马海涛 贺 佳
(中央财经大学财政税务学院，北京 100081)
2020年中国在第75届联合国大会上提出，二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和。2022年《政府工作报告》指出，有序推进碳达峰碳中和工作。党的二十大报告指出，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，推动经济社会发展绿色化、低碳化是实现高质量发展的关键环节。“双碳”(碳达峰与碳中和)目标对中国产业结构绿色转型和实现经济高质量发展具有重要战略意义。政府采购作为国家干预市场经济的一种方式，是实现国家战略目标的重要手段之一，也是世界各国为实现自身战略目标所采取的通常做法。所谓政府绿色采购是指政府机关、事业单位以及其他组织使用财政资金优先购买绿色低碳产品并设置最低的购买份额，通过绿色采购，能够增加低碳节能产品的使用、提高企业低碳创新能力、优化中国的产业结构从而助力“双碳”目标实现。政府绿色采购制度具体包括指定绿色采购目录、编制预算和计划、选择绿色采购方式、发出公告、招标、评标、确定合同。然而，政府绿色采购制度助力“双碳”目标实现的影响机制是什么，政府绿色采购目前存在的哪些主要问题且如何改善，这些问题的解决对中国经济的绿色发展具有重要意义。
(一)政府绿色采购通过增加低碳产品的消费需求助力“双碳”目标实现
政府绿色采购会增加低碳产品在社会中的使用，此外，通过政府的示范效应也增加了群众对低碳产品的需求，从而助力“双碳”目标实现。影响绿色低碳产品需求的因素主要可以分为三类：一是与消费者自身有关的因素(崔保军、梅裔，2021)[1]，例如，消费者环保主动性、面子意识；
二是与产品有关的因素(虞义华、邓慧慧，2017[2]；
刘飞燕、李昕冉，2022[3])，如品牌形象、与传统产品的价格竞争；
三是生产企业因素(黄利瑶等，2020)[4]，如营销宣传。第一类因素主要与社会宣传相关，政府的绿色采购可以起到社会宣传的作用，政府在绿色采购之前会制定相关的采购产品标准，绿色采购实际上是对该类低碳绿色产品质量和绿色低碳价值的认可，同时也释放了一种政策上的信号。第二类因素关键在于产品价格与质量，如果绿色产品价格低、质量好，则品牌形象好，且与传统产品的市场竞争中会处于优势地位。低碳绿色产品由于前期的研发投入高，产品价格必定会高于传统产品，从另一个角度看，高出传统产品的价格是产品为减碳而多出的成本，当政府未介入时，这部分成本由消费者承担，当政府通过绿色采购的方式干预市场运行时，相当于为减碳而多出的成本由政府和消费者共同承担(周艳菊等，2015)[5]。良好的生态环境是一种优质的公共物品，提供优质的公共物品本身就是政府的职能之一，在一定程度上，政府绿色采购行为实际上是一种以财政资金购买优质生态环境这种公共物品。第三类因素关键在于企业要有充足的周转资金。当绿色低碳产品刚进入市场时，由于产品价格高，消费者对其质量不确定，一般消费者会持有观望态度，由于资金的约束，企业有可能没有充足的资金做营销宣传。政府绿色采购实际上是一种财政资金支持，在采购过程中又降低了交易成本，同时，政府采购规模一般较大，这样企业会获得较大的利润。因此，企业会有充足的周转资金进行扩大再生产以及营销宣传。当企业再进行生产的时候，由于前期的研发投入已经部分收回，产品的价格应当会有下降的趋势。政府释放的政策信号让社会资源流入该领域增加了绿色低碳类产品的供给，供给的增加也会促使产品价格的下降。低碳绿色产品价格下降会增加消费者的需求，形成一定的市场份额，销售规模增加会有充足的周转资金进行营销宣传，会进一步促进消费者对绿色低碳产品的需求，从而形成良性循环。可以看出，这个良性循环的起点在于政府绿色采购。
(二)政府绿色采购通过提升企业低碳创新能力助力“双碳”目标实现
