摘要：户籍制度是一个国家进行管理的基本手段，在中国目前阶段，高校学生的户籍制度沿用1958年的户籍迁移制度，各省根据各自实际，出台了不少政策，对原有的户籍制度进行了改革，随着社会改革的进一步深化，国家原来执行的户籍制度正在发生变化，高校学生的户籍迁移制度改革势在必行。
关键词：高校学生；户籍制度；改革
中图分类号：G64 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）31-0315-03
前言
1958年，中华人民共和国第一部关于户籍管理的法律《中华人民共和国户口登记条例》（以下简称条例）以主席令的形式公布，并于1958年1月9日起施行，标志着中国现代户籍迁移制度的正式形成，它对于巩固新民主主义政权、维护社会稳定及建设一个社会主义强国起到了积极的推动作用。从《条例》颁布至今已有六十余年，中国经历了计划经济、改革开放、改革深化等几个阶段，政治、经济形势发生了翻天覆地的变化，原有的户籍迁移规定越来越不适应改革的变化，关于户籍改革的呼声一直没有停止。随着社会改革的进一步深化，中国的户籍制度中存在的各种弊端逐步显现出来，户籍改革的呼声越来越强烈。为此，中央本着城乡统筹、可持续发展的原则，积极谨慎推进、渐进式放开的户籍改革措施，相继出台了不少改革纲领性文件，如国务院在2010年5月27日转发了国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》、国务院办公厅[2011]9号文件《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》等，目的是实现最终自由迁移。作为在户籍迁移过程中的学生群体，我们认为，在目前的社会变革过程中，高校学生户籍迁移制度应该改革。
一、中国现有户籍制度
（一）中国户籍制度的特点
现代户籍制度是国家依法收集、确认、登记公民人口基本信息的法律制度，以保障公民在就业、教育、社会福利等方面的权益，以个人为本位的人口管理方式。中国现有的户籍制度特点是户籍身份代际继承为主的城乡两元结构：（1）户籍划分为农业户口和城镇户口；（2）户籍身份以继承为主、政策改变为辅；（3）户籍登记地与居住地相一致、限制迁移；（4）户籍身份与资源占有、利益分配相关联。
这种户籍制度的特点反映了中国当时政治、经济、文化等特点，具有强烈的政治色彩和文化色彩。如条例第1条是这样规定的：“为了维持社会秩序，保护公民的权利和利益，服务于社会主义建设，制定本条例”，第21条“户口登记机关在户口登记工作中，如果发现有反革命分子和其他犯罪分子，应当提请司法机关依法追究刑事责任”。从以上2条规定可以看出，中国户籍管理的主要目标是证明公民身份、便利公民行使权利和履行义务；统计人口数字为国家经济、文化、国防建设提供人口资料；发现和防范反革命和各种犯罪分子活动，密切配合斗争，其主要作用是服务服从于计划经济，为国家的社会治安稳定服务。
（二）《条例》关于户籍迁移的规定
《条例》关于户籍迁移规定主要是以限制为主，有条件地迁移。第6条 公民应当在经常居住的地方登记为常住人口，一个公民只能在一个地方登记为常住人口。第10条规定：公民迁出本户口管辖区，由本人或者户主在迁出前向户口登记机关申报迁出登记，领取迁移证件，注销户口，公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。第16条 公民因私事离开常住地外出、暂住的时间超过3个月的，应当向户口登记机关申请延长时间或者办理迁移手续；既无理由延长时间又无迁移条件的，应当返回常住地。因大学生在学校学习时间一般长达三至四年，或更多，公安机关依据这个规定，要求大学生在就学时，必须把户口迁入所在学校，以方便学校所在地户籍管理机关的管理。经过几十年的变化，国家根据形势的发展，出台了一系列法规，调整、细化、解决在户籍迁移的一些问题，如允许农民进城落户、鼓励人才进城落户等，但关于高校学生户籍迁移的制度没有太大的变化，主要是各省出台一些地方性规定，如浙江省2005年开始允许高校学生自由选择迁移，杭州市规定，杭州地区的学生原则不迁等。
（三）高校学生户籍迁移的性质
按照《条例》第6条第2款的规定，高校学生凭“学校录取证明”，可以办理户籍迁移。根据《中华人民共和国高等教育法》第19条规定和《普通高等学校学生管理规定》第7条规定：高校学生首先必须是中等教育毕业或具有相同学历，必须通过国家规定举行的入学考试，并取得合格成绩；其次，必须经国家有关部门认可，并按照国家的招生计划同意录为计划内的学生；再次，必须持有录取通知书，并到相关学校进行报到注册登记。从以上规定可以看出，高校学生户籍迁入高校后，其身份是学生，而不是正式国家录取的职工（或干部），高校学生在校的几年里，其户籍状态有几种可能：（1）未完成学业（包括未报到注册），户籍迁回原籍，恢复原有户籍性质；（2）完成学业分配到工作单位，户籍迁到新单位；（3）完成学业，不就业、回家或出国等，户籍迁回原籍，原农业户籍变为城镇户籍。从上述几种情况来看，学生的户籍其实是处于待定状态，属于有条件的迁移，没有达到稳定状态，部分高校学生的农业户籍变为城镇户籍也是有条件的变动，并根据其学业的变化而随时变化。因此，高校学生的户籍地址与户籍非农性质这两大要素始终处于待定状态，与定居为目的的户籍迁移政策有一定的差距。
