胡向阳，张晓华
（中南财经政法大学 刑事司法学院，湖北 武汉 430073）
党的十八大以来，国家陆续出台多部文件将乡村治理上升至国家安全发展战略的高度，强调要夯实乡村治理根基，切实发挥乡村治理在维护农村稳定和国家安全中的重要作用。近年来，中央战略部署从加快乡村治安防控网建设，到乡村振兴和平安乡村建设，再到加快推进信息化、智能化乡村社会治安防控体系建设，已连续多年出台与农村问题有关的“一号文件”表明，国家与乡村的关系正在进行新一轮的调适，二者之间的均衡互动也成为平安乡村建设的题中应有之意。与此同时，《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》中提及“国家安全得到全面加强”、“党运用法治方式领导和治理国家的能力显著增强”、“我国社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平大幅度提升”等一系列伟大目标，从中可以看出，党的重大决策部署始终心系国家和社会的治理与安全问题。
“郡县治，天下安；
乡村治，郡县稳”，一般来说，乡村治理是指以乡村政府为基础的国家机构和乡村其他权威机构为乡村社会提供公共产品的活动。[1]从治理主体为乡村社会提供的公共产品来看，保障社会安全与秩序稳定处于基础地位，而和谐稳定发展的乡村社会又是保障国家安全的大后方。将乡村治理置于安全防控语境下加以考察，充分彰显了其作为维护农村和国家安全稳定器的价值之所在。新时期我国的安全观是可持续的、全面的和系统的大安全观，能以其丰富的安全资源禀赋助力平安乡村建设，有效促进乡村治理的平稳有序运行。
开展乡村治理工作，离不开国家安全理论的重要指引，乡村治理的最终目标在于深化平安乡村建设，筑牢国家安全的大后方，保障人民安居乐业，维护国家长治久安。
（一）乡村治理是国家安全的应有之义
实施乡村振兴战略，治理的成效是根基。总体国家安全观是实施乡村振兴战略的重要依托，在综合研判社会主要矛盾及其发展状况的基础上提出实施乡村振兴战略的核心是“发展”，发展离不开稳定，而稳定的本质就是安全。通过完善农村治安防控体系建设，进一步深化法治乡村建设，是总体国家安全观背景下实现乡村振兴的必由之路。
法治乡村建设是全面推进依法治国的基础性工作。依法治国是国家治理的显著优势，是国家治理的一场深刻革命。首先，法治乡村建设是我们党善用法治引领乡村治理的重要体现，特别强调要提高干部法治意识，依法履职尽责；
提高领导干部善用法治思维与法治方式的能力，培育和丰富他们的法治理念与素养，并规范其权力的正确行使；
开展法制宣传教育，强化群众行为规范，增强其对尊法、学法、用法、守法的自觉；
全面依法尽职尽责维护好群众的合法利益，把群众满意作为本职工作的出发点和落脚点，不断提高依法办事的能力和水平；
明确分工、落实责任，依法依规办事，在法治的轨道上统筹推进乡村治理的各项工作任务。其次，完善农村治安防控体系建设是乡村振兴的重要保障。针对社会转型、体制转轨期农村各类矛盾突显、领域跨度大、调处难度大等实际情况，全面强化社会面整体防控。在综治平台建设方面，推动县、乡镇、村、村民小组四级综治中心平台建设，整合政法综治资源，实现对矛盾纠纷办理的无缝衔接。在信息化等科技赋能方面，积极利用智能化、信息化发展成果，探索建立互联网+调解服务云平台、互联网+人民调解模式等，实现对矛盾纠纷的动态管理和提高调解成功率。在基层工作的督导与考核方面，建立健全权力监督体系，尤其是对村级小微权力的监督，严防腐败行为发生；
同时将解纷工作纳入综治考核，压实压细责任，提高解纷工作效率。
（二）国家安全是乡村治理的坚实后盾
按照马斯洛的需求层次理论，对于个体而言，安全的需求与生理的需求一样，始终都是人们最基本的需求。同样，国家生存和发展以及党和人民事业的长远发展都依托于安全。尤其是在风险社会各类安全隐患日益凸显的今天，乡村治理作为国家战略部署的重要内容，只有坚持以总体国家安全观为引领，才能做到有的放矢。总体国家安全观是新时期党中央在继承和发展已有的国家安全思想基础上，综合研判国内外安全形势作出的顶层战略设计，强调要坚持底线思维，提高防控能力，同时还要坚持以人为本，全面拓宽安全视角。
1.坚持底线思维，提高防控能力。当前，国内外环境复杂多变。从全球范围看，世界发展呈现多极化趋势，随着新兴国家崛起，西方国家仍然试图主导世界秩序和掌握着国际话语权；
从国内发展来看，我国正逐步走向世界舞台中央，与世界政治、经济、文化等领域的交流日益频繁，但由于频遭贸易摩擦、地缘政治及国内局部问题等因素影响，面临着严峻的非传统安全挑战，[2]所以，坚持总体国家安全观就是既要防守，化险为夷；
