张晓敏，邬娜，钟诗雨，封强，吴佳，傅泽强
国家环境保护生态工业重点实验室,中国环境科学研究院
环境污染是世界各国面临的共同问题，有效的环境治理是全社会的共同目标，环境规制是重要的环境治理手段，它是为防治环境污染、改善环境质量，政府所实施的政策措施与社会组织、公众对污染排放主体的排污行为所产生的约束性影响的总和[1]。我国政府部门从20 世纪70 年代起制定了一系列环境法规，并投入大量资金用于环境治理[2]。近年来，我国经济由高速发展逐步转向高质量发展，为淘汰落后产能，加快产业转型，促进经济高质量发展，政府希望通过有效的环境规制来缓解我国面临的资源环境问题，通过制定差异化的环境规制政策为部分地区的经济发展提供较为宽松的条件[3]，同时，积极引导新闻媒体、公众和民间机构参与环境污染治理监督。而我国不同省份之间环境污染、产业发展有所差异，导致环境规制的驱动力不同，且随时间推移，环境规制也会根据地区情况发生一定的变化。
鉴于此，笔者通过梳理相关文献，在厘清环境规制内涵的基础上，结合我国经济发展现状，测算分析环境规制强度时间趋势和空间格局的演变及其影响因素，以期从整体上把握我国环境规制现状，为完善环境规制制度体系，促进区域绿色、协调、均衡发展提供参考依据。
环境规制作为解决环境污染问题的重要工具，其形式多种多样。尽管学术界对环境规制的种类在视角和表述上仍未达成共识，但涵盖的内容主要包括2 类4 个方面[1]：第一类为正式环境规制。包含命令控制型环境规制，即政府制定的环保法规与环境标准；
治理投入型环境规制，即政府用于环境污染治理等方面的投资；
经济激励型环境规制，即利用市场机制作用的环境保护税、排污收费、环保补贴等经济激励手段。第二类为非正式环境规制，是指由企业或行业主导制定的一些非强制性的协议或者共识、环境信访以及公益性环保组织的设立及其活动，且非正式环境规制近年来在维护良好生态环境方面发挥着越来越重要的作用。
环境规制测度指标的选取与测算方法上尚未形成固定的模式和体系[4]，目前学术界采用的指标涉及污染治理成本或投资、污染物排放量或减排量、环保科研课题经费等各方面，其中以单一的正式环境规制测度指标[5-6]或减排绩效类的综合指标[7-10]为常见。而政府、企业、社会组织及公众多元主体的协同是单一主体在环境治理中“失灵”的现实需要[11]，故部分学者开始尝试构建涵盖多元主体的环境规制指标体系来对其进行衡量[12-13]。但是，由于没有统一的标准原则，在构建其评价指标体系时，不同的指标体系导致结论千差万别，进而导致研究缺少实际意义[14]。
1.1 指标选取
遵循科学性、系统性、可度量性、数据可得性等原则，构建包含目标层、准则层、指标层的环境规制强度测度指标体系。其中，目标层为环境规制强度，准则层包括正式环境规制、非正式环境规制、环境规制效果，指标层为反映各准则层的一系列具体指标。
正式环境规制包括环境污染治理投资、排污费/环境保护税，前者为治理投入型环境规制，后者为经济激励型环境规制。因环境法规、标准、条例等命令控制型环境规制年际变化不大，省份差异小，故在此不作单独衡量。排污费是经济激励型环境规制的重要手段，能够有效实现外部成本内部化[15]，考虑到我国从2018 年开始将排污费的征收改为环境保护税的形式，确保数据的连续性，2018 年之后排污费改用环境保护税数据代替。排污费和环境污染治理投资均采用该指标值占GDP 的比例表征。
公众参与的非正式环境规制形式包括环境信访、环境起诉等方面，但是由于环境起诉等每年发生的次数较少，数据稳定性不够[16]，借鉴伍格致等[17]的研究，采用环境信访件数作为度量非正式环境规制的主要指标。由于环保意识难以定量表达，教育水平、收入水平等均为影响公众环保意识水平的重要因素，故借鉴Pargal 等[18]的方法，选用影响环保意识的因素，如居民受教育程度、年龄结构、收入水平作为替代指标。其中，受教育程度较高的人群相对来说环保意识更强，对于环境质量的关注程度更高，环保组织的参与度较高；
