摘要：公共安全与社会经济发展密切相关，与人民群众利益密切相关。处在转型期的中国，社会结构正经历着深刻的变革，社会公共安全问题也日益凸显，成为全社会关注的焦点。作为正处于经济发展产业转型和中原经济区建设开局关键期的河南省，公共安全体系建设也面临着诸多的问题和挑战。拟通过深入分析河南省公共安全体系建设现状和面临问题的基础上，提出切实可行的公共安全体系建设的实施对策，以期能对河南省公共安全体系建设有所启示。
关键词：公共安全体系 食品药品监管机制 安全生产监管体制 社会治安防控体系 应急管理体制
中图分类号：D631.4 文献标识码：A 文章编号：1007-3973（2012）011-139-03
公共安全是指公众享有安全和谐的生活和工作环境以及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，能够最大限度避免各种灾难的伤害。公共安全状况与社会的经济发展密切相关，与人民群众的利益密切相关。2011年2月19日，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班的讲话中强调：要“进一步加强和完善公共安全体系，健全食品药品安全监管机制，建立健全安全生产监管体制，完善社会治安防控体系，完善应急管理体制。”“十二五”规划纲要进一步指出，未来五年，我国要“适应公共安全形势变化的新特点，推动建立主动防控与应急处置相结合、传统方法与现代手段相结合的公共安全体系”，并针对公共安全体系的四个构成部分——保障药品安全、严格安全生产管理、健全突发事件应急体系、完善社会治安防控体系——做出了总体性安排。社会公共安全问题，已成为全社会广泛关注的焦点，并且考验着党和政府的执政能力。
处在经济发展转型和中原经济区建设开局的关键时期的河南，社会结构正经历着深刻的变动，利益格局正经历着深刻的调整，全省公共安全体系建设也面临着诸多的问题与挑战。本文拟在深入分析河南省公共安全体系建设的现状和面临问题的基础上，提出若干对策建议，以对河南省公共安全体系建设能有所启示。
1河南省公共安全体系建设现状分析
近年来，河南省在省委、省政府领导下，努力加强制度和体系建设，维护公共安全的能力得以不断提高。在保障食品药品安全、安全生产管理、突发事件应对和社会治安防控等方面取得了一系列的成就，为河南省的经济社会发展和中原经济区建设提供了牢固的安全保障。
（1）食品药品安全监管体系日益健全，整体安全水平不断提高。河南一向高度重视食品药品安全问题，把保障食品药品安全视为关系人民群众切身利益、关系社会和谐稳定、关系我国社会主义现代化建设全局的重大任务。改革开放以来，河南省的食品药品安全监管体制和机制逐步完善；法律法规体系逐渐完备；监管队伍素质全面提高，依法行政能力进一步提升；专业技术设备进一步改善，食品药品安全标准建设和检测技术水平显著提高；食品药品生产经营秩序明显好转；生产、销售假冒伪劣食品药品的违法犯罪行为得到有效遏制，食品药品安全事故大幅减少。
（2）安全生产监管体制不断完善，安全生产水平逐年提高。河南省的能源及原材料加工企业比重较大，高危行业企业较多，劳动密集型产业聚集，经济发展方式粗放，矿山中后期开采的危险事故概率很大，安全生产的物质基础十分薄弱。在这样的大背景下，河南省委、省政府面对艰险，迎难而上，高度重视安全生产工作，将安全生产作为实践科学发展观的重要内容，纳入中原崛起和平安建设的战略部署，贯穿经济社会发展全过程，同时，又将安全生产列为省委、省政府十大保障机制，强力推进。在全国率先推行安全生产党政同责、一岗双责；实行人大代表定期视察、政协委员建议安全生产工作制度；开展安全河南创建活动，加强城市社区和乡村安全生产工作；实施民主人士监督安全生产、监管执法工作制度；建立安委会成员单位议事机制、隐患排查治理工作机制、联合执法机制等，为安全生产工作提供了强有力的保障。
（3）社会治安防控体系实现了城乡广覆盖，社会治安水平屡创新高。近年来，河南省公安系统大力加强社会治安防控网络建设，建立了以交、巡警为主体，各相关警种和其他各治安辅助力量共同参与配合的网格化巡逻机制，积极推进社会治安防控的六张网建设，即：街面防控网、城乡社区防控网、单位内部防控网、视频监控网、区域治安协作网和虚拟社会防控网。在全省城市分局试行了“局所合一”模式，将有限的警力高效率的充实到了一线，建立起扁平化的指挥体系，大大提高了防控的实效性。
