摘 要：公共项目的绩效评估或成本效益分析是公共支出的基础，也是公共财政的一个重要环节，也逐步在我国的公共项目中得到实践和应用。但是公共项目并不是私人部门的项目，项目的绩效评估过程除了专家和政府的参与，公众的参与也非常必要，因为公众是最终的出资方和拥有方，公众的合理参与将对公共项目的合理决策发挥至关重要的作用。关键词：公共项目；绩效评估；公众参与中图分类号：F293.1 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2012）17-0122-02一、公共项目绩效评估的起源项目评估作为一个专门的学科领域，最早起源于西方发达国家。二战后在世界范围内得到了广泛的应用和推广，并取得了很好的效果。国外项目评估的理论与方法的发展经历了三个阶段：产生阶段、发展阶段与完善阶段。（一）产生阶段最早起源来自于美国，1902年美国颁布《河港法》，以法律的形式规定了河流和港口项目的评估方法，初步涉及了一些现代意义的项目评估的基本原理，但是政府很少干预。（二）发展阶段1929年全球经济危机，美国等发达国家实行新经济政策，政府积极干预国家经济，兴办公共建设工程和社会福利工程，产生了公共项目评估方法。项目评估中增加了从国家宏观经济角度分析项目费用和效益的内容，一般称为费用—效益法，这种经济评估方法不仅要计算项目的直接经济效益，还要计算项目的间接经济效益，并采用影子价格、影子工资、影子汇率来取代市场价格。（三）完善阶段经过多年的实践，人们发现：经济评估并没有反映社会的分配效果。如是将收入分配、就业等社会发展目标引入费用—效益分析，这被称为现代费用效益分析或社会费用—效益分析。二、公共项目的绩效评价方法公共项目的绩效评价在公共财政中首先是进行项目的经济绩效评估，即评估项目在经济上是否可行，在项目执行后，通过经济后评价来考察项目的收益是否实现预期目标，公共项目经济绩效评价是制定国家经济社会发展计划的重要手段。通过公共项目经济绩效评估方法的运用，有助于国家在宏观水平上合理配置和有效利用资源，促进国民经济持续快速健康发展，并有利于社会公平分配、部门与地区的机构优化和可持续发展等宏观经济目标的实现，因此，加强对公共项目经济绩效评估方法的研究对我国社会经济发展远景目标的实现具有重要意义。在过去的时间里，在对社会现象进行有效描述方面，社会研究方法以及与之相关的方法质量控制标准已经得到了很好的发展。特别是，当代社会科学中的系统观察、测量、抽样、研究设计和数据分析技术，已经发展到了相当高的水平，己经能够对社会行为的特征进行有效的、可靠的、准确的表述。因为公共项目是有组织的社会行为，所以，从有效和可靠的角度来看，社会研究方法为描述公共项目的绩效提供了最好的方式。（一）公共项目的经济绩效评估方法概述公共项目绩效评估方法是从竞争性投资项目绩效评估方法借鉴过来的，二者具有很大的相似性。公共项目经济绩效评估方法是从整个社会和国民经济的角度，运用能反映社会真实价值的影子价格、影子汇率、影子工资和社会折现率等国家经济参数，测算公共项目投入的费用和产出的效益，通过经济效益评价指标的计算、分析和多方案比选，全面评价项目对国民经济和社会的净贡献，判断项目在经济上的合理性和可行性的一种方法和手段。主要有费用—效益分析法、费用—效果分析法等方法。（二）公共项目的社会绩效评估方法概述公共项目社会评估方法是以项目评估、社会学和人类学的理论为基础，对项目的实施和发展做出合理的社会分析或社会影响评估的一种方法和手段。社会绩效评估方法有其丰富的内涵：具体分析由于项目的实施对社会可能产生的负面影响，促进公共项目与社会各阶层的互适应性，优化公共项目实施方案；识别公共项目实施过程中潜在的社会风险，提出降低项目社会风险、减轻项目实施过程中的不利后果和负面影响；分析公共项目对当地社会经济、文化、社区发展等方面的影响，并对公共项目做出合理的评估。公共项目社会评估方法所涉及的内容十分广泛，一般可以分为三个方面，三个层次。即公共项目对社会效益发展的作用，对自然资源利用与生态环境的影响、与社会和谐的程度；三个层次是指对国家、地区以及项目三个层次。第一，项目对社会效益发展作用的评估。这一方面的内容主要包括对就业收益、收入分配的影响；对技术进步效益的影响；对节约时间的社会效益的影响；对促进地区经济和部门经济发展的影响；第二，项目对自然资源利用与生态环境的评估。这主要是分析评估项目对自然资源合理利用、综合利用、节约利用等政策目标的效用；第三，项目与社会和谐程度的评估。这一方面包括：项目所在地民众对项目的反馈，当地政府对项目的反馈，许多国家对大型项目举行听证会也是同样的道理。三、公共项目绩效评估在我国的电力项目应用实践公共项目的绩效评估在我国应用非常广泛，最典型的应用当属水电和核电等巨型工程，这些公共项目已经超越了私人项目的商业考虑。