●周晓杰 王 丽 张琳娜
预算绩效管理一直是政府财政部门着力推行的一项工作，在整个绩效管理工作的开展中，项目资金绩效管理工作是重点，而绩效评价的核心则是指标体系的构建。因此构建科学完善的财政专项资金绩效评价指标体系，尤其是针对不同行业建立个性指标体系，对于目前财政绩效管理工作的进一步开展是非常重要且必要的。
河南省自2008年开展预算绩效管理工作以来，历经十几年的不断摸索，初步形成了涵盖事前绩效评估、绩效目标管理、绩效监控、绩效评价和评价结果应用等绩效管理全过程的“1+6”预算绩效制度体系。在《河南省省对市县专项转移支付绩效目标管理办法》中也提出，省级主管部门要研究建立本行业与绩效目标相匹配的绩效指标体系；
指导市级主管部门绩效目标管理工作。在推进市县级预算绩效管理工作中更是明确要求：“各行业主管部门要加快构建分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系。”为加快推进该工作开展，河南省财政陆续印发了《共性项目绩效指标体系（试行）的通知》《共性项目绩效指标体系（第二批）的通知》等文件，涵盖基建工程、会议、培训等16类共性项目指标，初步形成项目绩效共性指标体系。
药品不良反应（Adverse Drug Reaction，ADR）监测是药品（含药品、医疗器械和化妆品，下同）上市后安全监管的重要内容，对保障人民群众用药安全具有极其重要的作用，属于具有鲜明行业特点的专业领域。该项目资金拨付链条比较长，监管难度较大，很容易出现财政专项资金配置不够合理和均衡的局面。根据近年来财政资金绩效管理要求，建立完善的行业绩效评价指标体系不仅是国家及省级预算绩效管理的政策要求，更是规范提高药品行业不良反应监测工作管理的需要。在国家未建立明确的ADR项目绩效目标与构建科学统一的评价指标体系的情况下，河南省也在积极探索，想要建立起一套符合该省ADR监管实际情况的、具有行业特性的ADR指标体系。
本文结合ADR工作的特点，研究确定清晰的绩效目标并构建具有行业特性的评价指标体系，补充完善ADR转移支付绩效指标库，以此实现专款专用，避免资金浪费和沉淀，提高ADR部门资金使用效益和项目管理水平。同时，本文所采用的研究方法和思路具有转移支付项目的共性特点，其他行业可据此研究本行业领域的专项绩效评价体系，也为财政预算绩效评价工作提供新的思路，有利于推动财政预算绩效管理工作的完善。
多年来，由于ADR专项资金用途具有显著的个性化、特殊化特点，导致ADR专项实施多年来，还未建立明确的绩效目标，更缺乏科学统一完善的ADR专项绩效评价指标体系，在ADR项目执行与绩效管理中，以下矛盾仍然较为突出：
一是制度及机构建设层面不够完善。国家和财政部出台的相关制度推行力度不够，大多停留在财政部门层面，对预算单位的约束力不强，从而影响了绩效管理作用的发挥。省本级预算单位的预算绩效管理制度尚且不完善，地市各预算单位更是缺乏单位层面关于中央转移地方专项资金绩效管理的制度保障与参考。同时，预算单位虽然作为绩效评价的主体，但把绩效管理作为额外的工作负担，消极应付该工作的心理依然存在，影响了绩效管理工作的全方位推进。尤其是在机构改革的大背景下，河南省的不良反应监测队伍建设尚不完善，很多单位甚至没有独立的机构，更不要提单独设立岗位职责，配备专业的绩效管理人员。根据各地市机构设置情况的调研结果来看，将近一半的地市没有独立的不良反应监测机构甚至没有独立科室。因此，机构建设方面的不完善，是阻碍绩效管理工作顺利开展的主要问题之一。
二是对绩效管理重视程度不够。项目和资金的管理重点都放在预算执行和资金使用环节，而忽视了绩效管理的作用。大部分单位的绩效管理工作都是由财务部门完成，各部门之间的配合度较低，这就造成指标抓取的业务相关性不高。不同于一般的建设项目以最终结果来呈现项目成果，ADR监测工作重在药品使用过程中及时发现问题，重点是日常工作的落实，所以指标设计不仅应突出结果导向，而且应该重视过程管理导向，即过程与结果导向并重的原则。尽管河南省财政厅于2019年出台了《河南省省级预算绩效评价结果应用管理办法》，但一直没有具体的实施细则对资金绩效管理形成压力，导致绩效评估体系不能发挥应有的作用，无法得到预期的结果应用。
