摘 要 我国推行行政问责制过程中存在一些问题，问责权责不清，主体缺位，问责范围过窄，标准不统一，问责法律缺失，程序不实。为完善行政问责制，必须培育问责意识，塑造问责文化；明确问责主体，强化异体问责；健全问责法律，规范问责程序；完善问责救济，建立复出机制。
关键词 行政问责制 问责范围 问责法律
作者简介：郭勇平，中国井冈山干部学院教务部，管理学硕士，研究方向：公共行政管理。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)02-243-02
行政问责制主要是指行政机关及其工作人员在应当履行而没有履行相应的职责和义务的情况下，由特定的问责主体对其进行责任追究的一种制度。随着公共行政逐步走向法治化建设，行政问责的重要作用愈加突出。在我国，行政问责制逐渐成为理论界研究的一个热点，问责的实践其实早已有之，但自2003年“非典”事件以来更加引人关注，并且取得了一定的成效，但是，由于体制环境和法律缺失等诸多因素的制约，我国行政问责制的实施存在一定的缺陷和不足。因此，有必要对我国目前行政问责制存在的问题进行分析，探讨解决的对策，以期提供一些可行性建议。
一、我国行政问责制存在的问题
（一）问责权责不清
我国党政之间、行政机关上下级之间、不同行政机关之间职能交叉严重，责任划分模糊，是行政管理中的一大问题。由于缺乏科学的职位分类制度，政务类和业务类的公务员职责也不清楚，导致责任虚置或责任无法追究。权责明晰是建立和推行行政问责制的前提和关键，而目前我国行政体制中的权责不清是实行行政问责制的重要障碍。
发生重大事故、决策失误、工作执行不力等等，由谁来负责，负什么样的责任，应该由清晰明了的规章制度加以明确，真正的行政问责制必须建立在严格的职责划分上，只有这样，才能把行政问责落到实处，才能实施严格意义上的行政问责制。我国目前政治体制和行政体制的种种弊端造成责任的归属难以确定，制约着行政问责制的建立和推行。归纳起来权责不清主要表现在一下三个方面：一是党政权责不清。由于传统体制的惯性，党委作决策，政府去执行，出了问题，责任究竟在党委，还是在政府，很难确定，现实实践中往往只问责政府，这正反映了党政权责不对等。二是上下级权责不清。我国行政机构的层次太多，从中央到地方，要经过中央政府、省、市（含行署）、县（市）、乡（镇）五个层次，执行或决策出了问题，到底追究哪一级政府的责任？三是不同行政机关之间权责不清楚。从横向上看，我国行政机构的职能部门划分过细，过细的分工必然带来职能交叉、权责不清。总之，这些权责不清的状况成为建立和推行行政问责制的严重障碍。
（二）问责主体缺位
问责主体就是由谁来问责。政府官员经过授权才拥有公共权力，其责任对象应是人民群众，官员问责的主体也应是人民群众。我国的政治制度实行的是人民代表大会制度，按照宪法的规定，各级人民代表大会常务委员会是同级最高人民权力机关，行政机关、审判机关、检察机关都要对人大负责，人大代表有宪政权威上的质询权，但遗憾的是，不少地方人大的最高权力得不到体现。从各地行政问责实践来看，有关领导被问责，从问责的主体看，几乎都是上级有关部门通过调查，做出的处理。作为最高权力机关的各级人民代表大会常务委员会，并没有在这些问责中体现问责主体的作用，说明行政部门的施政很少真正向人大负责，人大对行政官员的失职与违法行为也很难真正追究责任。同级人民代表大会常务委员会是当地最高国家权力机关，是一个法定的监督机关，人民代表植于人民群众之中，对当地发生的事故真相更易了解，能够更快更好地履行问责的法定职责。当行政机关行使行政权力出现违法违规、失职读职行为或侵犯人民群众利益时，同级人民代表大会常务委员会应该及时启动问责程序，调查事实真相，按照法律法规的规定，做出适当的问责处理，让问责成为一项长期的、根本的制度。另外，问责主体除了人大外，还有司法机关、政协、舆论媒体及公众，仅局限于行政部门内部的上下级之间的问责，效果将大打折扣，会导致问责不公、不实。
（三）问责标准不一
自“非典”以来各地问责意识逐步增强，各地纷纷制定各种问责制度，“问责风暴”席卷而来。但是仔细研究各种问责制度，考察问责行为，发现问责标准不统一，问责的后果不尽相同，也就有失公允。主要表现在两个方面，一是相同问责事由，问责后果不同。针对同一事由，有些地方追究责任更严重，有的地方责任更轻，甚至不用追究责任。二是同一问责事由，因所发生时间不同，问责后果不一。在我国，疾风骤雨般的问责、运动式问责并不少见，上级领导重视、群众关注的问责事件问责速度快而后果重，而对于同样的问责事由，在另外时间发生，往往追究责任轻描淡写，这也会导致问责不公、问责不实。
（四）问责范围过窄
