［提要］ 珠海市西部地区于2010年10月被纳入经济特区，但城市化进程较为迟缓。本文就推进其城市化发展提出建议。 关键词：珠海市西部地区；城市化；建议
中图分类号：F291.1 文献标识码：A
收录日期：2011年12月19日
珠海市西部地区涵盖斗门区和金湾区，该地区土地面积为全市的2/3，人口占1/2。2010年10月，该地区被纳入珠海经济特区的范围，但其经济和社会发展与原特区内相比还有一定的差距。珠海市西部地区聚集了绝大部分的农业人口，而推进城市化将意味着社会结构的重大变革，政府必须根据该地区城市化发展的趋势和特点，制定具有可操作性的组合政策。
一、把农村剩余劳动力转移作为首要工作
（一）大力拓展城区规模和兴办工业项目。城市化是实现城乡统筹发展的有效手段，因此在制定土地利用规划和产业发展规划的同时，应大力拓展城区规模和兴办工业小区，制定相应的农村人口转移规划，努力做到“地转人转”、“人随地走”。首先，把农村人口转移规划与土地利用规划、产业发展规划放在同等重要位置，明确农村人口转移的目标、途径及其政策；其次，把促进农村人口的转移作为斗门区和金湾区工作考核的重要内容，改变单纯以GDP为中心的考核办法；再次，把定居或务工农民的住房、教育设施等列入珠海市项目建设规划，并把社会养老、医疗保险等社会保障纳入工业小区经济社会发展规划。
（二）构筑多层次的产业结构体系。政府应充分发挥在产业结构调整中的导向作用，根据劳动力供应结构特点，形成多层次的产业结构体系。首先，在金湾区和斗门区大力发展劳动密集型产业，有利于把劳动力资源优势转化为劳动力成本优势，扩大在珠三角地区和区域竞争中的市场份额，从而加快就业结构非农化的步伐；其次，对吸纳农村劳动力多的企业，地方政府应采取必要的鼓励政策，使其做大做强，能够健康稳定发展；再次，珠海市政府为金湾区和斗门区的农民自主创业提供更多的方便条件，制定相应的优惠政策。
（三）改革农村土地征用制度。大胆探索改革现行的土地征用制度，从根本上解决失地农民问题。首先，确立集体土地与国有土地在法律上的平等产权地位。依靠国家强制性行政权力征用的农村土地，只能用于公共利益。珠海市应着手制定公益性建设项目目录，强化土地用途管制，严格审批程序；其次，征地补偿以土地的市场价值为依据。补偿标准要综合考虑土地质量、投入情况、区位条件和预期收益等因素，尤其要充分考虑失去土地后农民的生产、生活、养老、医疗等社会保障内容，确立合理的补偿标准；再次，完善征地程序，确保农民对土地的使用权、处置权、知情权和参与权等得到充分尊重，利益得到有效保障。开展农村集体非农建设用地使用权进入土地市场进行交易的试点，做到“两种产权，一个市场”统一管理，实现集体土地与国有土地同样用途、同等价格、同等收益；最后，应借鉴深圳、苏州等城市的做法，实行“留地安置”或“持股进城、按股分红”的政策。地方政府应从土地出让收益中拿出一定比例的资金，与金湾区和斗门区各镇、村集体的积累资金或土地补偿费和农民的征地补偿费共同建立失地农民社会保障基金。
（四）逐步放宽农民进城定居的条件。这是城市化面临的突出矛盾。一方面珠海市还不可能把城镇户籍制度的大门完全敞开；另一方面又不可能将他们永远阻隔在城市户籍大门之外，唯一的政策选择只能是重新设计城镇落户的准入门槛，逐步消化城镇非户籍存量居住人口。首先，在珠海城区已稳定就业3年以上、年平均收入不低于本地最低工资标准、具有合法固定住所（包括在城市规划的居住区内租住房屋的），可以申请珠海城镇户籍。对金湾区和斗门区的农村青年劳动力，特别是青年技术工人要实行必要的倾斜政策；其次，珠海市户籍管理部门根据人口总量控制规划，可对年迁入量实行控量节流，按照公正、公平和公开的原则，进行综合因素定量排序，逐步消化；再次，适当降低本地区农村人口进城落户条件，加快土地流转和集约化经营；最后，珠海市区的经济适用房、廉租房等方面的城市规划建设，要充分考虑非户籍城镇居住人口转为城市居民所产生的需求。
（五）创新进城农民社会管理体制。珠海市作为一个经济特区，农民工的存在将是一个长期的经济现象和社会现象，对农民工要由“经济性接纳，社会性排斥”转变为“经济性接纳，社会性融合”，为农民工创造良好的生活和就业环境。首先，努力营造有利于农民工平等就业的环境。珠海市政府应对农民工就业作出具体规定，建立和完善农民工与用人单位的劳动合同关系。继续完善和巩固以养老保险、医疗保险、工伤保险等为主体的社会保障制度和管理办法，逐步建立覆盖全体劳动者的社会保障体系；其次，进一步促进教育资源的合理配置，使《义务教育法》能惠及包括农民工子女在内的每个适龄儿童。政府对接受农民工子女的学校应给予补贴；鼓励开办农民工子弟学校；再次，进一步改善农民工的生活条件，提供公共服务，将其费用纳入政府的财政支出预算范围之内。改革领导管理体制，由二元的防范式管理向一元化的服务式管理转变，建立农民工管理服务综合协调机制；最后，实行属地管理和容纳政策，尊重农民工社会管理的参与权。