三是绩效指标设置不科学、不全面。具体指标的设置并未与单位的具体职能相贴合。指标的设置和年度战略目标相关性不高，指标设置避重就轻。以2020年中央对地方专项转移支付区域绩效目标为例，河南省ADR监测工作的绩效目标为“完成国家药品监督管理局下达的ADR监测工作任务”。与之相应的绩效评价指标，分别是产出指标6个 （包括在岗培训人数1个数量指标，药品ADR病例报告核实率、县区覆盖率和培训覆盖率等3个质量指标，完成时间1个时效指标，培训成本1个成本指标）、社会效益指标2个（药品安全水平与安全科普知识知晓率）、满意度指标1个（培训学员有效问卷满意度）。绩效指标不仅简单、缺乏针对性、不能完全反映ADR工作特点与质量等，而且缺少问题导向的过程管理。如在数量指标中缺少开展ADR报告分析评价的基础指标，即ADR病例报告数；
在质量指标中忽视了ADR监测工作中的问题，如报告单位ADR病例上报的时效性、区域差异性等问题。这些问题的存在，严重影响着ADR监测工作的高质量发展。
（一）加强对预算绩效管理及指标构建的重视程度
加强河南省药品不良反应监测中央转移地方专项资金的绩效管理，省级药品不良反应监测系统可以从预算管理制度建设、工作开展流程规范、标准绩效指标库建设等各方面对地市基层单位予以指导和技术支持，从规范的高起点开启体系建设工作，加快该省药品不良反应监测行业人员树立绩效管理理念，增强绩效管理意识，夯实各单位绩效主体责任。通过制定工作要点和考评细则，鼓励地市健全机构、完善机制、保障经费、稳定监测队伍。针对绩效评价中反映的共性问题，认真进行梳理，制度中存在缺陷或不足的，要修订和补充完善相关制度，从根源上防止问题的出现。财政部和河南省财政厅已相继出台各项绩效管理制度，各个单位层面各部门和预算单位也要加速出台预算绩效管理制度，为深入推进预算绩效管理工作提供更加有力的保障。
（二）提高行业指标体系构建专业水平
个性绩效指标体系建设工作的专业性较强，为保证绩效指标提炼和绩效标准设置的科学合理性，要以本行业领域的业务专家为智力支持，同时邀请擅长绩效评审相关业务的第三方提供技术支持，对省级不良反应监测部门的财务人员、相关业务人员进行培训和指导，结合实际，制定人才激励措施，并作为单位管理层的绩效指标。同时要推动市县两级监测机构普及业务骨干人员培养，可以将培训和人才培养工作作为各级监测机构的工作目标；
通过目标分解，提出可行的措施，形成具体的绩效指标，由专家对各项指标进行客观性论证，根据专业意见不断修改完善。
（三）科学分析建立完善的行业指标体系
可以将持续完善不良反应监测报告制度，实现监测和评价能力稳步提升，作为省中心的工作目标，将提高报告数量与质量，提高风险信号提取能力，作为各级监测机构的工作目标，对风险信号提取工作实行精细化管理，不断挖掘各种要素的潜力，比如：工作制度和专业标准方面，要细化各项规定，把工作做细做实做到位。要明确报告数量和质量是开展不良反应监测工作的前提和基础，在此基础上实现不良反应评价结果的高效转化和利用，推动生产经营企业提升产品质量、完善产品警示说明等。通过目标分解，提出可行的措施，形成具体的绩效指标，严肃相关指标的设定与执行。随着工作的进展和外部环境的变化，指标值需要调整的，应当及时据实调整。
（一）文献查阅、专家座谈和问卷调查
针对本项目研究，选取河南省药品评价中心及部分地市中心从事不良反应监测工作的专家和工作人员作为调查对象，开展座谈调研工作，从而了解不同地区不同层级不良反应监测工作开展的现状及问题，对于绩效评价中需要的定性指标，聘请本行业的专家进行评审，在充分听取地市监测部门意见的基础上，结合年初国家药品监督管理局及省局下达的工作任务，重点从以下几个方面确定指标方向，如：药品不良反应病例报告百万人口报告数、药品不良反应报告县（区）覆盖率、新的和严重的药品不良反应报告占比、严重或突发药械不良事件现场调查处置及时率等。
根据前期的专家意见和调研情况，设计省对市县药品不良反应监测专项转移支付绩效评价指标体系研究项目调查问卷，向全省18个地市中心、10个直管县中心以及航空港区不良反应监测中心进行发放，并从每个地市随机选取3个县（区）中心同步发放问卷，共计发放问卷81份，以保证问卷调查的覆盖面。
根据前期专家意见及问卷调查的结果对绩效指标的“重要性”进行评分。从“是否具有可行性，是否能够通过定量或定性的方法被准确衡量，是否能够真实、完整、有效地反映出单位的工作成效”等多个维度进行综合考量，将每项指标的重要程度划分等级，并赋予不同等级不同的分值。根据数据分析结论，结合其他条件，筛选出表现较好的指标。将筛选出的指标再次反馈给专家，通过反馈修改再修改的方式，最终得到一个相对满意的指标体系结果。
（二）绩效指标设置
