周 毅
（苏州大学社会学院，江苏苏州，215123）
党的十九届四中全会首次将数据与劳动、土地、知识、技术和管理并列作为重要的生产要素。2020年中共中央、国务院《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》和《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》均强调要“培育和发展数据要素市场”。2021年1月中共中央、国务院印发的《建设高标准市场体系行动方案》指出要加快研究制定培育数据要素市场的意见，推动数据资源开发利用。2021年6月全国人大常委会公布《中华人民共和国数据安全法》（以下简称“《数据安全法》”），对规范数据处理活动，保障数据安全，促进数据开发利用等作出了明确规定。2022年1月国务院《要素市场化配置综合改革试点总体方案》提出要积极探索政府数据授权运营，稳妥探索数据资产化服务，促进商业数据流通、跨区域数据互联、政企数据融合应用。2022年12月中共中央、国务院发布《关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》，对数据产权制度、数据交易流通制度等作出了原则性规定。
在上述重要法律法规和政策文件陆续发布的背景下，应当将档案数据治理放在国家数字化战略和数据治理体系中来谋划发展，进一步明确档案数据治理在数据治理体系中的功能，深入挖掘档案数据价值和开发档案数据产品，充分发挥档案数据对数字经济、数字政府和数字社会的赋能作用。这是增强数字化发展中档案机构话语权的基础，也是避免档案机构被边缘化的必然选择。
近年来国内外围绕档案数据治理问题做了一些有益的探索［1］，研究内容集中在档案数据治理的涵义与要素、档案数据治理主体、档案数据质量治理［2］、档案数据安全治理［3］、档案数据共享治理、档案数据治理体系［4］、档案数据治理能力建设［5］和档案数据治理与档案治理的关系［6］等方面。金波等认为档案数据治理是档案部门、社会组织和公民个人等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。档案数据治理体系可以从档案数据质量控制、整合集成、共享利用、安全保障与运行机制等方面进行构建。［7］李宗富等认为档案数据治理包括对档案数据生态的治理、对档案数据管理的治理和对档案数据的管理三个不同层面。［8］赵跃等认为目前关于档案数据治理，其内涵、意义、目标、要素、档案数据治理框架及其与档案治理的联系与区别等都不甚清晰。［9］杨茜茜将档案数据治理内涵概括为三种类型，即档案部门开展档案数据的治理、档案部门参与总体数据治理和多主体共同开展档案数据的治理。［10］从总体上看，目前学界关于档案数据治理、档案数据治理体系的基本内涵、构成内容等已经形成了初步认识，但有关研究尚未充分揭示出档案数据治理的层次性及其应用方向，档案数据治理与国家数据治理体系构建的关系等基本问题仍需进一步明确。因此，全面厘清档案数据治理的多重认识维度及其价值就成为解决相关理论与实践问题的基础。
结合档案数据长远安全保存、开放共享与开发利用的性质要求，确定档案数据治理内涵与外延是构建档案数据治理体系的基本需求和前提条件。
档案数据治理是以安全与发展为基本要求，由多主体参与、多要素构成和多机制运行的过程［11］，其目标是将档案数据治理融入数据治理体系，逐步实现档案语义化、知识化和智慧化的服务，实现档案数据对数字经济、数字政府和数字社会的赋能。因此，在对档案数据治理内涵与外延的理解上可以从“对档案数据开展治理”“依靠档案数据开展治理”和“围绕档案数据实施治理”三个维度分别展开。
2.1 对档案数据开展治理
这是档案数据治理的核心维度，重点要回答究竟应将哪些档案数据对象纳入数据治理体系范围，并如何规范档案数据治理流程、如何更好地促进数据流通利用和如何保障数据安全。
从可以纳入数据资源体系的具体对象看，档案数据有两类：一是数据形态的档案［12］，二是具备档案属性的数据［13］。随着信息技术的发展，电子政务内网、办公自动化系统和有关业务系统的普遍应用，更多的文件与档案都是以数字形态出现，电子档案单套制管理逐步具备了基本条件。这表明，近年来数据形态的档案已经成为增量的档案主体。数据形态的档案是存量档案数字化成果和增量电子档案的统称，但这还不是全部意义上的档案数据。