年轻人口是网络用户的主流，能够更多地使用微博、贴吧等网络手段及时曝光一些环境污染行为，并利用网络平台迅速传播，汇聚民意，将环保意识转为现实环保力量[19]；
收入水平代表的是居民的生活水平，随经济发展与生活水平的提高，人们对环境质量的要求逐渐变高。
环境规制效果是指在正式和非正式环境规制作用下，企业不断加大污染防治投入、力度，最终实现污染减排的结果。选取二氧化硫排放量、烟粉尘排放量、工业废水排放量作为衡量环境规制效果的指标。参考沈坤荣等[20-21]的研究，基于我国各类污染物排放现状及数据的可得性，考虑到污染物去除率省际差异不大，将二氧化硫排放量、烟粉尘排放量、工业废水排放量3 项污染物排放量指标纳入指标体系，分别采用单位工业增加值污染排放量进行衡量。
为实现省份间的可比性，具体数据衡量时采用相对指标，数据衡量及与环境规制的关系见表1。
表1 环境规制强度指标体系Table 1 Indicator system of environmental regulation intensity
1.2 数据来源与测度方法
研究区间为2011—2019 年，研究区域以我国省域为研究单元，考虑到数据的可得性和连续性，选取中国30 个省（区、市）作为研究对象（文中数据未包含港澳台和西藏），上述指标相关数据均从《中国环境年鉴》《中国统计年鉴》及《中国环境统计年鉴》中获取。
考虑到因子分析法可以有效剔除重复指标、确定核心指标，采用因子分析法对环境规制强度进行测度分析。
标准化后的因子模型矩阵用式（1）表示：
式中：X为可观测的随机变量；
A为参数矩阵，AE为公共因子部分；
ε为特殊因子部分。
根据式（2）、式（3），得到因子分析下我国环境规制强度第i个因子的贡献度和累计贡献度：
式中：λ(λ=λ1,λ2,···,λn⩾0)为矩阵R（R为矩阵X与其转置矩阵的乘积）的特征值；
ti为第i个因子的贡献度；
t为前r个公共因子的累计方差贡献率。
根据式（4）提取累计贡献度大于85%的公共因子，计算公因子得分及综合得分：
式中：m为提取出的公因子的个数；
F为环境规制综合得分；
Vi为公共因子权重；
Fi为公因子得分。
根据以上环境规制强度测度指标模型，分别测算2011—2019 年全国环境规制得分与30 个省（区、市）层面的环境规制强度得分。
2.1 测算过程
首先，运用SPSS 23.0 统计分析软件对我国2011—2019 年环境规制强度测度指标体系相关数据进行KMO 检验及Bartlett 球形度检验，主要检验选取的数据是否适用于因子分析以及因子分析是否有效[22]。KMO 检验结果为0.699，Bartlett 球形度检验统计结果为157.353。一般地，KMO 统计量越接近于1，偏相关性越弱，因子分析结果越可靠，故因子分析可适用于该组数据，并且具有较强的可靠性；
且Bartlett球形度检验统计值较大，其对应的显著性水平几乎为0，表明对数据进行因子分析是有效的。
随后，以特征值大于1，累积方差贡献率不低于85%的标准对评价指标提取主成分，有3 个公共因子的特征值大于1，进一步结合总方差解释表中各成分所占原始变量的信息量，前3 个主成分的累计方差贡献率达到90.511%，故选取前3 个成分作为环境规制强度测度的公共因子。
进一步采用最大方差正交旋转法对因子矩阵进行正交旋转，迭代5 次后收敛，得到旋转后的总方差解释表（表2）。
表2 总方差解释Table 2 Total variance interpretation