又要作为，共建人类命运共同体。
“安全”能够使社会释放最大的效能，是社会发展的基本前提。总体国家安全观是“大安全观”，从宏观层面上强调三点：一是可持续发展的安全理念。反映在乡村治理领域就是要注重发挥乡村自身可持续发展的核心驱动力，推动平安乡村建设。二是由科技加持的安全理念。近年来，作为一种以网络技术为载体的智能犯罪，电信网络诈骗往往趁农村地区管控薄弱之际趁虚而入，由于农民群众的防范意识不强，加之村庄留守人员主要以老弱妇孺为主，从而导致电信诈骗类侵财案件持续多发。对此，要深入普及落实物联网、大数据以及人工智能等科技手段的创新应用，是推进乡村防控现代化的重要途径。三是强调以人为本的安全观。“大安全观”重视安全落实到个人，维护每个公民的人身和财产安全以及保障社会组织、社区秩序的稳定运行。
2.坚持以人为本，扩宽安全视野。二十世纪八十年代以来，我国先是提出以综合安全为核心的“国家安全观”，之后又详细阐述“互信、互利、平等、协作”的“新安全观”，再到当前“总体国家安全观”重大战略思想的提出及其法律化，体现了国家安全的实践范围逐步扩大，并不断丰富和发展着中国特色国家安全观的内涵。
“以人民为中心的发展思想”是习近平对马克思主义唯物史观关于“人民主体思想”的继承和创新发展，展现了新时期共产党人的责任担当。首先，彰显了人民至上的价值取向，鲜明回答了发展的根本目的、根本动力和根本价值问题。坚持以人民为中心的发展思想就是坚守人民的主体地位，实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。其次，创新了中国共产党的执政理念，凸显了社会主义制度优越性。[3]新时期，党的诸多历史性决议都始终强调“践行以人民为中心的发展思想”。这些决议的重要论述与“以人民为中心的发展思想”都是一脉相承的，充分体现了发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，不断把为人民造福事业推向前进。最后，践行了发展理念，贡献了中国发展范式。坚持以人民安全为宗旨是走出一条中国特色国家安全道路的核心要义，[4]所以在国家安全领域内坚持以人民为中心的发展思想，就是坚持以人民为宗旨的“民本国家安全观”。[5]
乡村治理关系到地区的稳定和发展。在当前我国社会快速发展尤其是在城镇化进程加速推进和信息化生活突飞猛进的背景下，检视乡村治理的现实状况，应认识到其本身还存在治理主体职权不明、“三治”建设落实不到位以及治安防控基础薄弱等突出问题。
（一）治理主体缺位或越位，影响基层政权的运行
有效的国家治理涉及三个基本问题：谁治理、如何治理、治理得怎样。[6]可见，排在第一位的“治理主体”是首要考虑的问题。传统意义上的乡村治理主体包括乡镇政府、村党支部，村委会等，现代意义上的乡村治理主体还应包括村民自身和社会力量等。然而乡村治理实践中，存在着传统治理主体职权不明、村民主体缺失、社会力量或组织缺位等现象。按照制度设计，村级治理主体应当由村民选举产生，旨在通过村庄内部的力量整合建立起乡村社会自发的治理体系，从而为国家整体性治理奠定基础。实践中，在压力型体制之下，传统意义上的乡村治理主体实际上成为钳制自治的强大力量，实际运行中的传统与现代村级治理主体主要表现为合流或冲突的关系，并且村治与乡政的合流最终占据主导地位，在很大程度上衰变为“乡政”的统治，[7]村民选举的“当家人”也逐渐异化为由乡镇来指定的“代理人”，使村民自治逐步丧失其原有的意义。与此同时，村委会作为由文本制度明确固定组织架构与工作方式的正式组织，其在弱化乡镇政府对自身的指导下暴露出许多问题，诸如组织成员素质不高；
权力运行受人情的主导和干扰；
村党支部和村委会的关系也受人情的主导和影响。显然日益涣散的村级组织，正在影响基层政权的稳定。其次，现代意义上的治理主体“村民”的地位缺失。当前，中国绝大多数村庄都是人口净流出的一般农业型村庄，伴随着乡村治理结构转型，国家曾尝试以体制内的精英承担起整合乡村社会的职能，并取得了显著成效。但在当前倡导多元共治的环境下，体制内的精英由于缺乏群众观念，而丧失社会认可，无法形成有效的社会动员能力。同时，拥有一定知识和经验的非体制内的精英也在市场的裹挟下纷纷外流，治理资源缺失，使得村级精英陷入严重虚化的境地。留守农村的老弱妇孺因世俗偏见，难以参与实质性的公共事务管理，并且留守的村民在乡村治理中一般处于旁观者状态，由于没有精英作为带头人，导致村民对乡村共同体的认同感日渐式微，同时村庄的治理成本也在不断增加。由于缺乏富有主观能动性的精英群体支撑，乡村社会的维系和运转主要依靠那些未受过良好教育且年纪较长的村民，而这部分村民即使在年轻时也未能进入村治体系中心，导致乡村社会面临社会内生动能丧失、社会结构再生产机制失效等困境。此外，社会力量或组织存在参与缺位问题。由于受地区资源和产品特色不够突出的影响，或因缺乏当地政策激励和保障等因素制约，社会力量或组织难以有效参与乡村振兴与治理。
