[摘要]甘宁青① 僻居我国西北一隅，有其独特的自然地理和经济社会特性，是近代中国颇具代表性的省份。本文对民国时期甘宁青地区的盐政改革进行了简单论述，具体探究在当时复杂的社会情势下， 盐政如何推进，其影响如何。这是研究中国近代盐政的一个有效途径，同时也为人们认识近代西北社会和近代中国社会现代化进程提供了一个全新的视角。
[关键词]民国时期；甘宁青地区；盐政改革
[中图分类号]K258.9 [文献标识码]A [文章编号]1005-3115（2012）22-0061-02
学界关于盐政的研究多以全国为视角，进行了宏观、卓有成效的研究。但由于各地区的自然地理、社会经济以及政治生态环境的不同，盐政问题也存在着显著的地区性差异。本文尝试以我国西北的甘宁青地区为例，探讨该区域盐政改革。这无疑是研究中国近代盐政的一个有效途径，同时也为人们认识近代西北社会和近代中国社会现代化进程提供了一个全新的视角。
一、甘宁青地区盐业介绍
甘肃因其独特的自然地理环境，食盐资源十分丰富，“蒲昌海地广千里，皆有盐”，②毗连蒙界，多系滩场沙漠，地质含卤，所以产盐之富，甲于他省。盐池有小红沟、甘盐池、白墩子、哈家嘴、刘家湾、八盘、马莲泉、汤家海、苏武山、白土井、高台等处，盐井有漳县西和等处。本区盐类分蒙青盐、蒙白盐、蒙红盐、青盐、白盐、红盐、砖冻盐、水盐、熬盐九种，③有池盐和井盐之分。池盐有两种：一种出自天然，每当初夏即由附近民众齐集池边任意捞取，凡此盐产唯汤家海、高台二处。一种须赖人工汲晒并须预贮隔年雨水作为种子，名曰种盐，亦有不烦下种治畦灌水，一经日炙，即可成盐。井盐制造则必藉火力熬煮而成，由于成本较高，所以较晒盐为贵，即其质味亦不及天然池产之佳。④
二、盐政改革前的“盐糊涂”
盐上裕国课、下关民食，对国计民生都极为重要。同时，盐为人民生活所必需，有“十口之家，十人食盐，百口之家，百人食盐”⑤的说法。历代封建政府进行国家控制以充实国库，在税收中，盐税仅次于土地税。利之所在必然引起社会各方角逐，而保证民食又是社会安定的重要因素，为当政者所关注，“莫不视此为经国大计”。⑥民国时期，盐务专家曾仰丰曾说：“盐为人人日用所必需，一举箸间，实为财政命脉所系，国家存亡所关。”⑦作为全国十二大盐区之一的甘肃盐区，历来都受到统治者的重视。自汉武帝时于西北区内之陇西、西和、三水、独乐、龟兹各地俱置盐官始，以后历代均设官管制。清朝对于西北盐池的管理主要有两种方式：第一，出租盐池，几大主要蒙池多采用这种方法。阿拉善之察汉布鲁克及雅布赖等盐池先后转租于我。⑧第二，推行专商引岸制，这是清代盐务管理体制的核心。清代盐业管理基本上采用专卖制，盐的运道和销区都是固定的，“各省行销官盐，分疆划界，行销各地”，⑨以此来杜绝偷漏引课、越境私贩的现象。这种引岸思维在清末的盐务改革中依然顽固的存在。所租蒙池地理偏僻遥远，不便管理，专商垄断推高盐价等因素的存在推动了私盐的泛滥。“终清之世，西北盐务，未有起色，每年税收除归丁摊课以外，约计捐价等项为十六万两左右”。⑩清末以来的盐政，诚如时人所说：“有清二百六十余年，专商积弊，迄未革除，各省盐务，纷乱如丝，国课民生，交受其困”。11西北盐政情况之复杂几为全国之最，也使西北甘宁青盐业在民国时期面临着艰难改革的历史重任。
三、民国时期甘宁青地区的盐政改革
（一）改革呼声
解除弊病，呼吁改革官商勾结垄断市场的专商引岸制度不绝于耳。在“辛亥革命”中，中国近代盐务改革运动已勃然兴起，先进的改革思想主张盐务管理应集中统一，盐税征收要根据西方国家公共财政的原则，即公平性、普遍性与合理性，实行新的制度。遵循“能使人民负担平均，适合于赋税公平”之原则，“今赋税公平之学说，为世界各国所公认，我国整理盐税，亦岂能背此主义”。宣称引岸制度是封建主义的一种表现，在结束了2000的封建专制后，盐商的世袭领地必须与君主制度一并摧毁。12
（二）机构改革
北洋政府为了增加财政收入，被迫采取丁恩的先进管理方法，设立盐务稽核总所，成为全国最高盐务机关，迈出了中国盐务改革的第一步。地方盐政改革也随之展开，甘宁青盐务机构在民国时期主要经历五个时代：其一，榷运局管理时代（1914～1917）。民国三年（1914），在兰州成立花定榷运局，西北开始有正式盐务机关，结束了长期以来“有盐无政”的局面。其二，榷税两局并立时代（1917～1926）。民国六年（1917），由中央添设花定盐务收税局，于产销分局所在地各派副收税官及收税员。其三，花定运使时代（1926～1929）。民国十五年冬（1926），国民军来甘肃，中央去西北盐政直接管理权，兰州省当局一如民国三年（1914）之旧，再设花定榷运局，十六年（1927）四月，将榷税两局归并，改组为花定运使公署。其四，分省榷运时代（1929～1935）。民国十八年（1929），因划设省治，盐务亦改设甘肃、宁夏、青海三榷运局，名曰甘宁青分省榷运局时代。其五，收税总局时代（1935～1949）。财政部鉴于西北甘宁青盐务由三省分办，系统紊乱，税率分歧，有亟待整理之必要，于民国二十三年（1934）六月委派水崇逊为整理西北盐务专员，于民国二十四年（1935）七月成立西北盐务收税总局，十一月接收宁夏省榷运局，最后青海榷运局于十二月接收，“至是，西北甘宁青三省盐政统一于中央矣”。13
