随着国有资产以实物形态进入到基层行政部门后，在合理使用方面却面临着监管缺位的现象。这种现象的产生不仅取决于所有权与使用权实际分离的制度安排，也取决于行政部门国有资产产权开放性的特征使然。因此，在国有资产的风险防范上，应建立围绕集中支付方式的事前和事后控制机制。在此基础上，分别从建立动态的资产使用监管机制；建立动态的资产使用考核机制；建立动态的资产使用评价机制等三个方面入手。
财政集中支付有助于对基层行政单位的资金使用进行监管，并在严格的申请制度下能增强资金使用的效益性。但当资金从原始形态的货币转换为实物形态的国有资产时，这种监管效果似乎将有所减弱。从国有资产购置流程来看，在公开招标基础上的采购模式，其中的资金划拨可建立在集中支付方式下。然而，随着国有资产以实物形态进入到基层行政部门后，在合理使用方面却面临着监管缺位的现象。这种现象的产生不仅取决于所有权与使用权实际分离的制度安排，也取决于行政部门国有资产产权开放性的特征使然。由此，如何在集中支付方式下建立有效的国有资产管理风险防范措施，则成为本文所关注的主题。为了行文方便，以下将国有资产简称为资产，且以固定资产作为其经济特征。
对国有资产管理所存在风险认识
国有资产作为实物层面的资产类型，其所有权归于国家。从而，行政部门只是获得了该资产的使用权而已。从产权安排的角度来看，惟有建立在资产所有权的基础上，才能衍生出对该资产的使用、处分、收益、赠予等权利。而作为国家所有的资产所有权，则通过行政科层隶属关系将资产使用权下放到各基层部门。
此时，就面临着以下三个方面的管理风险：
委托代理风险。在科层组织结构下，行政部门以权威式管理来协调下属各基层部门的资源配置问状况。在实际操作中，则沿着权利链条形成了下级对上级负责，且上级对下级监管的委托代理关系。然而，这种委托代理管理却存在着诸多弊端：（1）随着权利链条往下延伸，将出现基层部门人员与资产间的利益关切度日益减弱。（2）同样所者权利链条的下行延伸，使得上级对下级实施监管的意愿减退。从这一点来看，目前基层行政单位对国有资产在配置和使用中所出现的问题便不奇怪了。
信息不对称风险。信息不对称是信息经济学的关键概念，其是指因信息强势方相对于信息弱势方拥有更多的私人信息优势，使得强势方有动力实施机会主义行为。将其具体到国有资产管理中可得，各基层行政部门拥有更多的资产配置和使用的私人信息，这就使得它们在面对上级部门的监管时有可能实施机会主义行为。该行为包括将资产“私有化”，或者在国有资产管理中忽视对其的日常维护等。不难理解，当信息不对称现象普遍存在的情况下，上述“私有化”和缺乏维护的现象将长期存在。
资产内控风险。上述两个方面的风险构成形式都是从纵向权利链条的基础上来考察的，但作为各基层行政部门而言，因资产管理的内控不到位也是出现资产管理风险的诱因之一。行政部门往往以直线职能型结构而存在，这就使得各职能部门之间形成了相对独立的利益关系。这种关系又强化了各职能部门成员，在国有资产管理中实施隐蔽行为。具体来看，就是将非合理配置和使用资产的信息隐藏起来，从而增大行为单位内控的监管难度。
以上三个方面的风险构成，就为集中支付的优势解读提供了切入点。
认识引导下对集中支付优势解读
从集中支付的实施结构来看，其在于对“财政拨款—银行帐户—行政单位资金需求”这三个环节进行整体管控。由于国有资产是以实物形态而存在，且其管理风险就具有事后性，因此，惟有加强财政拨款方的审批效力，以及增强行政单位财务管理效果的基础上才能发挥风险防范的功能。
财政拨款方面。财政拨款方面的审核流程，应成为国有资产管理风险的事前防范措施来看待。具体而言，行政单位在采购国有资产时须在使用功能定位上，以及资金预算等两个方面向上级主管部门提交相应的申请。因此，作为财政拨款方的主管部门就可以先后对以上两个要件进行审核。针对使用功能的审核，应建立在普遍原则和特定原则的基础上。前者意味着作为增强办公效率需要的资产，在升级换代上应给予普遍支持；后者则意味着，部分行政（事业）单位因工作的特殊性，应在专项资产采购上给予支持。而对其中度的把握，则依赖于一系列的行政制度安排。在预算资金的管控上，因行政单位须在公开招标的基础上选择供应商，因此采购经费是公开和相对合理的。这也就降低了在资金审核上的事前风险防范难度。