旋转后成分矩阵的因子载荷信息见表3。公共因子1 中，工业烟粉尘排放量、工业二氧化硫排放量载荷信息较大，指标为环境规制效果指标，故将其命名为规制效果因子，这充分说明环境规制效果能最直观地反映环境规制强度，且政府政策手段在环境污染治理过程中起重要作用；
公共因子2 中环境污染治理投资、排污费/环境保护税等指标的载荷信息较大，该因子涉及的主要是正式环境规制指标，故将其命名为正式环境规制因子，可以看到环境信访、居民收入水平等衡量非环境规制因子在该因子中的载荷信息也较大，说明公众力量在环境规制中的作用不容忽视；
公共因子3 中，年龄结构、受教育程度2 个衡量居民环保意识的指标载荷信息较大，将其命名为环保意识因子。由此可知，环境规制强度有赖于政府、社会组织和公众三方关注，需要政府与公众共同参与。
表3 成分矩阵Table 3 Composition matrix
2.2 结果分析
运用熵值法赋权公共因子的指标权重，计算出环境规制强度各因子得分与总得分，并根据得分情况作出环境规制强度随时间的变化趋势，结果见图1。
图1 全国环境规制得分趋势Fig.1 Score trend of national environmental regulation
从图1 可知，我国环境规制强度总得分在近9 年来处于平稳波动态势，而环境规制效果因子得分、正式环境规制因子得分、环保意识因子得分相对而言变化较大，环保意识因子得分波动最为剧烈，环境规制效果因子得分由于在总得分中占比较大，与总得分的变化趋势大致相同。具体而言，环境规制效果因子得分在2011—2015 年基本保持稳定不变的状态，在2016—2019 年波动性较大。正式环境规制因子得分在2011—2014 年与环境规制效果因子得分基本一致，保持稳定态势，在2015—2019 年波动恰与环境规制效果因子得分的波动方向相反，如2016 年，正式环境规制因子得分有大幅提升，同时环境规制效果因子得分下降态势明显。环保意识因子得分随时间变动明显，2014 年之后存在大幅上升趋势，在2016 年达到峰值后开始回调。
基于3 个公共因子的视角，结合近年来我国生态环境保护现状，对我国2011—2019 年环境规制强度的时间差异作出以下解释。
2011—2014 年，3 个因子基本保持平稳，变动较大的是环保意识因子。2007 年十七大报告中强调要建设生态文明，政府积极推进资源节约型和环境友好型社会的构建，十八大党中央和政府又把生态文明建设和环境保护摆上更加重要的战略位置，环境保护投入力度较大，因此，2011—2014 年正式环境规制因子和环境规制效果因子得分相对较高。相对而言环保意识因子得分较低，原因可能是生态文明观念、环境问题的重视度等短时间内难以出现大的变化，而更倾向于一个潜移默化的过程。
2015—2019 年，正式环境规制因子和环境规制效果因子得分呈现相反的变化趋势，由此可推断从规制发布实施到达成污染物减排的规制效果，具有一定的滞后性，这一问题从根本上来说是投入与产出间的效率问题，与环保设备投入运营的周期、环保投资资金到账与落实情况等都有一定的关系。经过3 年的调节后，2018 年和2019 年二者又逐渐到达一个较为平衡的状态。此阶段环保意识因子前期处于高速增长状态后缓慢回调，至2019 年有上升趋势，前期的宣传教育对于环境保护观念的培养可能起到了一定的作用，且该阶段15 岁以下人口占比增长较多然后缓慢回落，居民受教育程度与人均可支配收入也提升较快。
3.1 测算过程
2011—2019 年环境规制强度测度指标体系相关数据KMO 检验及Bartlett 球形度检验结果见表4，KMO 检验结果与Bartlett 球形度检验统计结果显示因子分析可适用于该组数据，且对数据进行因子分析是有效的。
表4 2011—2019 年KMO 检验及Bartlett 球形度检验结果Table 4 KMO inspection and Bartlett sphericity inspection results from 2011 to 2019