目前我国推行行政问责制所涉及的问责案件，主要是生产安全事故、食品卫生案件、拆迁事件、腐败案件及突发性灾难事故等，这些事件事故直接关系群众的生命财产安全，关系社会发展与稳定，对这类问题不仅要问责，还要加大问责力度。但是，局限于这一类非常态事件的问责，与国际社会广泛的问责事项相比，显然范围偏窄。随着问责的深入展开与制度化，问责范围理应将行政机关或行政工作人员的隐形失职、决策失误、用人失察或行政不作为包括在内，即将问责范围从意外事故问责扩大到常规行为的问责，从过错问责向追究无为问责转变。
（五）问责程序不实
合法正当的程序决定了法治与人治的区别，程序是行政问责沿着法治的轨道健康、持续发展的保证，也只有程序才能把行政权力制约于法律框架。只有具备了正当合法程序，行政问责制才是一种真正有意义的制度建设，否则，就是随意性的摆设。我国行政问责在程序操作层面存在诸多难点,程序设计上尚需完善，具体程序无章可循，公众缺乏知情权,被问责对象的抗辩申诉权利没有得到充分保障,问责过程幕后权力操作,等等一系列问题表明问责程序不实。问责程序缺乏法定操作性,处理过程不透明,也会影响行政问责的效能。
（六）问责法律缺失
从行政问责的实践中不难发现目前的问责随意性较大，缺乏法律依据，如问责事由的规定不具体，弹性大，难以认定；责任的追究不全面，法律责任、道德责任等被追究的现象不多；问责程序缺乏可操作性，无具体法规可依。总之，中央制定了很多有关问责的政策，地方也有不少关于问责的政府规章，但缺乏真正意义的、全面的、专门的行政问责法规。任何制度要发挥作用必须有一定的法规程序，现阶段的行政问责还没上升到法律问责，问什么事的责？由谁问责？以什么程序问责？该承担什么责任？结果如何实行救济？等等问题均未通过法律明晰化。
二、完善我国行政问责制的对策建议
（一）培育问责意识，塑造问责文化
培育问责意识主要是培育问责主体的问责意识，问责主体没有强烈的问责意识再完备的问责制度也无济于事。确保问责主体的知情权是培育问责意识的前提，完善政府信息公开制度，从法律角度保障公众的知情权；保障问责主体的问责权利是培育问责意识的根本，问责主体对问责客体的问责权利受法律保护；宣传教育是培育问责意识的形式，通过各种媒体大力宣传问责制，调动问责主体的积极性，使公众意识到问责的重要性。
强化问责意识，就要加强行政问责文化建设。行政问责文化把与问责制有关的特定的价值观念和行为规范传输给政府及其行政人员，并通过社会舆论等对其行为予以导向和制约，行政问责文化不但有助于强化行政机关及其工作人员的责任感和自律意识，还将造就现代民主社会所需的“公民意识”。要塑造新型行政问责文化，既要加强对所有公民的行政问责教育，更需要通过制定长期的行政问责文化战略，从整体上提高全民的责任意识和问责意识。
（二）明确问责主体，强化异体问责
行政问责有同体问责和异体问责两种，在我国行政问责实践中，同体问责居多，即问责主体主要是行政系统的上级机关及其负责人。其实根据世界各国问责制的实践，问责制关键还在于异体问责。我国异体问责主体主要包括人大机关、司法机关、舆论媒体、各民主党派和社会团体及公众。强化异体行政问责，就必须进一步加强人大对行政的问责，将司法机关对行政的问责落到实处，充分发挥舆论媒体的问责作用，鼓励民主党派和社会团体参与问责，拓宽民众问责渠道。明确行政问责主体，确保问责合法、到位、高效。
（三）健全问责法律，规范问责程序
对于行政机关及其工作人员行使行政权力的行为不能仅靠道德约束，必须将行政问责提高到法律的高度，使责任追究法律化、制度化。建议整合现有法律法规、条例规定，创设专门的行政问责法，以法律的方式规定何种行政主体负何责、谁来问责、依什么程序问责、怎样判定问责结果、问责客体如何救济，使得问责有制可问、有章可循、有法可依。
行政问责立法要规范问责程序，以保证各问责主体的权利和权力，如设立问责受理机构，规定问责受理期限，建立问责回避、申辩制度，规定问责启动程序等等。规范问责程序最重要的是完善人大问责程序和公民问责程序，因为国家权力属于人民，人民代表大会是人民行使权力的代议机关，公民及人大有权对行政机关行使行政权力进行监督，为避免问责有名无实，需规范它们的问责程序。
（四）完善问责救济，建立复出机制
行政问责过程中难免出现偏差和失误，对于问责失范的救济实为必要。我国行政问责救济制度还不完善，问责客体申辩权利并不能得到充分体现，有必要进一步健全和规范作为救济主要手段的行政复议、行政诉讼的申诉程序，增强行政救济的及时性和有效性。另外，对于被问责对象的救济办法也处于薄弱状态，它们的出路备受公众关注，是永不叙用还是可以东山再起？由此可见，建立被问责对象的复出机制是行政问责制度化的必然要求。
参考文献：
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