新政府会计准则实施背景下政府债务风险监管研究

文/娄煜婕（平顶山市财政局干部教育中心）

目前全球经济危机的阴影尚未解除，政府的债务风险监管工作仍是各地有关政府的普遍性问题。新政府会计准则实施后，对政府内部控制提出了更加严格的要求，政府内部对于债务风险监管的原有控制体系已无法满足当今经济社会发展需要，所以政府有关人员只有增强对债务风险的监管力度，做到防患于未然，才能提升整体的政府发展水平。在目前部分政府的债务风险监管过程中，由于受外部环境的影响，在开展债务风险监管以及按新政府会计准则实施各项工作的流程中仍存在问题，如债务风险监管系统不完善，政府内部对资产管理程度较低，缺乏专业的政府债务风险监管人员等。因此，快速找到一条既能有效改善政府债务压力，又能对政府债务风险起到有效监管的途径便成为当务之急。

（一）新政府会计准则定义

所谓新政府会计准则，其伴随着我国政府各种管理机制改革的完善而诞生，新政府会计准则是对传统企业会计的完善，适用于各地方政府、各单位部门，主要的会计核算方式是收付实现制的预算会计以及权责发生制的财务会计，而其在财务报表方面主要按非流动性资产或负债流动性的大小不同进行排列[1]。新政府会计准则中增加了长期借款与短期借款以及受托代理负债等管理科目。因此，新政府会计准则的出现促使政府对债务风险的监管必须实现高效化。

（二）政府债务与债务风险的含义

《财政总预算会计制度》明确指出，负债是指财政所承担的可以以货币作计量单位，并需要以资产来偿还的债务，主要包括预算期在内的债务、向财政借入的周转金以及应支付的收款项目。则政府债务的含义便是指政府为了履行其主要职责而根据灵活及有偿的公共收入和信用原则或者政府在未来必须按照规定的法律程序支付给广大公众的收款项目。而政府债务风险的概念则是指那些客观存在、不以人为意志发生而转移以及完全可以控制防范的债务风险，目前主要是指显性债务风险以及隐性债务风险。

在新政府会计准则实施的背景下，政府的经营发展需要着重加强债务风险监管，从而通过债务风险监管避免有可能产生的资金风险问题，以此来保证各地方政府经营发展的平稳性，使政府能够充分展现出职能与作用。在实际中，新会计准则的颁布与实施对于政府机构的内部财务控制提出了更加严峻的考验，需要政府在经营发展过程中针对财务管理工作制定完善的内部控制体系，并且在原有的风险管控机制之上作出有效的完善，从而切实提升政府债务风险监管水平，将其中所存在的各项风险因素消灭在萌芽状态，促进政府的发展质量以及水平得到提升。除此之外，新政府会计准则的实施同样也给政府债务风险监管带来了全新的发展机遇，在此背景下需要严格遵循新政府会计准则，加强债务风险的监管力度、完善债务风险监管的模式，形成对债务风险全方位与立体化防控，以此确保政府发展的内部环境得到持续不断的优化与改进，切实避免政府财务工作出现纰漏，达到降低政府债务风险的效果。与此同时，若是各地方政府在日常运营与发展中并未制定完善的债务风险监管体系，便会出现内部资产的管理效果差、安全性低等问题，会给地方政府带来较大的债务压力。所以说，基于新政府会计准则推动政府债务风险监管模式的完善是一项至关重要的措施，是各地方政府机构充分行使服务社会职能的重要一环。