2011—2019 年提取前3 个因子作为环境规制强度测度的公共因子，2011 年、2015 年、2019 年的初始总方差解释及旋转后的总方差解释见表5（由于篇幅原因，只陈列上述3 年主成分方差贡献率）。根据各年总方差解释计算得到各年份各省（区、市）环境规制强度总得分情况，后对其进行进一步的结果分析。
表5 2011 年、2015 年、2019 年总方差解释Table 5 Explanation of total variance in 2011,2015 and 2019 %
3.2 结果分析
采用k 均值聚类算法对2011—2019 年的环境规制总得分进行聚类分析，将30 个省（区、市）划分为3 个等级，分别对应高、中、低不同的环境规制强度，由于中等环境规制强度所含的省（区、市）较多，进一步将其聚类，结果见表6。从表6 可以看出，北京、天津、上海、江苏、浙江、广东等6 省（市）的环境规制强度处于较高水平，均位于我国东部地区，内蒙古、山西、贵州、新疆的环境规制强度在全国处于较低水平。我国环境规制强度总体上呈现东部较强、中部次之、西部较弱的空间态势。
表6 2011—2019 各省（区、市）环境规制强度聚类结果Table 6 Clustering results of environmental regulation intensity in various provinces from 2011 to 2019
东部地区经济较为发达，治理环境污染的财政支出较多，减少污染的相关技术手段较为先进，且其城镇化程度和市场化程度较高，城镇化建设过程中，绿色消费、绿色生产和绿色生活等理念等都会有利于环境规制强度的提升，而市场化有助于完善环境规制工具的组合形式，因而环境规制强度偏高；
中西部地区基于发展经济，产业结构偏工业，使得西部地区的发展大多依赖于高污染、高耗能的产业，对于高污染产业的容纳度相对较高，环境规制较为宽松。且其城镇化水平与资源开发利用程度低，环境污染较小，所以公众的环保意识相对较低。
根据2.2 节时间趋势分析，空间分析主要选取2011—2013 年、2014—2016 年、2017—2019 年3 个阶段，采用k 均值聚类算法对3 个阶段的环境规制强度总得分数据进行聚类分析，结果见表7。由表7 可知，北京、上海、江苏、浙江、广东等地环境规制强度处于较高水平，以上省（市）均位于我国东部地区；
而内蒙古、贵州、新疆等地环境规制强度一直处于较低水平，主要位于我国西部地区。由此可见，东西部环境规制强度差异明显。
表7 2011—2019 各省环境规制强度分阶段聚类结果Table 7 Phased clustering results of environmental regulation intensity in various provinces from 2011 to 2019
但从各年环境规制得分来看，环境规制强度得分最高与最低的省（区、市）差值由2011 年的2.116逐年降低至2019 年的1.757，由此可见环境规制的地域差异在缩小。
从上述3 个阶段来看，阶段1～阶段2，位于东部高环境规制强度地区的北京、天津、上海、江苏、浙江等省（市）仍然保持较高的环境规制强度，河南、山东、辽宁等省份提升较多，而福建、重庆的环境规制强度有所下降，河北、内蒙古、贵州、新疆的环境规制强度则处于较低水平；
阶段2～阶段3，河北、山西、福建、重庆等省（市）提升较为显著，云南的环境规制强度下降明显，下降省（区、市）较前一阶段明显减少，高环境规制强度与低环境规制的省（区、市）与前一阶段相比变动不大。