具备档案属性的数据是指在社会活动中具有长远保存价值但目前尚未纳入档案部门管理体系之中的相关数据。这些数据主要有：一是各类专题或特色基础数据库、公共数据库和开放类公共数据，例如人口、法人、自然资源和空间地理、电子证照、社会信用等基础库、索引库和中间库，以及公共数据共享开放平台上的共享与开放数据目录和开放数据等；
二是网络信息或网页数据、自媒体信息或数据、政务微博、政务微信、公务邮箱等平台形成的数据或电子文件等。目前虽然在理论中已经不同程度地认识到这些具备档案属性的数据价值，但在实践中较少有档案部门将各类基础数据库、平台运行数据等进行有效归档。当前已经开展网络信息或数据归档工作的单位比例十分有限，已归档单位网络信息或数据的数量、来源与类型及其所采取的归档策略等也有较大差异。［14］这表明，从认识水平、技术能力、保障条件和管理策略上全面推动档案部门将具备档案属性的数据纳入数据治理框架已经成为一个亟待解决的问题。
规范档案数据治理流程主要包括建立可靠业务链、可信处理链、可控服务链和可溯源安全链。可靠业务链是指针对传统业务档案、文书档案和专业档案等进行数字化和数据化的处理过程，以及将公文系统、业务系统和相关数据平台上不同类型的档案数据实现单套管理；
可信处理链是指档案室和档案馆按照电子文件单套制归档和电子档案单套制管理要求进行电子文件与电子档案的合规性、合法性等审查，完成对数据封装、格式转换和档案保真等处理过程；
可控服务链是指立档单位应制订档案数据共享范围清单、档案馆应制定档案数据开放清单，使档案数据共享与开放服务的数量、范围、安全要求等符合《档案法》《数据安全法》等法律法规的规定；
可溯源安全链是指从文件与档案管理全业务流程上对有关主体的数据处理活动进行记录，对有条件开放与不开放的档案数据进行安全控制，采取相关安全技术手段保障档案数据的可读、可信和可用。
推动档案数据与相关数据的协同治理，实现不同类型数据融合也是规范档案数据治理的应有之义。档案数据与相关数据的协同治理不仅体现在实现档案数据治理与文化数字化项目和数字记忆项目的协同发展上，而且体现在实现档案数据与其他数据内容的融合开发应用上。它不仅是对档案数据实体（或“物”）与其他相关数据的协同治理，而且是更加突出了档案数据与相关数据内容的融合开发。推动档案数据与相关数据内容的融合开发，重点是应用语义网、机器学习等技术，对档案数字化成果进行智能标引、深度知识挖掘和语义组织，实现不同年代、不同类型、不同来源数据资源的多维知识内容关联和可视化展示；
将文本挖掘、地理信息系统、关联技术、文本可视化等数字技术应用于数据资源库建设，加强对档案数据和各类文化资源数据的关联挖掘与增值开发。这个过程是档案数据治理在数字化与数据化基础上向语义化、知识化和智慧化服务升级的过程，也体现了档案数据治理从以“安全管护”为中心向以“赋能应用”为中心的变化。
2.2 依靠档案数据开展治理
依靠档案数据开展治理，就是应重视以档案数据为基础促进数字经济、数字政府和数字社会等发展目标的实现，研究如何发挥档案数据在数字经济、数字政府和数字社会发展中的作用，研究如何开发出更多档案数据与相关数据融合应用的具体场景。
档案数据与其他数据一样都是重要的生产要素，它是赋能数字经济发展的重要基础。进一步激活档案数据要素的价值，使其实现从原始数据的相对静态形式到数据增值的动态形式转型，是推动数字产业化和产业数字化，特别是培育数据服务产业，软化数字经济内部结构的关键一步。通过档案数据与相关数据的融合开发应用，可以创新数据产品与数据服务，加速培育壮大一批数字经济的新业态、新模式，从而使档案数据与相关数据的融合开发应用成为数字经济发展的重要增量。
档案数据是赋能数字社会建设的重要保障。数字技术深度融入生产生活，正在改变社会交往方式、社会组织方式和社会运行方式。随着数字支付、数字商业、数字网络、数字媒体等逐渐成为生活工作的常态，记录数字社会与数字生活的新场景，保证数字社会与生活的可再现，成为了档案数据治理的重要任务。档案数据不仅来源于数字社会建设的过程，而且也为数字社会的新发展提供基础性数据。婚姻、电子证照、社会信用、城市建设、医疗健康等档案数据库将为推动各类社会服务的线上线下全面协同和构筑全民畅享的数字生活提供重要保障。