通过政府采购制度实现国家的既定政策目标是世界各国的普遍做法。之前部分学者认为绿色创新能力提升是绿色技术逐渐累积的结果，二战后越来越多的学者认识到政府在提升企业创新能力方面的重要作用，例如，美国通过高新技术产品的政府采购，促进了美国高新技术企业的快速发展。此外，也有很多学者通过上市公司数据，用实证方法检验了政府的财政支持在企业创新能力提升方面的重要积极作用(贺炎林等，2022)[6]。新熊彼特主义者同样认为政府的支持对企业创新具有重要影响。为了促进中国企业的自主创新能力，2006-2007年，中国出台了一系列的促进自主创新的政府采购政策，由于国际上部分国家的不满，中国被迫取消部分政府采购政策，对中国的自主创新能力产生了不利影响(马海涛、姜爱华，2018)[7]。由此可知，政府的绿色采购对于企业的绿色创新能力的提升也是至关重要的。政府绿色采购提升企业低碳创新能力具体体现在以下几个方面。
1.政府绿色采购降低了不确定性，降低了企业低碳技术创新的风险
企业在进行低碳技术创新时，必定会投入大量的资金，企业所生产的低碳产品价格可能会高于传统产品。由于价格过高，消费者对该类产品的购买意愿下降，因此，企业很有可能无法使前期进行技术创新投入的大量资金快速收回，面临资金链断裂的风险。政府绿色采购过程中会制定较为详细的绿色产品清单，企业根据绿色产品清单进行有针对性的技术研发，所生产的产品由政府采购，增加低碳绿色产品需求，使其具有一定的市场规模，降低了低碳产品因价格过高而导致消费者购买意愿下降，可以降低企业资金链断裂的风险(马承君等，2018)[8]。
2.政府绿色采购弥补了企业进行低碳技术创新的正外部性
企业进行低碳绿色技术的创新，所生产的产品进入市场后，其他企业很有可能进行模仿，然而这些企业并未进行任何支付，从整个行业的技术进步角度来说，企业进行低碳技术创新具有正外部性(徐建斌、李春根，2020)[9]。另一方面，企业运用低碳技术所生产的低碳产品有利于生态环境的保护，减少碳排放量有利于“双碳”目标的实现，从生态环境的角度来说，企业进行低碳技术创新具有正外部性。在不存在政府干预的情况下，因为有正外部效应的存在，企业进行低碳技术创新的意愿较弱。政府绿色采购具有目标性强、合同时间长、供应稳定、采购规模较大、预付部分款项等特点，这对被采购企业来说，所获得的收益较大。在一定程度上可以说，政府绿色采购是对具有绿色低碳技术企业的财政支持，政府绿色采购提升了企业进行低碳技术创新的意愿，弥补了企业进行低碳技术创新的正外部性。
3.政府绿色采购能够让被采购企业易于融资
一般高风险企业难以获得金融行业的融资，任何高新技术创新都具有高风险、高投入、回报周期长的特点，绿色低碳技术创新同样有上述特点，企业进行绿色低碳技术研发时难以获得融资。政府绿色采购是对被采购企业技术上的认可，同时获得了政府财政上的支持。绿色采购相当于政府对被采购企业的隐形担保，能够让被采购企业易于融资(邓翔等，2018)[10]。
(三)政府绿色采购通过优化产业结构助力“双碳”目标实现
中国目前的产业结构中，工业依然占据着很大的比重，煤炭为主要能源。2020年各个产业的能源总消耗为498314万吨标准煤，其中，农业为9263万吨标准煤，工业为332625万吨标准煤，其他产业为156426万吨标准煤，所占比重分别为1.86%、66.75%、31.39%。(1)国家统计局.中国能源统计年鉴2021[M].北京:中国统计出版社,2022.为了能够实现“双碳”目标，同时根据中国目前的经济状况，需要优化中国的产业结构。
优化产业结构是指产业结构不断高级化，在这个过程中需要依次进行的是需求高级化、技术高级化、产品高级化，最终达到产业高级化。政府绿色采购对低碳绿色产品的消费起到了促进作用，让需求高级化。政府绿色采购提升了企业低碳创新能力，让技术高级化。需求高技术和技术高级化，会形成产品高级化，当高端产品占据市场最终会带动产业高级化。从市场的角度看，产业结构优化是低端产品被高端产品淘汰，低端产业被高端产业淘汰的结果。国家竞争优势理论认为需求状况是一个产业取得优势地位的重要因素之一(迈克尔·波特，2012)[11]。具体来说，政府绿色采购创造的需求为绿色产业获得优势地位提供了一个驱动因素。
