【摘要】非政府组织公信力的不足是一种公共理性价值观的缺失和社会多元治理结构不健全的映射。政府必须有意识地推动有关非政府组织法律法规的建设，针对非政府组织出台专门的规范条例；建立非政府组织的内外约束机制；与其他社会主体有效互动，从而使其能够在更大程度上接近或代表现代公共理性。
【关键词】非政府组织 公信力 公共理性
非政府组织的公信力建设定位
非政府组织（Non-government Organization，NGO）是指依法建立的、相对独立于国家政府系统，以社会成员的自愿参与、自我组织、自主管理为基础，以社会公益活动或者互益活动为主旨的非营利性、非政治性、非宗教性的一类组织。①其基本功能主要表现为社会服务、沟通协调、监督管理，提供多样化的公共服务，影响政府政策制定和实施。由于非政府组织所具有的非营利性特征决定了它既能够像政府部门那样，以提高公众利益为宗旨，又能够采取企业化的运作方式，突出效率优势，实现效率目标。从社会公众表达角度讲，非政府组织可以为多元社会中公民表达和参与公共生活提供渠道，是表达和维护各利益群体权利和利益，建立社会共识的重要平台。
随着我国政治、经济体制改革的不断深入，我国的非政府组织有了长足的发展，经济体制和政府职能的转变为其发展提供了较为广阔的空间，其数量近年来也在急剧增长。而作为一种展现社会组织公平、效率、民主、责任及公共权威的衡量标志，公信力在维持非政府组织的发展中发挥着极其重要的作用。
对非政府组织而言，其组织公信力指的是社会对此组织的认可及信任程度，是公众依托其实现某种公益价值的心理凭借。作为一个为表达民意、实现民意而自发形成的平台，人们往往对非政府组织抱有比政府和企业更高的期望。而这份期望常常决定了非政府组织是否能够延续生命且蓬勃发展。因此，对于非政府组织的生存和发展定位，务必把公信力作为首要的考虑步骤和建设重点。
公信力建设中的公共理性分析
公信力建设现状分析。近年来，我国非政府组织的发展显示出强劲的崛起势头，年增长率也在大幅度提高。但是，不可否认的事实是，非政府组织由于其自生性、草根性的特征，大多数管理专业化程度较低，从业人员素质不高，难以承担重大的功能角色。加之缺乏资金，从而使得其生命力极弱，发展空间受限。往往在政府与公民之间扮演着极其尴尬的角色。长期以来，我国针对非政府组织管理的法律法规滞后，大多数政府相关部门不愿意接手。国内草根非政府组织往往没有注册，缺乏合法身份。因此，老百姓常常无法对该组织进行清晰的定位和正确的认知，从而无法给予其充分的信任，在参与和支持上缺乏更多的动力。另外，社会中尚有诸多打着公益旗号却以圈钱为目的的不法组织，鱼龙混杂，使得非政府组织的群体发展良莠不齐，如此更加重了非政府组织的社会公信度缺失。
公信力缺失原因解析。如今我国大多数非政府组织都面临着公信力缺失从而制约其发展的障碍。从本质上讲，是由于该组织在社会中的角色定位不清，在我国的治理结构中的功能缺失所致。
一方面，非政府组织的独立角色界定不清。诉诸到公共理性，它是一种期待他人认可的价值，而且期望每个人都能真诚捍卫的观念。公共理性认可各种确保着所有公民能有效利用其基本自由和机会的充分并适用于所有目的的手段。②因而，从这个层面上讲，非政府组织的地位“不确定”即是一种公共理性价值丧失的体现。其表现在组织性质界定不规范，相关的管理法律法规缺失，内在运作机制不够透明，管理体制上的不完善，没有塑造出一种表达公益，托起民意的社会组织形象。因而公民也无法顺利的通过这个渠道实现和维护公共理性所诉诸的社会公益价值。所以，非政府组织的公信力不足则成为了一种必然。
另一方面，与政府之间的合作治理功能缺失。基于多元合作与政府有效整合的现代公共治理是现代公共理性的必然要求。非政府组织是否参与治理及其参与的广度和深度，则是衡量公共部门是否具有公共理性和在多大程度上具有公共理性的重要标尺。
然而现实中政府与非政府组织的互动关系一直停滞不前，双方缺乏互信，合作和交流严重不足，无法达致双赢，陷入了令人惋惜的困局。首先，政府对非政府组织始终保持着既不支持也不反对的态度，对非政府组织实行严格的双重管理体制。其次，政府对非政府组织设置有繁杂的限制规则，如年检制度和经常的不定期检查制度等。③为数不少的政府官员对第三部门抱有疑虑，对第三部门的需求、意见、呼声很少回应。④如此，便在很大程度上制约了非政府组织在公共治理中的角色扮演，让公众无法给予该组织一个合法合理的社会定位，从而使得非政府组织在公众心目中的地位缺失，信任度不足。