档案数据是赋能数字政府建设的重要条件。以电子文件前端控制与后端进馆选择等为基础，依托公文系统、业务系统、专门数据平台和互联网平台等，对不同类型档案数据进行规范处理，将档案数据纳入政务云、档案数据存储中心或相关数据战略备份中心等进行安全管理，探索将档案管理部门作为公共数据共享与开放节点的可行性，从而为数字政府建设筑牢“数字底座”贡献档案数据的力量。
2.3 围绕档案数据实施治理
“围绕档案数据实施治理”是指应加强公文系统、业务系统、档案管理系统、数字档案室与数字档案馆平台等的全面数字化改造建设，做好档案数据存储中心、电子档案战略备份中心、档案数据算力规划、档案开发利用算法及其语料库建设等数字新基建，实现档案工作数字化的全面条件保障等。
随着“网上办”“掌上办”等多种类型数字应用场景项目的开发应用，档案数据归档或接收系统等管理基础设施建设面临新要求。［15］虽然在2016年至2020年期间，国家档案局已在党政机关政务服务事项单套归档、企业主营业务系统文件电子化流转、电子发票电子化报销入账归档、建设项目电子文件归档四个方向开展了电子文件单套归档试点，也总结了有效且可复用的技术路线、管理方法和业务规范，但如何将电子文件单套归档与档案接收系统、电子档案数据存储中心等档案数据治理基础设施放在构建城市数据治理体系、公共数据平台建设、绿色数据中心与算力规划等数字化体系内容中进行统筹安排，并从资源投入、数据制度保障、数据标准建设、知识产权保护、数字素养培训等方面加以促进等问题，目前均未进入各级人民政府及其有关主管部门的视野。例如，在“一网通办”“一网统管”“一网通用”等平台中生成或流转的各类档案数据尚未实现全覆盖自动归档，特别是垂直管理业务系统中的各类档案数据“回流”归档仍是一个薄弱环节，其主要瓶颈之一就是相关系统对接、数据治理制度和条件保障的有效跟进问题。据调研，江苏省某市辖区目前可以实现全程网办的事项约200项，其中约170项涉及上级系统，本级自建业务系统约30项，这意味着如果不能在省级或更高层面上通过系统功能更新与改造、制度与技术保障等措施来解决垂直业务系统的档案数据“回流”归档问题，那么以“项目或事由”共同性为中心所形成档案数据的完整性均不能得到基本保证。通过全要素统筹、多系统对接等来促进城建档案数据治理的浙江经验值得总结和借鉴。［16］浙江省在全国范围内率先开展建设工程数字化管理，在《浙江省数字化改革总体方案》框架下，以《全省住房城乡建设系统数字化改革实施意见》为指导，建设全省城乡住房建设“一网智治”系统和开展工程、住房、城建、城管四大领域数字化集成应用，通过浙江省工程建设数字化管理系统、工程建设全过程图纸数字化管理系统等实现了以“项目”为中心的城建档案数据治理。
3.1 基于三重维度发现当前档案数据治理的短板
从理论研究和实践进展看，目前各级人民政府的大数据主管部门和档案主管部门尚未充分认知到档案数据是公共数据的重要组成部分这一价值定位，档案数据治理不同程度地游离在公共数据治理体系之外。其中一个突出表现就是在有关公共数据立法或规范性文件中普遍未对档案数据及其治理给予应有关照。
据笔者统计，截至2022年12月底，全国已有上海、浙江、贵州、北京、河北、广西、江苏、深圳、苏州等20多个省市（含有地方立法权的城市）出台了数据相关条例，《江苏省公共数据管理办法》等政府规章也已正式发布施行。在上述地方性法规和政府规章等制订过程中，较少有来自档案界专家的参与，在20多个省市数据条例或政府规章等文本中也很少看到与档案数据治理相关的规定。在笔者所查阅的20多个立法文本中，目前仅在2023年3月1日生效的《苏州市数据条例》第12条中看到了要加强对存量历史信息进行档案数字化处理的规定。上述现象表明，虽然在档案界关于档案数据治理问题的讨论十分热烈，但其尚未有效融入数据治理体系，在有关数据条例或政府规章制订中档案界已经表现出不同程度的“失语”，政府大数据主管部门和地方人大常委会在立法过程中也表现出对档案数据及其治理和档案机构的“漠视”。