（四）1958年《条例》确定高校学生户籍迁移的原因分析
1.计划经济的产物；生产资料社会主义改造完成后，国家为了政权稳定及体现社会主义公有制的分配原则，生产资料、生活资料实行严格的计划供给体系，粮油作为国家战略物资和生活必需品也实行严格的计划供应，而计划供给的基础就是人口数量。因此，高校作为国家的计划供应单位，计划供应的数量必须与迁入学校学生的数量相一致，户籍迁移既是国家供应计划制定的依据，也是人口统计的需要，其他由国家提供福利保障也存在着类似的情况。这种状况一直到20世纪80年代初期，计划经济有所改变为止。 2.国家经济发展的需要。建国初期，国家百废待兴，工业基础几乎为零。要发展经济，壮大国家实力，首先要建立以工业为基础的城市经济，高校学生作为国家的人才和优质的劳动力，进入相对发展的城市，既是国家战略的需要，更是经济发展的需要。
3.国家政局稳定的需要。20世纪50年代，国家政权已经稳定，但颠覆政权的敌对势力时刻给新生政权以破坏活动，为了稳定基层政权，为经济建设创造良好的局面，必须对人口实行有效的管理。当时交通不发达、科技落后，以人口居住地、限制人员随意流动为主要的静态的管理，是最有效、最直接的管理模式，学生就学而变动户籍地址也必须服从这一大局需要。因此高校学生在学校学习时间一般长达三至四年，或更多，公安机关依据这个规定，要求大学生在就学时，必须把户口迁入所在学校，以方便学校所在地户籍管理机关的管理。
4.国家的就业政策把高校毕业生当着人才，给予他们有较高待遇的城镇户口也情理之中；同时为了方便毕业分配，把高校学生户籍作为过渡性的形式而统一迁至学校，具有一定的合理性。
二、目前高校学生户籍迁移后存在的实际情况
1. 20世纪90年代，国家对高等教育进行重大改革后，高校毕业生就业不再由国家统包分配，改由用人单位与毕业生之间双向选择，毕业生在一个单位就其一生的择业情况较为少见，随之而来的就业单位流动频率越来越高，用人单位不愿意、也不希望毕业生的户口迁入；同时目前社会上很多用人单位没有建立集体户口，高校毕业生的户口也难在其落户。
2.现有的政策、科技手段可以满足社会治安方面动态管理的需要；户籍管理的另一功能是社会管理职能，当前、以微机、网络为代表的信息时代已经来临，也成为政府提高管理效率的重要手段，社会治安管理也从原来的静态管理转变为动态管理，以迁移为主的常住人口管理转变为常住人口和居住申报人口（流动人口）两种户籍管理相结合的模式，高校学生在校学习期间的过渡户籍迁移管理的必要性趋于无。
3.高等教育的普及，地方政府为引进人才而采取的落户政策的优势逐步丧失，以市场化流动的人才机制得到了社会的认可。以杭州市为例，2002年7月，杭州市出台政策，本科学历的高校学生可以先落户、后就业，目的是为了吸引更多的本科以上学历的人才在杭创业，2006年6月起，这一政策调整为研究生以上的高学历，户籍迁移制度深深打上了“精英”的烙印，高校毕业生除在杭有工作单位之外，一律迁回原籍或当地的人才市场，这使得为就学而迁移户籍的行为成了多余的环节。同时国家的城市发展战略是控制大中城市规模，发展小城镇，高校学生户籍迁移性质和特性也不符合这一战略指导思想。
4.政府户籍管理部门增添了许多环节，浪费了财力、人力。高校学生的户籍迁移主要由公安机关户政管理部门负责，每年新生开学和毕业生离校两个时段，公安机关户政部门都会加班加点，为学生办理迁入、迁出手续，学校也会专门派人具体负责这项工作，投入的人力物力很大。以杭州市为例，在杭高校每年招收新生十万人，理论推算，毕业生户籍迁移也有10万左右，为此杭州市公安机关的户政部门每年要办理迁移、落户手续20万人次，投入的工作量巨大。按照新公共服务理念的要求，政府提供的公共产品，必须满足社会发展的需要，一旦该产品已过时或效率低下，其公共产品必须作出调整，高校学生的户籍迁移制度正是属于这一类。