(一)与政府绿色采购制度相关的法律法规不完善
目前，中国为促进政府绿色采购出台了一些法律法规以及政策性文件。2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》规定政府应当优先采购有利于环境保护的产品。2003年颁布的《中华人民共和国政府采购法》(以下简称《政府采购法》)规定了政府采购的基本原则，采购范围、方式、程序、管理机构等基本制度，同时认为政府采购应当考虑对生态环境的影响。2004年颁布了《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，鼓励购买可再生产品。2008年颁布的《中华人民共和国循环经济促进法》规定在进行政府采购时，优先考虑节能、环保产品。此外，中国还出台了相关的政策性文件。2004年出台的《节能产品政府采购实施意见》首次提出了政府绿色采购清单，清单中包含100多种节能产品。2005年，在相关的政策性文件中进一步明确了政府绿色采购的范围以及引导作用，2006年制定了环境标志产品清单，2007年扩大了绿色采购的范围，并由之前的优先采购改为强制采购。同时，各地方政府，例如，辽宁、山东、福建等，也纷纷制定了相关的地方性规章，在中央政策的基础上，结合自身的实际情况，对绿色采购范围、采购方式等做了调整。
从上述法律法规和政策性文件中可以看出，虽然这些法律法规和政策性文件可以为政府绿色采购提供法律依据和政策性的框架，但是，与世界上部分发达国家相比，目前与政府绿色采购相关的法律体系并不十分完善。首先，中国目前没有一部完整的《政府绿色采购法》，与政府绿色采购相关的规定仅仅出现在《政府采购法》和与节能环保相关的法律中。日本的政府绿色采购制度实施较早，也较为彻底，其早在2000年就颁布了《绿色购买法》。其次，上述法律法规及政策的内容尚不完善，对绿色采购范围的规定较为模糊，绿色产品清单各个省份之间并不一致，同时，并未具体规定绿色采购清单的更新方式，韩国在绿色采购清单制定方面，成立了专门机构负责绿色采购清单的制定和更新。最后，目前与政府绿色采购相关的法律法规中，原则性和引导性较强，也就是说，目前的规定更多的是让政府引导社会进行绿色消费，具体的实施方案缺乏。
(二)政府绿色采购效率不高
2020年政府采购规模为36970.6亿元，比上一年增长11.8%，占财政支出的10.2%。(2)财政部国库司.2020年全国政府采购简要情况[EB/OL].http://gks.mof.gov.cn/tongjishuju/202109/t20210903_3750619.htm.政府的采购规模较大，且部分地方政府出台了政府采购的地方保护政策。在信息披露方面，政府绿色采购信息透明属于财政透明，是指政府绿色采购的总金额、产品价格、产品种类、产品供应商等绿色采购信息的公开透明化。根据《中国财政透明度报告》，中国的财政信息公开度呈现逐年提升趋势，然而，关于政府绿色采购信息并没有过多的披露，在地方政府统计年鉴、国家统计年鉴、国家统计局网站以及财政统计年鉴中，并未列出政府绿色采购的规模、绿色产品价格、绿色产品种类等绿色采购信息。在采购绩效评价体系方面，政府绿色采购绩效指的是对政府实施绿色采购的全过程的整体评价，包括绿色产品质量、绿色采购效率、对经济和包括碳排放情况在内的生态环境的影响等各方面的评价。在绿色采购绩效评价体系方面，目前一般的政府采购绩效评估包含两个层面：一是经济效益评估，二是工作效率评估。经济效益评估是指政府采购所花费的财政资金与其所产生的经济效益的评价，而工作效率评估是指对政府采购的公正、公平、客观、效率的评价。政府采购工作效率评估是经济效益评估的基础。
政府绿色采购效率是指一定的政府财政资金所购买的绿色产品和服务的数量。根据上述政府绿色采购现状可知，政府绿色采购效率不高的主要原因为绿色采购时出现地方保护主义、绿色采购信息透明度不高以及缺乏科学的绿色采购绩效评价体系。