（三）行销制度改革
民国三年（1914），花定榷运局奉令成立，民国四年（1915），采行包商制。包商“非昔日之贪官污吏，即当地之土豪劣绅”，他们“集少数之资本，购取公众税收之权，为彼私人营业之具，到差以后，横征暴敛，无所不用其极”。14民国七年（1918），取消包商制，实行自由贸易。“见包商制之不善，复改为自由贸易，就场征税，随意运销，办事稍见认真，税收则日见起色。”15甘宁青在全国盐区中乃试办新盐法最为理想之地。16
（四）税务改革 按新盐法之精神，以就场征税为最重要，盐务机关则于运输大道设立局卡征税款。西北甘宁青三省盐务于民国十八年（1929）由三省政府分别管理后，各改省所订税率参差不齐，且于正税之外，巧立名目，并任意加增卤耗，以图倾销。西北甘宁青三省盐务于民国二十四年（1935）分别由中央接收后，即从事改定税率，以致符合新盐法之精神。自民国二十四年（1935）十一月起至二十五年（1936）十月止，为期一年，中经六次修改，遂规定西北区新税率。17经过改革取得了显著成效，“税收逐年递增，销路逐渐畅旺，于已知税率统一豁免杂费，足以实现裕国便民之效果，是不惟盐税为然也”。18
（五）缉务改革
本区于民国四年（1915），即有盐务缉私队之设，民国二十四年（1935）与民国二十五年（1936），中央分别接收西北甘宁青三省盐务，随即整顿缉务，将甘宁青三省缉私队改编税警，所有队长、分队长、警士长上等警，俱由本区税警训练，充实枪械，兹缉私力量已逐渐增加，盐务机关于运输大道设立局卡，征税款，并以盐池出口处驻扎税警，以防走私。
四、 民国时期甘宁青盐政改革绩效分析
制度是现代化变革的重要因素，19也是实现社会转型的主要载体，制度变迁的成效直接关系着现代化的成败。近代中国是向现代化转型的重要时期，所以，这一时期的政治改革就显得极其重要。稽核所在全国建立了一套自上而下的独立管理系统，开中国盐政改革之先河。位于中国西北角的甘宁青地区也在此改革大潮中，积极响应并奋勇前行，从盐务的产、运、销、税、缉五大要政着手采用资本主义先进的经营管理经验，改革旧的封建腐朽的盐政制度，20促进了中国盐务的近代化。但民国盐政百密一疏，即便各个环节都备案监管，但落实到地方后，却因为地方权力分肥，诸多社会问题接踵而至，盐务乱象不一而足，百弊丛生，被时人称为三大恶政。21处中国西北部的甘宁青地区，对于国内相对发达的“中心”地区来说，终究是国家的“边缘”，社会经济文化长期处于停滞状态，被国人视为“文化边疆”、“西北之荒芜，一如其故”。22民国时期，逐步崛起的回族诸地方实力派在甘宁青政治舞台上有着不可忽视的影响，民国政府在经营甘宁青时，处理中心区域与边缘区域关系时处境艰难。改革受到整个国家政治和社会近代化进程的制约，在内部和外部条件没有根本变化以前，中国盐业的现代化是不可能实现的。
[注释]
①1929年甘肃、宁夏、青海三省前在政区上是一个整体，同属甘肃省。基于历史、地理等原因，虽1929年分治，然国民党统治时期的甘宁青三省在政治、经济、文化上联系仍极为密切。因此，本文就以三省为一体作整体性研究。
②北魏·郦道元《水经注》。
③⑩131617 《中国盐政实录第二辑·西北盐务分志》。
④⑧《甘肃盐法志略》。
⑤《管子·海王》。
⑥《中国盐政实录第四辑·序》。
⑦曾仰丰：《中国盐政史·序》，上海书店1984 年版。
⑨《嘉庆两淮盐法志》卷6。
11左树珍：《历代引法通论》，转引自田秋野、周维亮：《中华盐业史》，台湾商务印书馆1979年版，第322页。
12本白（景学钤）：《盐政问题商榷书（续第5期）·均税问题》，载《盐政杂志》，1913年第6期。
14《民国财政会议汇编》，《审查报告》第42页；沈云龙主编：《近代中国史资料丛刊》。
1518《甘肃盐法志略 》卷3 。
19蒲春华：《南京国民政府时期盐运销制度的变迁研究》。
20《缪秋杰与民国盐务·序》。
21张立杰：《南京国民政府盐税整理与改革论述》。
22孙中山：《孙中山全集》，第6卷，第264页。