（一）三峡水电站项目的绩效评估分析三峡水电站项目是中国近一百年来的标志性工程之一，最早在孙中山写建国方略时就提及，三峡工程可以看做是中国工程师或中国人的一个梦想。三峡工程的决策过程经历了几代人的思考，社会效益和经济效益都有考虑，作为公共项目评价的应用，这里做一个投资后的成本收益分析。1.三峡工程的收益。（1）防洪作用。三峡工程建成后，有防洪库容221.5亿M3，遇1931、1935、1954年型洪水，可拦洪120亿M3～200亿M3 ，减少中下游农田淹没，这些收益不易直接量化。在近几年的特大洪峰中，三峡的作用非常明显；（2）发电效益。三峡水电站装机容量1 820万KW，年发电量847亿度，每年可替代煤炭约4 000—5000万吨；（3）航运方面。三峡可以明显改善川江航道的巨大作用。满足单向年货运量5000万吨的要求，当前万吨级船队可以直达重庆，运输成本可降低35%～37%。 2.三峡工程的成本。（1）直接工程投资。按照中国水电工程投资估算的有关规程、定额和1986年末物价水平，估算三峡项目的静态总投资为361.1亿元；（2）移民安置成本。移民工程110亿元。3.对环境的影响。生态与环境专家组的综合结论认为，大坝兴建对生态与环境的有利影响主要在中游，不利影响主要在库区，其中库区移民环境容量是工程决策中比较敏感的制约因素。4.综合评价。（1）成本收益分析。根据中国长江三峡集团公司门户网站的评价，按影子价格和10%的社会折现率，对三峡工程本身的投入、产出和早建、晚建、不建三峡工程进行动态经济分析。三峡工程的净现值为131.2亿元，经济内部收益率为14.5%。（2）可行性分析。三峡工程的资金筹措来自三峡工程建设资金、葛洲坝电站、三峡自身发电以及银行贷款。由于公共工程的成本收益的内容比较复杂，特别是一些成本收益项目不能货币化，人们的主观评价会有很大的分歧。（二）内陆核电项目的社会绩效评价内陆核电一直是我国非常热门的话题，在日本发生福岛核泄漏事件之前一直是重点推进的项目，在2010年7月之前完成初步可行性研究的43个核电项目中有31个是内陆核电，然而在发生福岛事件之后，全部暂停，形势由热火朝天一下子跌入了低谷。内陆核电因为对社会的影响也非常巨大，远不同于常规电力，从公共项目绩效评价的视角，尤其是社会绩效的视角，可以反思内陆核电项目的决策过程中存在的缺陷。这里以当前比较引起关注的湖北咸宁核电、湖南桃花江核电、江西彭泽核电为例进行分析1.项目的社会经济影响评价内陆地区的经济普遍较沿海地区要落后，能够吸引到一个核电项目，对当地政府的意义是非常明显的。湖南桃江县政府表示，桃花江核电站估计“一年交的税至少有20亿元”，而2010年桃江的税收不足4亿元。现在已经是全国的百强县，当地人民群众生活水平有了很大的提高。”2.公共项目的自然资源和生态环境影响依据我国核电开发的要求，必须开展自然资源和生态环境的影响，当前开展项目都开展了相关的评估。但是如果考虑到核电对自然资源和生态环境的潜在影响，这些评估是否足够，依然还有不同的声音，尤其是从安全的角度来看，在安全领域有一个著名的墨菲定律，简而言之，“只要发生事故的可能性存在，不管这种可能性多么小，这个事故迟早会发生。”在我国内陆核电问题上，不能因为核电发生事故概率降低而心存任何“小概率事件”的侥幸。对于核电这种足以带来毁灭性影响的特殊资源来说，在评估核电项目的风险时，概率和后果同等重要。即便是存在这样的安全隐患，从有相关利益的人群来看，他们的评价还是有一定的差异，依然愿意相信小概率事件不会发生，即存在侥幸心理。“太阳不能每天照耀，风也不能时刻都吹，能源缺口解决不了，就算核电是魔鬼，但也没办法，必须和魔鬼同行。”四、小结我国公共项目的绩效评估与当前国际通行的规范都是一致的，以三峡项目后评价来看，三峡项目的经济绩效评估是经得起时间检验的，一方面经济绩效的评估很直观，另一方面由于三峡项目论证时间长，参与面广，评估结论的接受范围更广；而内陆核电项目绩效评估的时间检验接受度相对差，在一定程度上在于项目的社会绩效评估论证时间较短，参与面窄；所以公共项目的绩效评价，不能忽视社会绩效的评价，而社会绩效的评价重点在于社会的广泛参与，如召开听证会征求社会大众的意见。参考文献：[1] 陈中小路，陈新焱，徐燕燕.中国内陆核电站热“急冻”[N/OL].南方周末，2011-03-05.[2] 康云雷.公共工程绩效审计评价指标体系研究[N].经济参考报，2010-05-07.[3] 王超，程继明.三峡工程开创“资本治水”时代[J].投资与合作，2003，（8）.[4] 哈维·S.罗森.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，2009- 09-01.（责任编辑：张伟）