提升公信力的理性路径探析
在西方许多国家，非政府组织承担着越来越多的社会管理和公共服务职能。应当说社会治理的多元化成为一种必然的发展趋势，仅仅依靠政府这一种主体和力量远远不够，非政府组织在现代社会中理应是必然的社会治理主体。社会治理主体的多元化，决定了各主体之间必须具有相互合作的关系，而这恰恰映射了公共理性的深刻价值。因此，采取一条理性的解决路径势在必行。
非政府组织的合法性确立。非政府组织之所以在一定程度上难以得到公众的首肯和大力支持，一大方面即是公众出于对其“合法性”的怀疑和对“沉没成本”的顾忌。而我国现今关于非政府组织的法律法规尚不完善，不仅对非政府组织缺乏明确合理的定位，也缺少非政府组织可以依据的行为规范。使得公共理性的运行缺少一个法制化的基础。这导致不少非政府组织在平时活动中有意无意地产生“越轨”行为，损害政府和社会利益。所以，政府必须有意识地推动有关非政府组织法律法规的建设。针对非政府组织出台专门的规范条例。从而使得社会对非政府组织的信任拥有了一个合法的依据和更具说服力的凭借。而这也恰恰是维护公共理性的一个必备前提。
建立非政府组织的内外约束机制。非政府组织的命脉在于其公信力。保障公信力依赖自律和他律的结合。一方面组织内要设立明确和具体的组织信念和使命，在组织章程中设定准确的自律标准，及时进行信息公开。建立一套约束组织行为的伦理规范、自我评估及社会交代机制，而其中保障公信力的一个重要基础就是财务管理的规范与公开透明性。非政府组织的财务应建立相应的审计机制，比如，每年的财务报告应向具体的捐赠人有合理的交代、机构的年报和财务报告可以让所有人都能看到，保证资金使用的合理性。
另一方面，要通过完善外部监督来提供保障。这就涉及政府引入评估和诚信制度，形成间接管理机制，加强对非政府组织的财务管理监督，针对不同非政府组织不同的性质，建立更具科学性、合理性和独立的财务和审计制度。同时，完善社会监督，通过媒体甚至建立独立的第三方来进行监督。从而全方位的保障公信力的落实，实现社会多元合作的相互监督功能，从而彰显真正意义上的多元公共理性价值观。
政府与非政府组织之间的良性合作。在当代中国，融执政党理性于一体的政府理性，是指政府运用政治技术、政治艺术，在对社会资本有效整合的基础上，对国家、社会进行有效治理的能力。它更需要在公共领域的监督、批判下，与其他社会主体有效互动，从而使其能够在更大程度上接近或代表现代公共理性。因此，对于政府而言，一方面要继续以开放、理性的态度来看待和接受非政府组织，主动加强与非政府组织的联系和合作，实现彼此间更深层次的认识和了解；另一方面，非政府组织也要在行动中掌握与政府沟通、交流的艺术，在自主的基础上积极协作、配合政府，争取政府的理解和支持，为双方关系的发展筑好信任基础。同时，政府和非政府组织在一些共同的领域，面向共同的对象，可以开展能相互补充、相互竞争的公共服务。如在提供社会救助、医疗、教育等公共物品时，政府与非政府可相互补充。
非政府组织是公民结社权的产物，也是公民社会的必然要求。作为完善多元治理角色的公共理性要求，非政府组织的重要作用必须依赖较低的准入门槛作为基础才能得以发挥。因此，政府应尽快主动改变现行准入制度，让大多数非政府组织取得合法地位，把他们纳入政府统一有效的监管之内。这不仅能填平两者之间的沟壑，也为双方的良性互动提供了合理合法的前提。通过相互的合作以及组织地位的合法确立为非政府组织公信力的提升创造一个更加融洽的社会环境。从而更高效地建立起公共理性所倡导的社会多元治理结构。（作者单位分别为：成都信息工程学院；四川大学公共管理学院）
注释
①马庆钰：“中国非政府组织发展与管理”，北京：国家行政学院出版社，2007年，第2～3页。
②［美］约翰・罗尔斯：《政治自由主义》，南京：译林出版社，2001年，第236～237页。
③田凯：“政府与非营利组织的信任关系研究――一个社会学理性选择理论视角的分析”，《学术研究》，2005年，第90～96页。
④方俊：“政府与第三部门相互关系存在的问题与破解――以广州市为例”，《岭南学刊》，2008年，第80～82页。