（4）突发事件应急管理体制建设持续推进，覆盖全省的应急管理机构初步建立。河南省委、省政府高度重视突发事件应急管理体制建设，努力提升应急管理水平，初步建立起覆盖全省各地、各部门、各行业、各单位的应急预案体系；初步建立起了覆盖全省的应急管理机构，各省辖市政府都成立了应急管理专门办事机构，县级政府成立或明确了应急管理领导机构和办事机构，乡镇政府和街道办事处根据实际情况明确了相关责任人员，居委会、村委会等基层群众自治组织将应急管理作为自治管理的重要内容，落实了应急管理工作责任人，明确了基层部门、社会团体、企事业单位是本单位应急管理工作的责任主体；制定并实施了《河南省“十一五”期间突发公共事件应急体系建设规划》，通过对各类资源的优化组合和科学规划，公共事件预防预警等方面的基础设施和管理体系建设持续展开，初步建立起了河南省突发事件应急管理体系。
2 河南省公共安全体系建设所面临的问题与挑战
毋庸置疑，河南省公共安全体系建设成效显著，进步巨大。但是，随着河南省中原经济区建设走向深入，城镇化率不断提升，三化协调发展不断推进，河南社会必将经历更深刻的变革，相应的公共安全形势也日益复杂与严峻。深入观察当前河南公共安全体系建设即可发现，成绩固然显3著，问题仍然很多，有的甚至是根本性的，它们的存在阻碍了河南经济社会发展的速度，甚至部分问题还可能成为未来发展路径上的隐患。
（1）食品药品安全监管体制机制不健全，食品药品安全问题难以根治。保障食品药品安全是一个非常复杂的问题，其中涉及的环节多，各监管部门之间协调难度大，利益关系复杂，因此，保障食品药品安全是一个系统工程，具有长期性和艰巨性。1）监管体制机制不完善。机构不健全、区域发展不平衡的问题还很突出；餐饮服务、保健食品、化妆品等方面的监管基础还比较薄弱；监管事权划分不够科学，监管效率有待提高。2）产业发展水平总体不高。食品药品产业多、小、散、低的局面尚未彻底改变，规模化、产业化、集约化程度不高；科技创新和应用能力不足，研发设计、生产工艺、产品标准整体水平还不够高；市场流通秩序还不规范，医药市场缺乏公平竞争、优胜劣汰的有效机制。 （2）安全生产监管面临内外部问题，安全生产建设任重道远。当前基层安全生产监管中存在的问题是多方面的，可分为内部和外部两个方面。内部问题是，部分企业的主体责任落实不到位片面追求经济利益而忽视了安全生产的重要性，对重大隐患和重大危险源监测排查不够；有些企业采用落后淘汰的生产工艺，导致发生生产安全事故；一些领导干部对与安全生产问题不重视或者重视程度不足，安全生产监督力量的配备与繁重的生产工作不适应，导致综合监管不力，只重事后处罚，不重事前预防；安全生产监管模式落后，设备陈旧，难以适应新时期新环境的要求。外部问题有，外部经济环境日益严峻，企业的经济压力增大，投入到安全生产上的资金日益不足，非法、违规的生产经营有反弹之势，安全监察的内部驱力不足；由于国家产能政策的影响，企业兼并重组频繁，使得企业内部管理水平下降，安全生产不确定因素增加；农村劳动力转移就业的速度加快，新近从业人员数量增多，而相关的安全技能培训滞后，也使职业危害的压力增大。
（3）作为人口大省的河南，由于城镇化进程的加快和流动人口的持续增加，使得社会治安防控体系面临巨大压力。尽管稳定是全省社会治安大局的主流，但由于河南经济社会的高速发展，城镇化进程的持续加速，使得河南的社会治安形势依然严峻，一些突出的问题不容忽视。1）黑恶势力、“两抢一盗”和“黄赌毒”违法犯罪依然突出，特别是一些地方黑恶势力滋生发展的土壤和条件依然存在。2）流动人口违法犯罪问题依然较突出，一些地方，特别是流动人口较聚集的经济发达地区、大中型城市，流动人口违法犯罪所占比例一直居高不下。
（4）突发事件应急管理体制有待健全，应急预测预警能力不高。河南在应对突发事件和应急管理方面仍面临着诸多的困难和问题。1）应急管理的法律法规不健全。目前，我国虽然在应急管理方面已制定了很多法律法规，但当前的应急法律法规还有待进一步完善。《突发事件应对法》只对相关问题做出了原则性规定，还需要配套法规、规章和规范性文件来做出具体规定。2）应急指挥系统机制缺失。应急体系的分工协作关系不明确，权责不清晰，存在着条块分割、职责模糊、管理水平低下等现象。使得在应急事件处理中经常出现衔接不畅，协调困难等问题，严重影响了对突发事件的处置能力。
3 完善河南省公共安全体系的对策建议
公共安全是社会经济顺利发展的基本保障，一旦出现了公共安全事故往往损失巨大，影响极坏，所以，如何能够不断提高公共部门公共安全维护能力，有效防止公共安全危机事件的发生，是公共安全管理的重要课题。我们只有立足实际，采取有效措施，不断完善公共安全体系建设，才能切实加强社会的公共安全水平。
