱，表现出来的是一种政府对此类“双碳”路径的“柔性治理”逻辑。这种逻辑的背后是市场机制，亦即，政府充分遵循市场资源配置模式［39］，在必要时，仅对低碳、零碳，甚至是负碳的需求进行引导式刺激，同时规范好相应产品、技术和服务的供应质量和秩序。
值得注意的是，不同治理范式下的政策路径，乃至于同种治理范式下的路径，政策规制的具体手段都不能生搬硬套，照猫画虎。这是由不同政策路径、不同地区存在巨大的差异性和特殊性所决定的。因此，“双碳”政策规制机制既需要由上而下的顶层设计，同时也需要自下而上地因地制宜，切不可“一刀切”，而是基于不同地域和“双碳”领域的实际情况，采取个性化的规制政策和手段［40］。
3.3 从强制性治理到柔性治理：“双碳”治理范式的未来变迁路向
3.3.1 强制性治理：“双碳”治理初期的必要性手段
新石器革命和工业革命是人类社会现已完成的两次重大转型，绿色低碳革命则是人类的第三次重大转型［41］，而“双碳”则是这场绿色低碳革命的时代焦点和治理要津。与前两次转型不同的是，当前以“双碳”为主导的绿色低碳革命需要一个有计划的、以政策诱导（policy-induced）为取向的过程［42］。有学者认为目前规制政策显然是不够的（regulatory policy are still not enough）［43］，也就是说，当前处于全球1.5 ℃控温的紧急进程，“双碳”治理必须采用一种“强制性治理”范式，进一步提高政策的规制效应［44］，才能更好地实现碳中和。“强制性治理”的本质是国家权威通过行政机制出台一系列碳排放与碳中和规定，这一系列外生的、强制的规定是碳治理的核心内容（图2）。对于世界最大的发展中国家和最大的碳排放国家而言，“双碳”目标意味着中国将完成全球最高碳排放强度降幅，用全球历史上最短的时间实现从碳达峰到碳中和［45］。易言之，中国当前“双碳”治理的动能与势能都远低于欧美发达国家，更面临着时间紧、任务重的双重压力。故而，短期内的外生型行政监管必须占据主导地位，这样才能确保碳排放主体采取必要的，甚至是“非自愿”的一系列降碳行为，这种治理范式更多地表现为治理客体被动遵守国家行政法律法规对其碳排放规定的最低监管要求。
但是，“强制性治理”绝不是简单粗放的强制，更不能对所有政策路径和排放主体“一刀切”地实行“强制性治理”，而是一种基于对特定政策路径下碳减排客观规律的准确认识，并经过缜密的政策设计和充分的科学论证。从“双碳”治理理念上看，“强制性治理”一定要立足国情、稳中求进、“先立后破”、通盘谋划；
从“双碳”政策路径的适用性看，“强制性治理”并非适用于所有“双碳”领域；
从“双碳”治理方式看，“强制性治理”不是“一刀切”限煤、“运动式”减碳或踩“急刹车”的方式［46］；
从能源安全看，针对传统化石能源的“强制性治理”，其逐步退出或有序关停必须建立在新能源安全可靠的替代基础上［47］。
3.3.2 柔性治理：碳排放与经济发展逐渐脱钩后的范式转向
“天下之至柔，驰骋天下之至坚”，柔性治理作为一种前沿治理范式，更加坚持以人为本的理念，它不再过度依赖传统的行政机制，而是秉持自主、平等和民主等理念［48］，通过一系列非强制性的市场工具激发碳排放主体降碳的自主性、主动性和积极性。相对于传统的“强制性治理”，“柔性治理”旨在让政策体系的规制强度逐渐淡化减弱，转向鼓励竞争、消除垄断、规范市场秩序和减少行政干预（图2），从而缓解“强制性治理”单一向度的、自上而下科层动员过程中可能出现的矛盾与困境。从长远看，“柔性治理”能够更加彰显“双碳”治理的行为理性，通过强调从行政强制性转化为行政服务性及市场机制性、从主体中心主义转向客体中心主义、从权力中心主义转向服务中心主义，更能够体现中国共产党“以人民为中心”的执政理念，也有利于彰显中国“双碳”治理的科学精神。
图2 “双碳”政策的规制机制
在“双碳”治理的场域中，柔性治理具体表现为两个方面：首先，在当前阶段，对于那些非“急难险重”的领域，也要采取“柔性治理”，而不是“强制性治理”。按照不同政策路径的具体情况，有区分度地选择治理方式，如通过扎根理论提炼出来的隶属于市场机制的五个政策路径（表4），逐步采用“柔性治理”，其政策设计的逻辑要弱化规制强度，鼓励使用更多激励性、市场性和竞争性的政策工具，充分发挥市场在碳资源配置中的决定性作用。其次，随着“双碳”治理进程的不断推进，碳排放与经济发展的逐渐脱钩，过去所采取的“强制性治理”要逐渐转向“柔性治理”。国内外的治理实践早已表明，一以贯之地凭借行政命令等强制性政策体系对公共事务进行单向度的排他性治理，不但不能实现其既定的治理目标，反而可能成为制约经济社会发展的因素，甚至还可能引起民众对政府合法性和政治民主性的质疑。因此，中国“双碳”治理范式的未来变迁路向一定是从“强制性治理”逐步转为“柔性治理”。在这种治理范式的变迁过程中，政府通过发挥“柔性权力”的影响力，逐步建立健全市场机制，通过运用一系列非强制性的、市场化的手段，规范降碳减排行为，增进全社会对“双碳”目标的心理认同，自觉践行一系列降碳减排行为，最终形成一个既有秩序又有活力的脱碳市场环境。
通过扎根理论编码发现，中国“双碳”政策路径主要包括高耗能高排放产业管控等10个方面，其核心范畴分别是行政机制和市场机制。随后在制度语法学的基础上，该研究厘清了10个“双碳”政策路径的组态结构，发现规制强度较低的AIC策略结构占比38%，而规制性相对较强的ADIC规范结构和ADICO规则结构占比分别为52%和10%。从研究结果看，中国政策路径已然非常全面和完整，但仍然需要从行政机制和市场机制两个维度持续优化。在当前的“双碳”治理阶段，政策规制应该也必须作为一种重要的行政手段，“双碳”规制机制的核心，正是根据规制力度的强弱，分为“强制性治理”和“柔性治理”，两种治理范式背后的底层逻辑正是行政机制下的科层动员和市场机制下的资源配置。由于中国“双碳”治理面临时间紧、任务重的双重压力，当前阶段应以“强制性治理”为主，并进一步加强必要性的政策规制。随着未来“双碳”目标的逐步实现及碳排放与经济发展的逐渐脱钩，则需要从“强制性治理”转向“柔性治理”，逐步弱化政策的规制强度，出台更多激励性政策，充分发挥市场在碳资源配置中的决定性作用。
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