（二）“三治”建设落实不到位，影响治理模式的生成
法治建设是平安乡村建设最基础、最精准的助推力之一，但同时也应当看到，推进乡村治理法治化需要一个漫长的过程。乡村社会运转所遵循的自治体自主构建的礼治秩序虽历经现代转型逐步向民主法治转变，但依然存在以下问题：就立法现状来看，虽然我国《村民委员会组织法》与新修订的《中国共产党农村基层组织工作条例》等涉及乡村治理的法律规定有助于规范传统治理主体职责权限越位、缺位的问题，但问题是，乡村社会中的乡规民约与国家制定法律法规所依托的社会关系基础并不相同，前者是基于熟人社会，后者则是基于国家权威，这就决定了当二者同步运作时，乡村治理的程式化与确定性往往会明显降低，这成为乡村治理陷入困境的重要根源。就执法现状来看，执法是法治的关键与核心。但当前一些村级干部在乡村治理中法治思维缺位、依法办事能力不足，甚至部分地区人治思想当道、长官意识严重，使得执法的实际影响与法治的理论愿景之间出现明显偏离，造成其执法行为的正向功能不断衰减，执法效果难以达到法治标准，甚至在很多时候异化成为竞逐私人利益的工具。就司法现状来看，司法彰显法治内在价值，是落实乡村治理的着力点。当前基层法院数量少，偏远地区甚至出现司法空白，而且司法一旦遭到人为干预，便无法实现司法公正，难以保障受害人权利。就普法现状来看，自“送法下乡”以来，乡村社会的纠纷解决机制从依据习惯法、乡规民约等地方性制度规范正逐步向政策、国家法律法规转变，但当前仍然存在普法机制单一、普法经费保障不足等方面的问题，制约了乡村普法教育格局的形成。
德治建设主张以道德的教化、滋养作用来提升乡村治理水平。党的十九大首次将德治纳入乡村治理范畴，但我国乡村社会目前正处于现代化转型时期，旧的问题悬而未决，新的问题层出不穷，乡村德治建设压力日益凸显。首先，文化建设流于形式。基层组织缺乏乡村文化建设的自觉意识。村民的文化价值观念随着各种现代因素的涌入出现明显变化，主要表现为被拜金主义、享乐主义、利己主义等当代不良文化所侵蚀，行为方式中追名逐利意识明显增多，促使人情面子等社会功利性价值的竞争逐渐成为主流，而不再把村庄内部的团结摆在首位，文化传统的断裂也由此产生。其次，乡村文化体系“真空”化[8]或封闭化。在我国城镇化建设进程中，农业人口逐渐向城镇转移，导致自然村落数量减退和“空心村”出现，其传统文化的延续和传承面临断层危险。但同时也有部分乡村因地处偏远地区而无法吸收先进文化，或旧的文化根深蒂固，对先进文化的接受度不高。最后，文化产品供不应求。基层政权公共文化服务意识淡薄，对乡村社会环境和群众需求的调查和研究不够，造成了农村公共文化产品和服务的供给侧和享受公共文化服务的村民需求端的差距。[9]
村民自治反映了政治民主化的要求，其实质是“人民自己实现的人民管理制”。[10]市场经济条件下，村民自治出现了较多问题。如前所述，村党支部与村委会在实际工作中职责不明，村委会要么自治过度要么自治弱化。后乡土时代的“宗族家长制”利弊参半，虽然在某种程度上可以维护村内秩序，但他们对村委选举和村级事务的干预无疑会阻碍村民自治，使村民始终无法在乡村整合与实现善治中发挥积极作用。现行的村民自治模式在实践中很容易造成干部与群众脱离，使双方产生严重的距离感，从而导致干部因威信不足而陷入行动困境。另外，当前保障村民自治的法律规范还不够完善等问题，都制约着村民自治体系的建设。
（三）治安防控基础薄弱，影响治理水平的提高
和谐稳定的乡村社会是保障国家安全的大后方。近年来，中央高度重视维护农村稳定安宁局面，提出要充分发挥各级政法机关尤其是公安机关对农村治安问题及其治安防控体系建设的作用，严厉打击各类违法犯罪活动，并采取了一系列诸如“一村一警”、“网格化管理”、“组建乡村治安联防队”等措施，加快了平安乡村建设步伐，农村治安局面基本平稳可控，村民的安全感普遍提升。但受农村经济发展缓慢和人口流失严重等问题影响，破坏乡村社会治安稳定的不利因素依然活跃，加上随着社会发展所滋生的新问题，农村治安依然面临严峻挑战，主要问题包括：“村霸”、宗族黑恶势力猖獗；
民转刑案件增加；
侵财犯罪形式多样；