（六）加强农民素质教育和职业培训。搞好农民教育和培训，提高农民素质，是城市化面临的一个长期的战略任务。珠海市政府在这个方面可以大有作为。首先，加快建立农民素质教育和非农技术培训机制，逐步形成“政府统筹、农业牵头、部门配合、社会参与”的新型农民教育培训运行机制；其次，珠海市政府和社保部门应制定农村剩余劳动力全面职业教育和就业培训规划。大力开展引导性培训、项目技能培训、创业培训和职业资格培训，实行定向培训、定向转移。逐步建立、健全劳动预备制、减免费培训制、“培训―认证―就业”一体化服务制和政府购买培训成果制；最后，多渠道筹措农村居民职业教育和就业培训资金。珠海市政府和金湾区、斗门区政府应把农民职业教育和就业培训经费列入地方本级财政预算；应从土地出让金净收益中提出一定比例的资金用于农民职业教育和就业培训。
二、重视发展城市新产业区
（一）建立以新产业创新驱动为核心的文化体系。文化是新产业区发展的核心要素之一，创新能力与创新文化密切相关，城市化从本质上也是一种创新文化。城市新产业区的根植性特征表明社会环境对产业区内企业行为具有显著的影响，企业文化与地方化文化环境的有机融合，在区域内部形成的信任、合作文化有利于创新的传播和持续发展。因此，珠海市西部地区应建立以城市新产业创新驱动为核心的城市文化体系，将有利于调整城市产业结构，完善城市空间布局，使得创新文化体系逐步成为城市发展引擎和源动力。
（二）瞄准高端产业规划。城市新产业区是城市的有机组成部分，城市新产业区的产业功能要与城市的产业功能相匹配，而城市不仅是产业的集聚，同时也是人口集聚、城市服务功能集聚，因而在城市新产业区的产业规划与选择上，要坚持“环境污染少、就业容量大、从业人员素质高”的原则。城市新产业区的产业规划与选择就是要瞄准高端，大力发展现代服务业和先进制造业。
三、重视城市规划工作
推进城市化进程，必须坚持规划先行原则。规划是城市建设的灵魂，决定城市发展的方向。在城市化工作中，必须充分发挥城市规划的宏观调控作用，合理确定不同时期城市化的目标、任务，认真协调珠海市中心城区、次中心区、中心镇和一般乡镇之间的关系，突出重点，有序推进，提升品位。要在城市发展方式上转变以往以外延铺摊子和粗放型分散管理为主的模式，走优化城市结构，完善城市功能，集中统一管理的道路，提高城市经济社会和环境的整体效益，提高城市可持续发展的能力。
四、坚持市场化运作
在珠海市西部地区城市化进程中，必须充分发挥市场的基础性作用，走出完全依靠政府进行城市建设的老路子，积极鼓励和引导社会资金参与建设，变民间的自发投资为自觉投资、分散投资为集中投资，使城镇建设步入良性发展轨道。充分调动社会各界的积极性，全民参与城市建设。按照“谁投资、谁受益”的原则，新区建设、老城区改造除道路建设资金由珠海市政府承担外，配套的水、电、通信、广电等管线设施则由受益的部门和单位负责筹资建设，城市建设所必需的公厕、垃圾站、果皮箱等环卫设施按统一规划，由建设单位配套实施。鼓励社会各界捐款、集资修建道路、景点、公厕等公益设施。
有计划地将城市有形资产、无形资产、延伸资产，通过拍卖、产权与经营权置换等方式变现，筹措建设资金，加快城市建设。对国有供水、文化等设施的产权和经营权面向社会公开出让，对绿化管养、市政养护等经营权向社会公开招标，按照城市规划，政府每年有计划地进行项目包装，向社会推介招商引资。
五、坚持协调发展
珠海市西部地区的城市化发展应切实密切城乡之间的联系，促进城乡生产要素的合理、有序、自由流动，努力走出一条中心城区、中心镇、一般乡镇和中心村协调发展的城镇化道路，尽快形成城乡一体化态势，共同推进珠海市西部地区城市化进程。
小城镇是珠海市西部加快城镇化进程的重要载体和前沿阵地。针对不同地区、不同城市化发展条件和所处的发展阶段，采取统筹规划、分类指导、分步实施的措施。必须依据现有规模和基础条件，迅速明确定位，努力形成特色，提高品位。着力抓好金湾区和斗门区的重点镇建设，使其成为规模适度、规划科学的农村区域中心和功能健全、辐射力较强的卫星城镇，合理发展一般乡镇。
主要参考文献：
[1]董伟.论城市新产业区及其对城市化进程的影响[J].西南民族大学学报，2010.4.
[2]温立洲.城市管理视角下的城市化问题及其解决途径[J].中国勘察设计，2010.4.
[3]史晓磊.观点综述：珠江三角洲城市化问题[J].东南亚纵横，2004.7.