基于三重维度的认识并依上文的思路进行梳理发现，目前档案数据治理的短板主要表现在：第一，档案数据尚未被充分纳入国家和各地区数据治理体系整体框架［17］，虽然在国家和省市档案事业“十四五”规划中均对档案数据治理问题给予了不同程度的关注，但很多地区的数字城市或数字政府建设规划中尚未纳入档案数据治理的内容。第二，档案部门参与政务数据治理的意识、能力与水平仍存在明显不足［18］，档案数据统筹管理能力不强，跨部门、跨区域和业务协同困难［19］，档案数据源头缺乏治理，实际归档的档案数据标准化程度不够，存在数据项和数据类型缺失等突出问题。第三，业务系统与档案管理系统分散孤立的情况依然存在，上级业务系统中生成的档案数据回流归档不够充分，以项目或事由为中心形成的档案数据完整性受到了很大影响。第四，现有数字档案馆基础设施和保障条件不能满足档案数据治理与服务的迭代发展要求［20］，档案数据共享开放与开发利用的具体应用场景较少，档案界尚未建立起档案“数字化—数据化—语义化—知识化—智慧化”依次递进的工作主线，尚未充分发挥出档案数据对数字经济、数字政府和数据社会的赋能作用，尚未发现和挖掘档案数据进入数据要素市场进行交易流通的潜力和具体方式等。因此，档案机构在国家数据治理体系构建中，应不断提升其行动能力和拓展行动边界，主动通过行动路径、行动方案等的设计，实现在国家数据治理中的“档案参与”。［21］
3.2 基于三重维度开展档案数据治理体系的构建
三重认识维度的档案数据治理之间是互为因果和互相促进的关系，在档案数据治理体系构建中对此应统筹兼顾。档案数据治理体系的构建不能仅将重点放在如何推动档案数字化、电子文件单套归档、网络信息选择性存档、电子档案单套制管理和数字记忆保存等“对档案数据开展治理”的单一维度上，而且应同时关注其余两个认识维度，它们不同程度地体现了档案数据治理的目标和基础条件。“依靠档案数据开展治理”重点解决的是档案数据开放利用、开发应用及其对数字经济、数字政府和数字社会发展的赋能问题，要在政策框架下通过多源数据融合开发，向数据要素市场提供可交易的数据产品与服务，从而开辟档案数据价值实现的更多空间。“围绕档案数据实施治理”是将有关档案数据的问题统一纳入数据治理体系与治理能力建设之中，防止档案机构成为“数据孤岛”以及在数字城市建设和公共数据治理中被边缘化。因此，档案部门应基于上述三个维度，以系统思维开展档案数据治理体系建设，主动参与和推动国家数据治理体系的构建。
3.3 基于三重维度明确档案数据治理的目标任务
档案数据治理的三重认识维度以保障档案数据安全，保护档案数据合法权益，实现档案数据要素价值等为基本目标。在不同发展阶段，档案数据治理的重点目标任务会有不同。在数字化转型和电子档案单套制管理起步阶段，管理理念、体制机制、归档流程、标准规范、业务系统和基础设施等均在转型期，因此，在此阶段档案数据治理的主要任务是档案数据归集、档案数据管护和档案数据安全。随着上述目标任务的明确，档案数据治理基础设施与能力建设等瓶颈问题逐步暴露出来，如何推进档案数据开发应用和赋能发展就会提上日程。因此，从理念上突破目前表现出的“对档案数据开展治理”这个局限，将会形成主动规划、主动对接、更加开放、更加融合的档案数据治理新格局。在今后一个时期，档案数据治理研究与实践的议题将会更加关注：如何在继续推进“存量档案数字化、增量档案电子化”过程中，通过各类系统的对接和改造，实现对档案数据治理的优化；
如何设计适合档案数据的算法和算力方案，通过档案人才培养、机制保障和制度创新等，推动档案数据化向语义化、知识化和智慧化的转型；
如何推动档案数据治理有效融入数据治理体系，实现多源数据的融合开发应用，通过数据产品与服务创新赋能经济社会发展。
综上所述，档案数据治理有“对档案数据开展治理”“依靠档案数据开展治理”和“围绕档案数据实施治理”三个不同的认识维度。只有对上述三个维度的内涵有了全面系统理解，才能发现目前档案数据治理的短板，明确档案数据治理及其体系构建的目标和任务。同样，政府大数据管理部门和档案主管部门也应该运用上述三重认识维度来指导数据治理规划、制度建设等实践行动。
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