政府的运营以及发展需要以服务社会为核心，以为广大人民群众谋福利为导向，从而在此基础上切实促进政府充分展现出作用与价值，为我国社会发展注入源源不断的活力。然而在政府发展阶段，各项财务会计工作需要拥有完善的监督流程，尤其需要针对政府债务展开风险监管，保障各地方政府实现平稳的发展。而若是缺乏必要的监督流程，则势必会导致政府当中出现腐败现象，进而影响到政府的职能发挥，降低政府的公信力。所以，有必要在当前新政府会计准则实施的背景下切实做好政府债务风险监管，并且构建起政府债务风险的保障机制，使政府债务风险管控过程更加公开化与透明化，降低政府在经营发展阶段所面临的债务风险。除此之外，政府债务风险监管同样也可以针对资金补偿制度进行不断的完善，在此基础上政府对于债务的处理拥有了更多的操作空间，同时又可以缓解政府的债务压力，使政府能够充分展现其自身的发展职能，进而切实服务于我国社会建设与发展，为各地方社会经济的改革创新提供更加完善的引导及服务，助推我国新时代中国特色社会主义建设事业发展质量的提升。

（一）显性债务风险

在新政府会计准则的实施背景下，主要监管的政府显性债务风险有政府或有显性债务风险以及政府直接显性债务风险。其中政府或有显性债务是指在上级财政转贷的债务中，通过参与获得经济收益的竞争项目而产生的债务。政府或有显性的债务在性质上属于一种担保性债务，因此当政府参与的某些项目无法及时还款，上级财政管理部门便会对下级财政管理部门进行扣款，产生债务风险，造成政府无法按预期开展正常工作。除此之外，政府或有显性债务风险还包括政府为融资平台提供担保或用于回购信用支持而出现的债务风险。而政府直接显性债务风险则是指政府部门拖欠个人或相关单位所出现的债务风险。

（二）隐性债务风险

隐性债务是指政府未明确承担直接偿债职责，未提供担保的各种债务。例如：公共事业单位的债务以及地方企业欠债及亏损的债务。而对隐性债务风险进行监管则主要是对因为事业单位的性质不同而出现的债务风险，通过综合分析，目前主要有如下三点隐性债务风险。

1.政府融资平台

由于政府是投融资平台的主要责任人，而投融资平台所用到的资金来源主要是依靠政府向银行贷款以及自身的财力，部分企业由于自身的流动资金相对较少，融资成本便会逐渐升高，加之政府投入融资平台的资金过于集中[2]，极易导致在短时间内政府由于财政资金短缺而产生财政风险，这便加剧了政府的总体债务风险。由此可见，因政府融资平台而出现的隐性债务风险在一定程度上会破坏政府原有的财政体系，那么对政府融资平台的风险有效监管就显得至关重要。

2.ppp项目

通常而言，PPP在一定程度上可缓解政府融资困难，但是由于PPP使政府的支出责任增多，因此便产生了额外的隐性债务风险，这主要是基于PPP项目存量运营资产规模近年来呈高速增长的趋势，PPP项目前期准备时间并不充分，使得PPP项目质量以及规范性无法得到充分保障。还有，由于PPP项目在执行过程中具有一定的隐秘性，一旦在项目开展过程中出现问题便会使政府的负担加重，从而阻碍政府更多项目的开展进度。

3.养老金债务

目前，政府为了满足城市发展需要，往往会通过各种融资渠道进行融资，而主要采用的渠道便是通过设立产业型投资基金来获取更多融资。例如，养老金的出现，虽然使政府的短期资金增多，但是随着人们生活水平的增强，政府对养老金的管理投入也将逐渐增多，这就增加了政府的隐性债务风险，使监管过程变得尤为复杂，所以此种类型的政府债务风险也是监管内容中的重中之重。

（一）使政府债务更加公开透明，高效监管债务风险

没有监督的流程则必然导致腐败，只有提前建立政府债务风险的保障机制，使政府的债务更加公开透明化，才可有效监管债务风险[3]。例如：在政府内部建立一套严格完整的债务信息披露制度，首先在制度的建立上考虑上级政府、同级人大以及向公众的公开透明化，定期将全面且完整的债务资金来源以及资金用途、偿还期限等通过预先搭建的网络平台首页进行公开，使公众能够通过网络及时了解政府的债务风险。这种方式除了可以增加政府的公信力外，还可使政府的债务风险监管运行得到充分保障，有效降低各种风险。其次，在设立制度上要及时建立偿债补偿金制度，如设立偿债准备金的运营部门，缓解政府还债压力，依据财政预算中政府负债的比例作出偿债准备金的特定预算，对政府的债务风险进行高效监管[4]。