在初步选取的指标体系基础上进行层次分析。按照对ADR项目绩效目标的影响将第一个层级分为三个因素，分别是：ADR监测工作效率和质量、ADR监测工作能力提升情况以及ADR监测工作长效机制建设情况。第一层级的三个影响因素可以构成绩效指标体系的一级指标。在一级指标的基础上，进一步分解为第二级和第三级指标，根据ADR项目的特点，对一级指标进行细化分析，得到影响ADR监测工作产出和效益的关键要素，如报告覆盖率、报告数量及质量、信息反馈及质量提升等，按照分层理念对各要素与第一层级的各个因素进行对比分类和逐层细化，确保层次模型中相同层级要素含义无交集且对上一层级要素分解全面，最终建立影响ADR监测工作产出和效益的三级层次模型，详见表1。
表1 影响ADR监测工作产出和效益的三级层次模型
（三）指标权重分析
指标权重是指某被测对象各个考察指标在整体中价值的高低和相对重要的程度以及所占比例的大小量化值。指标权重的确定方法包括客观赋权法和主观赋权法。客观赋权法虽然能避免主观上的片面，但需要大量的公式计算，也容易出现与实际不相符的情况。主观赋权法更适用于评价指标整体数量适中的体系，ADR系统存在样本数据量不大、数学模型建立困难的情况，因此主观赋权法更合适。而对于个性指标更多涉及主观定性的解释，用专家判断和调查问卷的方式进行权重确定更符合ADR绩效指标权重确定的实际情况。
比如，报告单位注册率（以药品为例填写）和二级医疗机构报告注册率是开展ADR监测工作的首要考虑因素。因为在现行体制之下，系统登录端口几乎是上报药品不良反应的唯一渠道，只有做到了应开通尽开通，才能更多地获取不良反应信息。但是，系统登录端口注册是一次性的工作，不是常态化工作，因此，在赋予权重的时候，可以略低于其他同一级的指标。而报告单位覆盖率（以药品为例填写）和二级医疗机构报告覆盖率是报告单位注册率和二级医疗机构报告注册率的延续性指标，反映了系统登录端口开通后的实际使用情况。开通系统端口，只是打通了不良反应信号的报告渠道，但是能否在日常工作中妥善高效地加以利用，是确保ADR监测工作常态化的关键动作。因此，在赋予权重的时候，可以略高于报告单位注册率和二级医疗机构报告注册率。
（四）指标体系搭建
在财政部与河南省财政厅共性指标体系框架的基础上，以“ADR监测工作重点、人民群众用药安全需求、为药品监管提供服务”为导向，遵循相关性原则、重要性原则、可比性原则、系统性原则、经济性原则等五个绩效评价指标确定的原则，结合以上各项指标分析结果，经过筛选、新增及进一步细化而分别得到具有ADR监测工作特色的成本指标、产出指标、效益指标和满意度指标等指标的二级、三级评价指标，在三级指标上，因其主要体现ADR行业特性，再采用德尔菲法，通过反馈修改再反馈修改的过程，得到一个相对满意的结果，最终形成ADR项目绩效指标体系。
制定ADR专项绩效评价实施方案，采取回顾性研究的方法，按照已确定的绩效目标和构建的绩效评价体系对河南省18个省辖市级及10个直管县ADR监测机构2020—2021年开展的ADR专项工作进行绩效评价。在完成18个省辖市级和10个直管县ADR专项回顾性绩效评价后，从全省总体情况、市县绩效情况、年份绩效情况、指标绩效情况等四个方面对结果进行分析，总结好的做法与存在的不足，进而完善绩效目标、改善评价指标体系。需要注意的是，ADR转移支付专项绩效指标考评体系在实际运用时，将相应的权重按照100分制转化成相应的分值，以便于主管部门对各市县的项目绩效完成情况进行打分，摸清各市县工作开展及完成情况，实施预算绩效结果与预算资金分配相挂钩，发挥绩效激励约束作用。
本文通过全面分析河南省绩效管理工作开展的背景及ADR项目绩效管理工作的现状，重点阐述了绩效指标体系构建的重要性，针对目前ADR转移支付项目绩效指标体系构建过程中存在的问题进行了分析，并提出相关的对策和建议，以期为省对市县开展ADR专项绩效管理工作奠定基础，为提高本行业项目资金管理水平和资源配置合理性提供参考。但绩效指标体系的建立不是一劳永逸的，应当根据不同时期绩效管理工作的要求，将绩效指标体系建设贯穿于整个绩效管理工作的全过程，与绩效目标设置、绩效评价与结果运用相结合，通过对绩效指标完成情况进行分析，不断修订完善已入库的绩效指标，实现指标库的动态管理与维护，最终建立起符合行业实际、科学合理的绩效指标体系。
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