从具体各省（区、市）每年的公共因子看，由于东部地区经济发展水平较高，无论在政府管控还是公众参与上都处于较高水平，河南、山东、辽宁环境规制综合得分近年来提升较多，主要是减排投入等正式环境规制方面有所加强，辽宁除正式环境规制外环保意识也显著提升；
东部地区虽然整体环境规制力度大但是部分省（市）仍然存在一定问题，河北虽然环境规制效果方面有显著提升但是在环保污染治理投资方面还需给予一定的关注，海南应在减排管控政策方面有所加强；
西部地区由于缺乏先进的科学技术、高技术人才和资金支持，各省（区、市）得分普遍较低；
中部地区各省（区、市）突出问题也存在一定的差异，如贵州应注重采取宣传手段提高公众环保意识；
山西在环保污染治理投资方面和非正式环境方面提升较快；
内蒙古应该在污染物排放上采取更严格的限制措施；
重庆的环保意识近年来有所提升但是环保投入力度却有小幅度下降。
总体来看，我国环境规制空间格局的演变向着更加合理的方向发展。随着政府手段与社会手段的双重作用，西部地区环境规制强度在慢慢提升，我国环境规制强度由不平衡的空间分布格局逐渐演变为趋于平衡的空间分布格局。
4.1 结论
（1）我国环境规制强度呈现较为平稳的时间趋势，但环境规制与规制效果协调性需要加强。从时间趋势来看，减排投入与管控等正式环境规制与环境规制效果之间存在一定的滞后性是值得关注的突出问题。
（2）我国环境规制强度存在由东向西，由沿海至内陆逐步减小的空间格局变化，东部地区与西部地区空间不平衡的缓解还需进一步努力。东西部地区的差异虽然有所缩小，但是不平衡现象仍然存在。
（3）非正式环境规制的作用需要引起足够重视。随着生活水平的提高，人们对生活质量的要求和环保意识相对提高，这也是东部地区环境规制强度较高的一个重要原因，非正式环境规制在阻碍环境污染行为发生进程中发挥着越来越重要的作用。
（4）各省（区、市）存在的环境规制制约因素不相一致。各省（区、市）在环境规制的不同方面各有优势所在，但同时存在一定的短板，东部地区部分省份环境污染治理投资略有欠缺，中西部地区普遍存在环保意识不强的现象。
4.2 建议
对于如何通过环境规制，在保持经济科学发展的同时，减轻给区域生态环境带来的危害，促进区域经济协调发展，提出以下建议。
（1）从正式环境规制角度来看，加强正式环境规制亟须提高政府的主导能力，政府主导能力体现在环境治理制度机制的改革、环境污染相关政策的制定以及在环境污染预防与治理中的宏观把控与多方协调上，特别应在污染物排放、环保投资以及相关环保政策方面着重加强关注。第一，根据实际精准施策。应加大对中西部地区的环境治理投入、重视环保人员的培养和技术装备的配备，对于正式环境规制措施方面相对还需完善的省份，因地制宜、有针对性地实施相应管控。第二，完善相关考核制度。加强环境投入执行的监管力度，确保环境投入落实效率，管理控制高耗能高污染产业，各地政府应结合当地的经济发展与生态环境现状出台相应的产业准入政策，提高行业准入门槛。第三，提高市场化水平，完善市场化手段。排污权交易、环境税费、绿色信贷等均是以市场为基础的环境经济政策手段，这也是东部地区环境规制强度较高的重要原因，应将政府“有形的手”与市场“无形的手”结合起来，充分发挥市场机制的基础性调节作用，完善环境保护税征收、生态环境补偿，推进碳排放权、排污权、水权交易制度，建立生态保护市场化机制。
（2）从非正式环境规制角度来看，需分区域、有侧重地加强非正式环境规制。应加大西部地区以及中东部地区环保意识因子得分较低的省（区、市）的生态文明理念宣传力度，如贵州、青海等省份；
促进中东部地区构建政府公众协同的环境治理现代化体系，利用现代信息技术充分发挥政府、企业、社会组织及公众在环境治理中的积极作用；
同时，社会组织是公众进行环境治理有效参与的途径，环境信访对于环境规制强度的贡献占比较高，政府应重视非正式环境规制的作用，对社会组织与公众参与环境污染治理的行为给予积极肯定与宣扬，提高公众生态文明建设参与度。