农村“黄赌毒”、封建迷信活动泛滥等。当前乡村社会出现的治安综合治理薄弱、治安防控体系建设落后、信息化、智能化技术建设普及率较低等问题皆与其治安防控基础薄弱紧密相关。
一是农村治安综合治理薄弱。在城镇化进程中，某些农村基层组织过于片面地追求当地经济发展，忽视了涉及百姓安全的社会治安工作。同时由于条块之间关系不顺，导致乡镇对治安综合治理工作的重视不够，有部分基层领导干部片面地认为综治工作由综治办、派出所、司法所负责，并非是自己的职责和任务，思想上的不重视将很难使综治工作实效发挥至最大化。再者，农民群众对综治工作内容知之甚少，加之近年来农村劳动力大量外流，留守人员多为老弱妇孺，群防群治工作基础缺乏坚实的主体要素，相关队伍无力组建，群众治安防范工作难以有效开展，从而导致一些盗窃、诈骗等可预防性案件难以防控。此外，受农村综治经费得不到有效保障的影响，专职治保主任的职数减少，部分地区由其他村干部兼职，比如党支部委员、村委会副主任等。同时，参与综治工作人员的素质参差不齐，工作积极性不高，难以起到及时发现各类治安事件的苗头并有效化解的作用，影响了群防群治工作效能的发挥。以上相关问题不妥善解决都会导致农村治安综合治理工作难以有效开展。
二是农村治安防控体系建设落后。农村治安防控体系是国家治安防控体系的重要组成部分。首先，农村警力不足和警务运行机制落后是造成农村治安防控体系建设落后的主要原因。近些年，农村治安形势随着城镇化进程的加快而变得日益复杂，虽然各地公安机关都在反复强调警力下沉，但全国公安机关总体警力本就十分匮乏，农村派出所的警力配置相较于城市派出所更显捉襟见肘。除此之外，基层执法人员除了要履行本职工作，还面临着被大量非警务工作占用的情形，导致农村治安管理的“真空地带”增多。同时，由于农村警民比例原本就较低，加之有的地区民警年龄结构老化以及年轻民警缺乏实践经验等问题突出，难以满足治安防控需求，同时对违法犯罪活动也未能形成有效震慑。此外，许多农村派出所警力资源匮乏，有些地区的农村警务室实际上已名存实亡。面对日益严峻和繁杂的农村治安形势，在基层警力严重不足的情况下，难以将治安巡逻等行之有效的治安防控措施落实到位，群众见警率不高，无法对违法犯罪活动形成有效威慑和有力打击，严重影响了农村治安防控体系的建设和发展。其次，财政保障的覆盖率不高。目前，大多数乡镇虽然逐步在政策与经费方面向农村治安防控体系倾斜，但部分地区的经费覆盖不足仍然是制约农村治安防控体系有效运转的瓶颈。以视频监控系统为例，全天候、立体化、网络化的治安视频监控系统有利于提升农村治安防控能力，但在视频监控建设中，部分地区的资金覆盖较低，重要场所和单位尚未全面推动安装高清监控探头和联入视频监控网络，或者已投入使用的视频监控因缺乏运行维护而面临着停摆的风险。最后，社会治安防控网没有完全织密。一是没有织密街面巡逻防控网。街面巡逻防控网建设需要专职治安巡防员力量，但在实际工作中专职巡防员数量与专业素质仍有待提高；
二是没有织密农村社区防控网。农村社区防控网的网格化管理缺少国家顶层设计，没有系统纳入乡镇建设规划，其各类治安管理对象有待规范化管理。同时，当前农村社区网格员多为兼职，如果业务不熟练，会导致网格化管理效率低下；
三是没有织密重点人群防控网。对行为反常人员群体的排查力度尚需加大，疏导机制没有完全建立起来，治安风险时刻存在；
四是没有织密技术视频防控网。农村地区特别是经济欠发达的农村地区技术视频防控网建设薄弱，视频监控等技防设施匮乏，尤其是在治安盲区增设视频监控和人员值守等治安防控手段需同步完善。[11]
三是信息化、智能化技术建设普及率较低。农村地区技防建设目前仍较为滞后，信息化、智能化技防设施不够完善，治安防控存在盲区。虽然农村地区违法犯罪活动逐步呈现智能化、技术化特征，但在一些发展相对落后的地区，大数据、人工智能等先进技术在治安防控中的运用率低，相关建设也较为滞后，许多当地村民的治安防控意识依旧还停留在养狗防盗、安装铁门和防盗窗等概念上，远远不能适应社会治安防控形势发展的需要。目前，大数据等先进技术虽然为社会治安防控网建设提供了技术支撑，但主要还是较多运用于城市地区，农村地区的信息化与智能化治安防控建设始终落后于城市地区。虽然国家出台文件提出要全面加强社会治理数字化、智能化应用水平，但高新技术落地成本高，而且对基础设施环境要求高，需要做好专业人员配备以及其他各项保障工作，因此，相关先进技术距离全面在农村地区投入建设和使用并发挥其效能还需经历一段时期。