（二）提高政府债务风险监管意识，使债务管理部门思想形成统一

通过参考国际上对债务风险监管的经验，只有全面提高政府债务风险监管的意识，在具体的债务管理部门内部形成高度思想统一，才可使监管流程具有实际意义[5]。例如：在政府设立专门的债务风险管理机构时，通过强化财务部门的主体性作用，对部门进行统一管理，从而使政府的债务风险监管过程变得更加完善。除此之外，要对监管人员进行定期培训，培训其新政府会计准则的相关要求以及对债务风险监管创新能力，从而使政府的各种负债项目审核以及有关债务资金运营在统一管理下科学地运行，有效防止债务规模的扩大，使债务风险从根本上得以降低。

（三）采用科学方法监管债务风险，使政府借款债券化

所谓政府借款债券化，主要是指政府通过财政部门作为发行主体发行债券，再通过建立完善的债券登记管理系统，使债券得到良好运行而获取资金的融资方式，该方式为更多的企业以及机构带来了一定收益，因此在一定程度上可以化解政府的债务风险。例如：政府通过适当延长债券的还款周期以及建立科学的赎回制度，使政府的债务风险大大降低，让监管工作更加便捷。由于政府在发行债券的过程中逐渐与国际接轨，营造了比较优良宽松的债券市场，从而使政府的资金充沛，可满足多方需求，这便为政府的债务风险监管提供了充足条件，使新政府会计准则下的各项要求得以实施，又使得政府的债务风险监管更加科学。

（四）建立风险预警机制，使债务风险监管更加完善

“凡事预则立，不预则废”，在新政府会计准则的实施下，只有提前建立政府债务风险预警机制，才可使政府对债务风险的监管变得更加完善[6]。例如：政府对财务管理部门各项运营指标进行同步实时监测，引入大数据分析系统，逐渐完善内部财务运行系统，如设立债务风险的固定指标，当指标累积到一定程度时，对系统发出警报，从而使政府对债务风险的监管变得更加迅速，值得一提的是，当建立风险预警机制时，应全面考量预警目标，通过设立科学的参数以及统计数据支持才可及时预估风险。最后，政府要设置专业的预警系统管理与维护人员，使政府的总体债务风险预警机制变得更加完善，有效实施债务风险的监管。

（五）建立政府性债务管理责任制，明确债务风险监管责任

在各地方政府展开债务风险管理阶段，需要构建起债务风险管理责任制，在此基础之上充分明确债务风险监管责任，以此达到良好的债务风险管理效果。在实际中，需要各地方政府充分明确“谁负责”“谁偿债”的偿债主体责任，并且从政府的内部控制考核模式方面作出完善，通过这种形式有效规避政府债务出现无序蔓延的情况。例如：各地方政府可以严格执行政府预决算制度，通过该项制度将地区政府的举债数量、举债项目、举债投向以及举债效益等囊括在政府预决算当中，用以加强政府预决算制度的执行效果。此外，政府同样也需要做好领导干部的考核体系变革，通过领导干部绩效考核体系的创新来明确债务主体责任，并且需要拓展领导干部的绩效考核指标，在此期间可以适当性将债务负债率、债务偿还率等纳入考核体系中，针对某一领导干部在任职内的投资项目相关指标进行考核，若是存在问题，无论其是否调任都需要进行责任追究，切实落实地方政府财务管理的责任制，有助于提升债务风险管控的效果。

总而言之，在新会计准则的实施下，政府对债务风险的监管将变得日益完善，政府的债务风险发生原因是多维度的，既有体制上的缺陷，也有政府本身风险意识的不完善。

现如今市场经济体制的大环境下，只有充分认识到新政府会计准则的新变化，对各种债务风险进行总结分析，结合多方面的监管经验，才可弥补新政府会计准则实施下政府债务风险监管的不足之处，有效解决政府的债务风险问题，充分防范债务风险的发生。