面对规模如此之大的政府采购，地方政府都想把这部分利益留给当地企业，一方面，能够带动当地经济的发展，另一方面，绿色采购能够促进当地产业结构升级。为了保护当地企业，各地方政府纷纷出台了保护政策。政府在进行绿色采购时，采取地方保护主义，从而导致政府绿色采购效率较低。所谓政府绿色采购的地方保护主义，是指地方政府为了自己政绩，对市场经济进行干预，采取某种措施保护当地企业，优先考虑当地企业的绿色产品或者服务，不利于政府绿色采购财政资金使用效率的最大化。此外，为了对当地企业进行保护，一些地方政府还采取了其他方法，例如，绿色采购信息的延时发布、对外地企业人为调高绿色采购标准、绿色采购价格内外有别等。地方保护主义降低了政府绿色采购的效率，不利于市场的公平竞争，从全国范围来看，抑制了政府绿色采购对“双碳”目标实现的促进作用。政府绿色采购信息透明度不高同样是政府绿色采购效率较低的主要原因之一。政府绿色采购信息的公开透明化能够让民众清楚地知道绿色采购的资金使用情况以及所采购的绿色产品的信息，有利于接受民众的监督，对提高财政资金的使用效率，提高政府绿色采购效率，提高政府的治理能力具有重要作用。缺乏科学的绿色采购绩效评价体系也会影响政府绿色采购效率。目前的绩效评价只是针对一般的政府采购，对于一般的政府采购来说，只考虑采购的经济效益和工作效率即可，对于政府绿色采购，还需要考虑采购后对碳排放以及其他方面的生态环境的影响、对企业绿色技术创新能力的影响、对产业结构绿色化转型的影响。目前的政府绿色采购绩效评价体系中缺少碳排放情况、绿色低碳生活、绿色低碳技术、产业结构绿色化等的评价。
(三)政府绿色采购的力度不足
2014年《中华人民共和国预算法》完成了一次较大的修改，修改后的预算法(简称“新预算法”)于2015年实施。根据已有的研究，“新预算法”的实施强化了预算约束，规范了预算管理，“新预算法”减少了预算软约束的问题，减少了财政的过度收支(王健等，2022)[12]。在“新预算法”及其实施条例的支出范围中并没有详细的关于政府绿色采购的内容。由于政府绿色采购时的财政预算约束较大，使得政府绿色采购的力度不足，在助力实现“双碳”目标过程中“捉襟见肘”。除了“新预算法”强化了预算约束外，绿色采购时的财政预算约束越来越大的原因还在于近几年中国财政收入与财政刚性支出的矛盾越来越明显。
为了减轻企业负担，促进企业的创新能力，以及促进新冠疫情后的复工复产，激发中小企业活力，近几年中国一直实施“减税降费”政策，2020年中国新增减税降费总额超2.5万亿元，2021年中国新增减税降费总额约1.1万亿元。中国经济目前经历“三期”叠加阶段，这是由经济发展的客观规律决定的，也是让经济高质量发展，缓解之前所积累的矛盾的必然阶段，由于正处在“三期”叠加阶段，目前中国经济增速放缓。2019年年底，中国开始出现新冠疫情，疫情暴发后，多地实施“封城”措施，部分行业停工停产，尤其对服务行业冲击较大，新冠疫情也是使中国经济增速放缓的重要因素。在国际上，由于中国综合国力的不断加强，引起了部分国家的注意，对中国部分高新技术行业实施遏制，使中国部分行业陷入“卡脖子”状态。由于处在“三期”叠加阶段、新冠疫情的爆发以及国际上部分国家的打压，让中国的经济增长速度放缓，进而导致税源规模扩张的放缓，再加上大规模的“减税降费”，中国财政收入增速有下降趋势。
中国社会人口老龄化较为严重，根据第七次人口普查结果，65岁老人数量占13.5%，比第六次人口普查时高了4.4%，(3)国家统计局.第七次全国人口普查公报(第五号)[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/202106/t20210628_1818824.html.当65岁老人数量占14%时，被称为深度老龄社会(邱国庆、杨志安，2022)[13]。当人口老龄化达到一定程度时，财政资金对医疗、社会保障等支出会持续增加。由于国际形势，中国的国防支出应当持续增加，2019年至2021年，国防支出分别为12122.10亿元、12918.77亿元、13787.44亿元。(4)2020-2022年《中国统计年鉴》。