“枫桥经验”与“雪亮工程”是富含中国特色的社会治理智慧的结晶，是提升乡村治理社会化、法治化、智能化和专业化的成功经验。发端于浙江省诸暨市枫桥镇的“枫桥经验”是预防和调解基层矛盾纠纷、维护社会稳定的典范，全国各地对诸暨市展开了全方位的考察和调研，并将其宝贵经验加以学习借鉴或引入运用。[12]历经了半个多世纪的坚守与发展，这个源于乡村治理的典型样本在新时代被赋予了新的内涵。“雪亮工程”即“公共安全视频监控建设联网应用工程”，是公安信息化引领乡村振兴战略的伟大创举，也是衡量综治能力和平安乡村建设信息化水平的重要标尺。新时期要做好“乡村治理”这份答卷，既要坚持和发展新时代“枫桥经验”，又要注重推进“雪亮工程”的建设和应用。
（一）推动新时代“枫桥经验”与乡村治理有机融合
从乡村治理结构来看，有效治理的前提是国家与社会之间的平稳对接与协调互动。党的十九届六中全会决议明确指出要坚持和发展新时代“枫桥经验”。新时代“枫桥经验”的致胜法宝，就是坚持党的领导、群众路线、依法治国三者的有机统一，形成“治安联防、矛盾联调、问题连治、时间连处、平安联创的治理机制”。[13]“枫桥经验”从起源到新时代的发展，成功之本是党领民治，“党的领导”和“依靠群众”是历史原点和新起点之间一以贯之的红线。[14]
全面加强党组织领导和党建。从强化党组织的建设水平而言，村级党组织将党的方针政策贯彻到基层社会治理的各个方面。要全力打造最强党支部，推动党组织活动朝着正规化方向发展，通过择优选配外部加入乡村治理的“驻村第一书记”，优化党员领导干部生成机制和整体素质，尽可能改善农村基层党员干部的既有构成结构，增强党员先锋意识和突出其模范带头作用，规范基层党组织的权力运行，全面提升其号召力。探索基层党建新做法主要包括：一是创新党建+的应用模式。如通过开展党建+“村民说事日”专项活动将与村民切身利益相关的问题纳入说事具体范围，由村级党组织牵头集中说事，及时有效收集和办结群众困难诉求，进而形成以党员干部为主干，乡贤、志愿者等为支撑的多元参与基层治理模式。二是创建智慧社区党群服务建设。农村社区作为乡村治理的微观单位，是推进乡村精细化治理和精细化服务的着力点。通过搭建智慧社区党群服务云平台，拓展服务便民功能模块，实现线上线下深度融合，让中国精神通过智能化平台嵌入到乡村治理中来，全方位密切联系和服务群众，将阵地触角延伸到群众身边，进一步增强基层党组织服务群众的能力。
创新群众路线。就密切联系群众而言，作为乡村治理核心的农村基层党组织应当从转变行为方式入手，从“命令型”路线向“合作型”路线转变，通过创新工作方式加强与村民之间的联系，重新使乡村社会整合起来。习近平总书记强调：“始终要把人民放在心中最高的位置”。因此，新时期要创新群众路线，就要不断夯实人民当家作主的制度根基。一是基层党组织要转变功能定位，树立为民服务的意识。现有治理模式下，村级党组织依附于乡镇政权，客观上无法实现对乡村社会的有机整合。对此，创新群众路线就要求基层党组织转变角色定位，以提供公共服务与增进公共利益为宗旨，获得群众认同，努力扩展自身乡村社会组织网络，从而逐步增强基层组织权威与治理能力。二是积极探索自治新模式，有效做到群众的事情由群众自己办，真正实现基层民主自治。社会整合离不开沟通交往，而公共事务则是强化联结利益相关者的纽带。围绕乡村公共事务治理，基层党组织可以采取村民协商议事的方式，主动吸纳村民参与到基层治理过程中来。从理论上讲，协商是一种开放性的决策方式，通过协商治理有助于参与的各方主体平等表达自身的利益诉求，弥合社会差异，减少利益冲突。鉴于此，创新自治新模式，可以积极探索村民议事会和村民代表大会等协商自治路径，从而形成常态化的新型群众路线自治模式。
综合依法治理。“枫桥经验”带给我们的重要启示是，法治化建设必须立足于地方性知识，立足于当地的历史文化传统，“如果一种法治、社会管理体制能够有效地实施，不仅仅是由于其‘权威’的性质，还因为与特定法治、社会管理体制相适应的价值观念、伦理道德、风俗习惯、意识形态等非正式制度为其有效实施提供了社会心理学的基础。[15]”我国各地经济、社会、文化发展水平不均衡，单纯依靠中央与地方立法难以实现法治建设的有效供给，具备地方性知识特色的乡规民约在乡村治理过程中存在着巨大的发展空间。因此，在以“枫桥经验”为精神内核的法治化建设过程中，对于乡村治理应当更注重对乡规民约此类地方性社会规范的开发与应用。乡规民约植根于乡土社会，涵盖了村民对生产和生活秩序的共同价值追求，是村民意志的集中体现。新时代的“枫桥经验”须注重乡规民约的制定与实施，这不仅可以丰富和完善国家治理的制度体系内容，同时也为乡规民约进入法治化轨道提供了重要契机。
（二）落实构建“雪亮工程”为乡村治理技术赋能