财务管理方面。这里的财务管理方面，则是从行政单位内控的角度来进行的事后风险防范。由于委托代理和信息不对称所形成的负面影响普遍存在，因此防范国有资产管理风险根本上还得依靠单位自身的力量。作为事后风险管控，实则在于财务部门在掌握集中支付后的采购资金后，针对资产采购的实际发生状况给予资金监管。由于集中支付在实施过程中存在着行政成本，而其又可以被看作为交易成本。因此，在较高交易成本存在的情况下，单位财务部门会在机会成本考量的基础上，有效履行资产实际采购和使用监管的职责。
通过对上述两个方面的解读，集中支付的优势就从外及内的展现出来了。在下文的风险防范措施构建中，本着突出重点的原则而主要考察行政（事业）单位内部控制方面的对策。
解读基础上的风险防范措施构建
根据以上所述并在解读基础上，风险防范措施的构建可从以下三个方面来进行。
建立动态的资产使用监管机制。上文已经指出，受到委托、代理关系的影响，行政事业单位长期缺乏对国有资产使用的刚性监管。为此，应在责、权、利三者平衡下，强化部门负责制的建设。即将专用型国有资产归口到具体的职能或业务部门，由部门一把手全权负责对资产使用的监管工作，并对上级负责。同时，引进市场机制，包括可以在制度允许的前提下增大该资产的服务范围，并有权获得市场资金回报。这样一来，实则就对负责人实施了激励，从而放大了国有资产所客观释放的社会公益功能。
建立动态的资产使用考核机制。在只有激励而缺少约束的情况下，仍难以构筑资产使用者的自觉行动。为此，还应建立考核机制。考核目标指向部门负责人在一定时限内，对国有资产调试、使用、维护，以及社会效益实现情况。一般而言，行政事业单位都有国资管理部门，首先由该部门牵头设计出动态可调整的考核指标；并在公开指标的基础上，着重考察资产的使用效率，以及社会满意度。关于这一点，在事业单位应突出体现出来。 建立动态的资产使用评价机制。伴随着考核机制的建立，最为重要的便是考核制度的实施。受到社会效益具有外部性特征的影响，使得其在量化上存在着技术难题。由此，考核机制的实施应从真实使用状况上获得信息。如，国有资产盘存量、使用频率、维护状况等。因为诸多要件缺乏跟踪监管的措施，所以可以增加部门自我评价这个环节，并作为年终绩效奖金发放的依据之一。
综上所述，以上便构成了笔者对文章主题的讨论。不难看出，目前主要存在着管理监管缺位的现实。由此，还应在管理组织和制度上下工夫。在配合上述应对措施，还须借助ERP系统来提升国有资产管理效率和成本。最后，还应考虑对相关一线资产管理人员进行岗位培训，在培训中着重他们的岗位意识和沟通能力的训练。另外，职能部门内部人员也应得到相应的培训，从而能有效管理国有资产的使用。
案例
案例材料。2006年，黄石市实施行政事业单位国有资产管理改革，其核心是改变原有的资产管理方式，坚持所有权与使用权分离的原则，实行“国家所有，政府管理，各单位使用”的管理体制。在全面开展清产核资的基础上，对各单位使用的房屋、土地等不动产，统一登记造册并逐一过户到市财政，由市财政局代表市政府集中管理，对单位的办公设备、交通工具等不动产，由市财政局结合部门预算实行监管。黄石市还规范了资产的处置行为，出台了资产处置管理实施细则。细则规定，单位价值（原值）在3万元以上50万元以下或批量价值在10万元以上的，必须报财政部门审批；单位价值在50万元以上的资产处置，由财政部门审核提出意见后，报政府审批。为随时监控国有资产的变动情况，该市还安装了网络版资产管理软件，将全市清产核资的各行政事业单位资产情况全部录入资产管理软件，建立单位资产管理档案，全市各行政事业单位资产占用使用情况实现了动态监管。对行政事业单位资产实行集中管理后，各单位的资产经营收益和处置收益全部进入市财政非税收入专户，严格实行收支两条线管理。
案例分析。以上案例充分支撑了本文的观点，即建立行政单位的外部和内部监管机制。在实际操作中，可以借助信息化平台的管理功能来支撑财政部门的工作，而在内部监管中应充分发挥财务管理中的审计功能。通过审计功能的实施和单位国有资产管理部门的功能协同下，最终完成对国有资产管理的风险防范。当然，各地在这方面还需要根据区域特点，在制度创新上下工夫。不难看出，行政单位和事业单位的国有资产管理风险防范工作是项系统工作，其仍依赖于全员参与的管控机制。
本文认为，在国有资产的风险防范上，应建立围绕集中支付方式的事前和事后控制机制。在此基础上，分别从建立动态的资产使用监管机制；建立动态的资产使用考核机制；建立动态的资产使用评价机制等三个方面入手。
（作者单位：长沙市质量技术监督信息
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