在疫情防控方面，截至2020年底，财政资金支出超过4000亿元(刘昆，2021)[14]，为了帮助疫情中的中小企业复工复产，国家给予了一系列的税收优惠政策，例如，房产税的减免，企业亏损弥补年限延长等，这些税收优惠政策本质上也是财政支出。由于目前疫情的不稳定性，对疫情的防控和企业复工复产的财政支出还会持续。由于上述种种原因，中国财政刚性支出不断增加。一方面，中国财政收入增速有下降趋势，另一方面，中国财政刚性支出不断增加。财政收支矛盾的加剧使得政府绿色采购时的财政预算约束较大，政府绿色采购的力度不足，在助力实现“双碳”目标过程中有所顾虑。
(一)完善与政府绿色采购制度相关的法律法规
中国目前没有一部完整的《政府绿色采购法》，与政府绿色采购相关的法律法规仅仅零星地出现在《政府采购法》和其他与节能环保相关的法律中，日本、美国等部分发达国家均对政府绿色采购进行了立法。因此，建议尽快出台《政府绿色采购法》，为推行政府绿色采购提供法律依据。具体来说，《政府绿色采购法》应该规定以下内容：政府绿色采购的基本原则；
绿色采购模式；
绿色采购的范围和限额，包括绿色采购清单的制定方式和调整方式、环境标志产品的认证方式等；
绿色采购的组织体系，包括主管部门、绿色产品标准的评定部门、绿色采购机构、招标代理机构、绿色产品供应商等等，规定各组织结构的职能、权限以及任职资格；
绿色采购的监督方式，包括外部监督方式和内部监督方式，外部监督指的是整个绿色采购过程都要接受公众的监督，内部监督指的是所有采购环节和采购部门之间的制衡。
(二)提升政府绿色采购效率
1.健全绿色采购的招标方式，避免政府绿色采购出现地方保护主义
地方保护主义降低了政府绿色采购的效率，不利于市场的公平竞争，从全国范围来看，抑制了政府绿色采购对“双碳”目标实现的促进作用。为了避免政府绿色采购出现地方保护主义，可以采取以下措施。首先，禁止地方政府出台优先采购当地产品的政策性文件。其次，建立公开、公平的招标机制。一是招标信息应当公开，包括对绿色产品的要求、采购时间等；
二是招标信息应当在指定媒体的指定专栏进行公开；
三是招标信息公布时间与采购活动开始时间的间隔应当充分，使供应商有充足的时间获得信息并进行准备。
2.提高政府绿色采购信息透明度，强化绿色采购监管
政府的绿色信息透明度低可能会导致企业寻租、暗箱操作等问题，造成政府绿色采购效率低下。因此，建议政府在进行绿色采购后制定《政府绿色采购信息报告》，披露绿色采购的规模、绿色采购占总采购规模的比重以及所采购绿色产品的种类、价格、供应商等信息。此外，还应当加强对政府绿色采购的监管，将《政府绿色采购信息报告》在指定媒体上进行公布，从而易于公众的监督。
3.建立科学的绿色采购绩效评价体系，让政府绿色采购资金更有效率
绩效评价体系不仅要考虑到政府绿色采购的经济效益还要考虑到是否有利于“双碳”目标实现等生态效益，评价体系中要有碳排放情况、绿色低碳生活、绿色低碳技术、产业结构绿色化等评价指标。
(三)深化政府绿色采购助力“双碳”目标实现的认识
政府绿色采购对“双碳”目标的实现具有重要作用。世界各国普遍采用政府采购方式促进既定战略目标的实现，以欧盟各国为例，其每年政府采购金额占GDP的14%左右。(5)吴承健,胡军.绿色采购管理[M].北京:中国物资出版社,2011.政府采购绿色产品的标准、数量，以及政府进行绿色采购时选定产品供应商的标准会影响公众的绿色低碳消费观念、绿色低碳产品的品牌形象、低碳绿色产品的市场竞争状态、低碳绿色产品的价格、低碳技术的发展、产业结构的优化等等。由于绿色产品、绿色技术具有正外部性，仅仅依靠市场很有可能出现“市场失灵”的现象，政府绿色采购可以很好地解决这一问题。因此，政府应该加大绿色采购的力度，在预算支出范围中明确政府绿色采购支出，规定绿色采购支出金额的最低要求。在加大绿色采购的力度的同时，也应该遵循物有所值的原则，成立绿色产品政府采购指导委员会，加强环保部门与财政部门的沟通。
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