“雪亮工程”以构建立体化的农村治安监控网络为主要内容，以全方位助力公共安全服务效能的发挥与提高群众安全感和满意度以及创建宜居的农村治安环境为目的，有效提升了乡村社会治安综合治理水平，破解了基层治安防范不到位的难题，在维护国家安全、服务民生、治安防范及侦查破案等方面起到越来重要的作用。“雪亮工程”建设已成为社会治理的基础性工程，特别是在应对突发公共安全事件时，利用“雪亮工程”实时监测、精准摸排和同步管控的优势，能够及时高效控制事态发展，保障人民生命财产安全和维护社会治安秩序稳定。
1.以“雪亮工程”为依托完善社会治安防控体系。一是解决基层综治组织不健全、职能虚化问题。“雪亮工程”夯实了农村基层治安防控基础，提升了乡镇和村的基层管控能力，各地着力构建起覆盖面积广、点位布局合理的农村视频监控系统。二是解决视频监控设施分布不均衡、日常管理和维护不到位的难题。整体布局上要由广电部门提供技术支持，公安部门科学规划和建设视频监控点位，不断增加视频监控范围，有效整合社会视频资源，全面对接有关行业、单位、私营商铺、居民住宅区等自建的视频监控系统，使其广泛纳入“雪亮工程”联网共享，共同为视频监控及其应用积累数据资源，以便从多维度进行视频数据碰撞，发现关键线索。同时，对于纳入联网共享的视频探头，应规范设备运转、服务运用、信息共享、维修养护等日常工作，保证视频监控网络长期稳定运行。三是解决建设平安乡村时社会动员乏力、村民对综合治理的参与度不高等难题。县、乡、村三级综治中心建设应把治安防范触角延伸到村民家中，利用云平台，以户为单位进行视频监控布点，将村民的手机、电视机顶盒与全村摄像头连接，通过信息化手段将视频监控图像直接送到群众身边，村民足不出户就可以及时关注村庄的街道和房屋等实时视频信息，如遇突发事件或紧急状况，可直接通过电视遥控器或手机一键报警寻求救援，从而形成“人人都是治安监控员”的良好局面。
2.以“雪亮工程”为抓手提升社会治理智能化。在“雪亮工程”建设中融合先进技术为平安乡村建设提供信息应用和技术支撑，综合有效发挥数据资源效能，推进社会治理智能化。一是增设“人脸识别、车辆识别、热成像”等功能的智能摄像头，实现人过留像、车过留牌。在“雪亮工程”中利用人脸识别技术重点对治安要害部门如广场、学校等场所进行实时监控，以破解肇事肇祸人员的管控难题。另一方面通过打造智慧社区，以智能监控视频数据为核心，利用人工智能技术对社区进行精细化管控，通过智能摄像头实现对社区可疑人员、车辆及潜在危险行为的一键“预警”，将实时采集的门禁视频、车辆抓拍等数据与公安视频网络、平安社区智能安防应用系统对接，主动进行核查比对，实现对社区治安环境的精准预测。二是通过智能化治理，实现线下与线上治安防控力量的有机结合。通过增建微平台，依托微信、智能APP 等创新打击违法犯罪活动。例如通过“微报警”后台的秒级回应，能够迅速准确定位事发地和锁定嫌疑人，从而形成线下警务巡防与线上视频巡查联动互补的治安巡防新模式，织密治安防控网。三是增建“雪亮工程+”模式，将“雪亮工程”与党建、治安、环保、扶贫等工作有机结合，可大幅提高公共服务的质量和水平。例如应用于生态环境治理领域，在重点环保企业和排污口接入“雪亮工程”高清视频监控探头，可实现对企业污染源的全天候监控，相关数据可为涉嫌环境违法犯罪案件的调查取证、现场勘查、鉴定工作等提供强有力的证据支持。
乡村治理与安全防控紧密关联，从安全防控角度解决乡村治理的模式运用、参与主体以及科技应用面临的难题，可从以下几方面推进应对之策。
（一）“三治”融合，构建治理模式现代化
创新开展“三治”融合建设。发源于浙江省桐乡市的“三治合一”乡村治理经验是我国乡村治理实践的典范，被誉为新时代“枫桥经验”的“桐乡样板”。党的十九届六中全会充分肯定了党领导社会建设的伟大成就，强调要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，必须坚持党建为引领，其关键在于“融和”，变加数效应为乘数效应。既要坚持基层群众自治制度，赋予村民自治权利，又要重视村民自治实践，创新运行机制；
既要坚持依法治理，提高法治化水平，又要发挥基层治理的灵活性和民主性。同时，还要将深入挖掘和传承的基层治理的优秀传统文化融入到乡村治理体系中来。