5.与户籍挂钩的身份象征、利益占有等逐渐丧失。中国传统的城乡两元结构户籍管理体制，使得城镇户籍具有一定的优越性，它所代表的资源占有、利益分配等一系列措施优于农业户口。当某些福利待遇逐渐淡出人们的视线，非农户籍的含金量大大降低，乃至丧失，相反某些地方农业户口的价值飙升。如浙江义乌，在推进城市化过程中，户籍身份的变化困难重重，集体土地与国有土地的级差使得农业户口的价值以百万元计，当地高校学生千方百计地不迁户口或非转农，为此，当地政府为了社会稳定的需要，允许户口不迁或有条件地非转农。作为国家今后的发展趋势——城乡一体化和经济结构的调整，农业成为一项产业，从事农业的不再是农业人口，行业将不再为户籍身份设置障碍，每一个公民都将平等地得到就业、教育等权利，户籍登记的主要目的民事权利功能和国家统计功能将强化，户籍迁移中的功利性因素将消失，使得户籍迁移的必要性大大减低。
三、高校学生户籍迁移制度改革的可行性
1.现有的户籍改革趋势。1954年国家颁布的宪法，规定了公民自由迁移原则，1958年，国家颁布的户籍登记条例限制了公民的自由迁移，随着社会政治、经济体制改革的深化，现有的户籍制度成为当前社会健康发展的重大障碍，以居住地为原则的户籍登记制正在为广大公民及政府所接受，并同国际先进的户籍管理制度相一致。高校学生在校学习的几年时间里，既无稳定的职业、也无独立的收入来源，其在学校的户籍登记实际是处于相对稳定的待定状态，随时因学业的变化，而改变自己的居住方式，因此，关于高校学生的户籍迁移的政策必须作出调整。
2.目前居住证制度替代的可行性；国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》中提出的居住证制度，是国家借鉴国外绿卡经验基础上，一种城市之间的户籍改革措施，是目前较为现实可行的户籍制度改革措施。所谓居住证就是国家为了推进户籍改革，对居住在某一地市、而常住户口不在本地的人员，有条件地办理居住证件，持有居住证者，在工作、生活等方面可享受当地居民待遇的一种户籍管理制度，是中国国内的城市绿卡。2008年，深圳最先推出居住证制度，其中把高校学生纳入其中，效果理想。
四、取消高校学生户籍迁移制度后高校学生所关心的问题
1.非农情结：建国六十多年，中国的城乡户籍两元结构体制在民众心目中根深蒂固，非农户籍后面的利益更让人们对城市户籍难以忘怀，作为取消户籍限制、实行城乡一体化的国家改革方向，解决民众心结的方法就是就地解决农转非。目前国家已在各地出台指导性政策，供学生选择，其中关于农转非的问题，是以新生入学时自愿选择为主。国家作为现代化标志之一的城市人口数量问题，也可以把高校学生确认后纳入城镇户口性质统计；另以城市实行居住证数加以补正。 2.医疗保障：根据国家卫生部、财政部1989年颁发的《公费医疗管理办法》文件，大学生的医疗纳入就学所在地的城乡居民基本医疗保险，与户籍挂钩的政策已经取消。随着国家经济的发展，各地城乡居民基本医疗保险的标准、享受待遇基本趋于一致，故高校学生无须为医保问题担忧。
3.政治权利：按照选举法的规定，公民进行选民登记时，按照选区进行，具体规定中的第2条是这样的：“……（1）城市居民和农村居民在户口所在地登记；（2）机关、事业单位的工作人员，企业职工，在校学生，在所在单位的选区登记……”按照这个规定，高校学生在行使选举权时，可以进行选择，即在常住人口登记地或高校所在地，户籍的迁移并不妨碍学生政治权利的行驶。
4.就业地域限制：不可否认，目前有些单位招工、报考中有一定的户籍限制，但它不妨碍人才流动市场化的趋势，以户籍为手段而吸引人才的功能趋于淡化，今后也将成为常态化。某些特殊岗位需要户籍前置条件，也仅仅是少数，而主要是岗位性质的特殊要求；同时这类特殊情况的出现，不妨碍户籍没有限制的总趋势。
5.关于户籍购房：目前各地在购房政策上规定与户籍挂钩，这种情况其实是违反经济发展规律的，是短期的行政行为。住房的功能主要是居住，是生活的必需品，应该归类于生活资料。当住房变成流通品，成了经济交往过程中的商品时，其所拥有的属性发生了变化。在供需矛盾比较突出的时候，国家从大局出发进行适时的调控符合经济规律，目的是使住房的属性回归到生活资料中来。今后随着国家关于住房制度的改革，这一行政调控措施肯定会取消。
6.毕业迁移：按照目前高校毕业生迁移政策，毕业后的户籍迁移有两种方式，一种方式是毕业生前往就业单位，另一种是迁回原籍，即居住地，某些特殊情况可以前往毕业生的近亲属。因此，高校毕业生只要有报到证，迁入地应该无条件地接受，与学生就学时的户籍地址及户籍性质无关联。
7.其他社会管理问题，如计划生育、子女教育、服兵役等，目前的政策可以满足这几方面的需要，与高校学生户籍迁移改革不相矛盾。
结束语
高校学生户籍迁移涉及学生的切身利益，与国家的政治、经济体制改革息息相关，为此，我们要在调查研究的基础上，法律制定与行政措施相配套，既要积极地按照国家政策的走向进行改革，又要保护高校学生的利益，以维护国家社会的稳定。
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[责任编辑 陈 鹤]