（1）推进机制建设，完善法律法规，不断完善食品药品安全监管体系。食品药品与人民群众的日常生活紧密相连，关系到人民群众的健康和生命安全。必须充分认识到保障食品药品安全的重要性与紧迫性，完善体制，转变机制，从根本上改善食品药品安全状况。1）进一步完善相关的法律法规体系。虽然我国已经就食品药品安全问题进行了一系列立法工作，但是条款相对分散，规定比较宽泛，缺乏明确的定义和限制。有些法规缺乏配套的实施条例。这就需要河南省根据国家相关法律的精神和本省的具体情况来制定相应的法规、规章。2）建立联动执法机制，整合有限的监管资源，提高监管效率。食品药品监管点多、线长、面广、量大，单靠一个部门的力量难以完成繁重的监督管理任务，政府应当充分整合监管资源，构建上下同步、左右协调的联动执法体系统一指挥，统一行动，实施综合治理。
（2）努力推进安全生产监管四大体系建设，切实提高安全生产水平。当前，采取有力而坚决的措施，预防和减少安全生产事故尤其是重特大安全生产事故的发生，对促进河南中原经济区的发展和社会和谐稳定有着深远的意义。1）建立健全安全生产法制体系。将安全生产监管和企业安全生产投入等制度纳入法制轨道，形成完善的法律、法规、规章和规范性文件四级配套体系；完善安全生产的技术标准，制定、修改安全生产技术基础标准以及矿山、道路交通、油气管道、危险化学品、烟花爆竹、建筑施工、水利、旅游、特种设备、消防等相关行业安全生产技术标准，建立安全生产技术标准更新机制。2）建立健全安全生产监督管理体制。建立省、市、县、乡镇四级安全生产监管体系，特别是乡镇级别的基层安监执法机构要组织完备，具备执法资质；相关部门要建立安全监管机构，明确监管责任；强化企业内部安委会的作用，完善信息交流、共享机制，及时解决安全生产中的重大问题。
（3）加大投入，因地制宜，构建立足实际的治安防控体系，切实提高社会治安管理水平。河南是人口大省，又是农业大省，务农人员规模巨大，河南的区域间发展又极不平衡，随着城镇化的推进，流动人口增长迅速，治安防控工作极端复杂。我们只有立足于河南不同地域的实际，采取有效措施，才能真正提高社会治安的管理成效。1）加大对社会治安防控体系建设的投入力度。首先，要建立系统的组织机制，全面加强领导。社会治安防控体系建设应作为政府“一把手”工程，由政府牵头，成立社会治安防控体系建设领导小组，负责此项工作的指挥、督导和实施。其次，要加大财政投入。没有一定的经费作保障，开展社会治安防控体系建设就无从谈起。当前，不少地方的防控体系建设工作已经被列入了党委、政府的重要议事日程。各地公安机关要充分利用从省委省政府到各级地方党委政府重视社会治安工作的契机，依靠党委、政府的领导和支持，争取更多的投入，改善保障条件。2）因地制宜地构建适合不同地区的治安防控体系。首先，在城市居民聚居区要建立社区联防联控体系。要在前期推行社区警务的基础上，以社区为依托，以社区民警为主体，以专职治安联防队员为骨干，以居委会干部、楼群院落值班员、机关和企事业单位保安门卫等社会力量为成员，成立社区防范控制组织。其次，在暂住人口多、发案频繁、违法犯罪分子易隐藏的城乡结合区、乡镇要建立“三警”联勤机制。即由辖区责任区民警、责任区刑警中队、治安联防队员组建的“三位一体”的联勤防控体系。具体来讲，就是由责任区刑警中队对辖区内发生的重、特大案件及时组织警力侦破；派出所民警立足辖区，搞好责任区查访，摸底控制等基础工作；治安联防队员主要是加强辖区巡逻，发现、制止现行犯罪、协助破案。“三警”齐动，密切配合，联合做好打击和防范工作。 （4）完善应对突发事件的预警体系、指挥体系和教育培训体系，持续加强各级政府应急管理的综合协调能力。应急管理体制的建设和完善是一个渐进的过程，也是一个复杂的过程，这需要制度法制的不断完善和政府自身执政能力的持续提高。1）完善应急管理法律法规。河南省政府应当制定与《突发事件应对法》相配套的具体规定，如具体规定地方、部门、军队之间的信息共享和协作联动机制，志愿者的认证、培训和管理制度，巨灾保险体制、国际援助的机制、政府补偿的类别和标准、进入应急期后政府的权力边界等事宜。2）建立组织健全、信息通畅的预警防范体系，提高政府应对突发事件的预警预测能力。首先，要建立信息渠道畅通、网络分布严密的监控系统，随时收集汇总整理潜在可能的危机信息，并建立完备的信息即时上报机制，切实做到防患于未然。其次，要定期开展政府工作的自我检查，加强监督管理，提高防范意识。再次，建立专家预测机构，提出科学预防方案。由于突发事故的突然性和对知识要求的专业性，所以需要预先建立一个专门的有相关专家参与的专业咨询机构，使得一旦有突发事件，专家可以在第一时间进行应对，做出科学的评估。
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