首先，从基层党建入手推进“三治”融合。对处于转型期的乡村社会而言，基层党建水平与乡村治理效能是正相关的。理论上，政党具有凝聚功能，只有乡村基层党组织的力量得到提升，“三治”融合才能激发基层治理活力，实现国家与社会的良性互动。实践中，通过落实政治建设与转变基层党组织的服务方式是推进“三治”融合走向规范化、常态化、健康化的必由之路。一是突出基层党组织的政治功能。党的十九大和2019 年印发的《中共中央关于加强党的政治建设的意见》提出基层党组织要“突出政治功能”，把党的领导落实到“三治”融合建设的各方面、各环节，实现党的工作对农村基层治理的全覆盖。二是积极探索党建引领下的网格化服务管理模式。从结构上看，基层党组织既内生于乡村社会的治理场域中，又充当着国家权力的组织载体，加之位于国家与乡村交汇处的结构位置，决定了其具备综合实践优势。在乡村治理过程中依托网格管理，设置包括党支部、网格员、居民楼组长、乡贤服务、驻网警务在内的组织架构，统筹网格内各项村级事务，可有效实现对村庄居民全覆盖、全方位的网格管理服务。加强党建引领下的网格化服务管理，不但能够通过网格及时发现问题苗头，群策群力化解矛盾，实现基层党建与社会治理深度融合，而且也有利于乡村借助国家优势实现自身整合，重塑乡土自主性。
其次，以自治激发内生动力。构建国家权威主导下的村民自治制度建设，需要厘清基层群众自治与基层治理之间的关系，才能持续有效推进乡村治理。一是基层党组织要协调乡镇政府与村委会的关系，厘清党支部与村委会的关系；
健全村民议事会和村民代表大会制度，提升村民自治水平，以减少国家权力对乡村社会的直接控制和干预；
完善村民自治的监督机制，建立村务监督机构，将党务公开、村务公开、财务收支情况纳入监督，加强对村级小微权力的监督和制约。二是培育村民自身的主人翁意识，主动参与乡村自治，这是保证村民自治的重要前提。例如，由村“两委”牵头，村民全程参与议事讨论，就切身利益进行投票表决；
通过定期召开村民与干部面对面质询会等方式，实行民主决策和管理，确保民主监督，以此激发村民参与管理的积极性、主动性和创造性。从理论上看，以自治激发乡村治理的内生动力，并不是要完全排斥国家力量的介入，因为在乡村治理过程中，国家权力始终是在场的，国家基础性能力与群众自治能力始终是相互衔接和联通的。[16]
再次，以法治提高综合实力。法治是现代治理体系的重要基石。[17]在依法治国大背景下，一方面要将法治内核引入治理过程中，规范基层治理主体的治理行为依法依规；
另一方面，通过立法工作强化顶层设计，处理好成文法与乡规民约的关系，既要在法治框架内引导乡规民约自我完善，又要汲取乡规民约的精华内容，根据地方特色，制定和完善符合农村发展的法律法规及相关配套制度建设，逐步将现代法治理念融入到乡规民约中来，全面促进乡村法治建设的发展。乡村治理中法治建设的应有之义就是在加强国家基础性能力建设的同时，依托法治将国家权力限制在法律范围之内，防止其对公民合法权利的恣意侵犯。与此同时，要充分激活与培育乡规民约对乡村社会秩序的维护作用，但如有与国家法律法规内容相左的情况也要予以有效规制。
最后，以德治凝聚发展合力。德治既是对法治的补充，又能够带动村民自治水平的提高，因此要注重对道德资源的充分挖掘与利用。德治的价值在于通过提供一致的诠释框架来指引和约束社会行为。反而观之，德治的复兴在一定程度上有利于公共生活的再造，进而推动乡村治理的有机整合。根据这一逻辑，应尊重不同地域的文化传统，发挥本区域的文化资源优势，培养道德价值共识。一是要在村庄中开展文化惠民工程，通过开发文化产业项目、文化设施建设、举办文化品牌活动、丰富和发展乡贤文化等方式，进一步提升文化惠民供给，增强村民的文化幸福感。从历史的角度看，传统的乡土文化能够凝聚共识，村民在日常交往过程中凭借此类共识自然而然就能整合起来，从而建立新的共识和价值规范。二是要开展公德宣传教育，充分发挥乡规民约作用，不断赋予其新的时代内涵。要充分认识乡规民约的实践价值，明确当前许多乡规民约是推进乡村善治的有效资源，而不能盲目将其归入到落后文化的范畴。同时，要主动探索以德善治营造良好道德风尚的各类治理活动方式。村级党组织要善于挖掘和发现那些与人为善的村民，采取表彰与宣传的方式，如开展道德模范评选活动，弘扬优秀事迹，凝聚思想共识，形成溢出效应，进而有效重塑乡土道德理念，全面营造良好乡村社会风气。在乡村治理过程中，必须主动依靠道德的力量来整合凝聚乡村社会，并将其作为长期性和常态化工作来落实，以此构建“三治”融合的乡村治理体系。
（二）多元参与，实现治理效能最大化
多元参与既是治理的重要表征，也是提升治理成效的重要保证。[18]治理是政治国家与公民社会的合作。[19]新时代完善社会治理，就是要坚持并完善共建共治共享的社会治理制度，改变主要依靠命令和动员的方式来达到目标的治理思维，将更多主体纳入社会治理体系中来。[20]首先，发挥基层党组织的领导核心作用。强化基层党组织的政治功能和组织力，加强村党组织对村级组织和村级事务的领导，厘清村“两委”的职权关系，明确村党支部与村委会、村务监督组织机构以及其他组织的职权划分，督促各基层组织按职履责；
强化基层党组织服务功能，把服务社会、服务群众作为根本宗旨，协调和解决发展中存在的各种矛盾和纠纷。其次，完善村民自治制度。村民自治是汇集民智、民力参与乡村治理和维护乡村社会稳定的基层群众自治。从立法角度看，要探索和完善法律对村委会的相关规定，真正做到村事村办，实现村民自治；
优化执行乡规民约，提高村民自治水平；
健全和完善村民自治组织，提升村民的民主意识和自治能力。最后，乡村治理是一项系统工程，在积极探索创设以村民为主体、由乡镇党委和政府主导的各种新型社会组织的同时，还须寻求各方之间的平衡。一方面，这些新型社会组织的成员源于村民推举，与村民具有天然的紧密联系，这就赋予了基层一定的主体性和主动性。另一方面，其又要接受乡镇党委和政府的领导，协助村“两委”参与乡村治理，一旦出现了问题，国家权力可以直接介入处置。同时，为实现基层善治和平安乡村建设，其还须在上级领导与基层活力之间保持平衡。此外，在治理主体建设中，要重视储备乡村建设人才。乡村干部队伍的建设、专业管理人才的培养是充实治理主体队伍的重要保障。[21]应拓宽选人用人渠道，选拔知识型、实干型、创新型的优秀人才担任乡村干部，同时创新培训和考核机制，以保持农村基层干部队伍稳定。
（三）科技赋能，助推治安防控信息化
实证研究表明，刑事办案效率越高，乡村社会治安治理效果就越好，村民对公共安全服务的评价相应也就越高，[22]因此要提升乡村治安治理效率及防控能力，须注重以科技力量为“武装”，完善视频监控网以及引入大数据、人工智能等科技防控手段。
一方面，要加强农村地区视频监控系统建设，推动和落实视频监控“雪亮工程”。以各行政村治安要害部门为重点，督促安装高清视频监控探头，联入信息系统平台，切实提高系统应用技能和平台监控效果。[23]警务实践中，监控视频探头的增加不仅对街面违法犯罪起到有力的震慑作用，而且有效提高了刑事侦查的效率与打击犯罪的力度，[24]同时也为平安乡村建设提供了强大的技术支撑和保障作用。目前，各地不少村庄都在陆续启动“平安乡村”视频监控系统建设，鼓励村民在住宅周围安装高清视频监控探头，并与辖区派出所联网，以实现全方位实时监控，充分发挥视频监控系统在防控风险、服务群众、侦破案件等方面的功能和作用。此外，为最大化发挥视频监控网络效能，人的因素不容忽视，健全的视频监控网络如果没有人员去运行和维护，其他一切都是空谈。因此，必须要加强人员培训，做好视频监控科技防控的宣传、普及和运用工作。
另一方面，引入大数据、人工智能等科技防控手段。政法机关尤其是公安机关，要主动适应信息化条件下社会治安形势的变化，尝试与大数据、人工智能技术深度融合，在综合运用现有科技防控手段的基础上持续深入推进平安乡村建设，补齐农村治安防控短板，形成治安防控新格局。同时，发挥大数据技术挖掘和比对数据的优势，使公安机关能够“快、准、稳”对情报数据进行综合分析与研判，发现可疑行为的关联性和时空规律性，通过增加巡逻次数，加大对可疑情况及犯罪高发地的关注力，从而有效维护社会稳定。在预警工作方面，人工智能的多维和纵深发展有助于犯罪预警。[25]例如，通过人脸识别和步态分析，对可疑之处或非常规行为发出预警，可集约化使用警力。乡村社会治安引入先进科技防控手段能有效提高犯罪侦破率。当前，我国电信诈骗犯罪依然呈现高发态势，并有持续向农村地区蔓延的趋势，运用大数据、人工智能技术能够及时应对和精准打击此类犯罪。总之，先进科技防控手段的广泛普及与综合运用是有效预防和打击违法犯罪的重要之策。
科技赋能虽全面提升了农村治安防控的能力和效率，是新时期乡村治理科学有效的手段，但也要考虑目前农村治安防控建设的实际情况，重视对传统治安防控手段的运用。比如，加强治安巡逻防控就是有效的应对之策，主要体现为以派出所力量为主体，群防群治力量为基础，志愿者共同参与的全天候治安巡逻防控网。一方面，要加强专业巡防力量建设，提高街面见警率。以派出所的专职力量及其辅警为主导，采取车巡与步巡相结合、定点与动态相结合的方式，对乡镇和村庄的主要街道、重要部门、重点行业领域开展巡防，并使之制度化、常态化，最大限度压降可防性案件，筑牢农村治安基础防线。另一方面，加强群防群治力量建设，组建由村“两委”成员、治保主任、网格员、社区保安、村民小组长、志愿者参加的治安巡逻队，与专业的巡防力量形成联勤联防的治安巡逻防控工作新格局，共同协助和维护乡村社会治安综合治理任务。
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