为什么要把政府关进公共预算“笼子”里 诺贝尔经济学奖得主、美国货币学派代表人物弗里德曼曾精辟地论述过花钱的四种模式：花自己的钱办自己的事，最为经济；花自己的钱给别人办事，最有效率；花别人的钱为自己办事，最为浪费；花别人的钱为别人办事，最不负责任。政府显然属于最后一种情况，花纳税人的钱为纳税人办事。因此，如何让政府真正对公共资金的使用负起责任，是公共管理的一个核心问题。公共预算是规范政府收支管理、加强对政府监督制约的一个重要工具，在各国政治经济生活中都占据重要地位。预算是行政机构的生命之源，控制住了政府的预算也就控制住了政府。据说，美国前总统小布什曾说过，人类千百年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。这段话非常令人深思。对于规范政府收支来说，公共预算就是最好的“笼子”。
谁能把政府关进公共预算“笼子”里呢？当然只有立法部门，只有当立法部门真正地控制了政府的预算，才能切实约束政府的行为。在我国，一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，因此，只有人大才有权力和能力把政府关进公共预算“笼子”里。
改革开放以来，随着我国经济体制和政府经济管理方式的转变，预算在国家经济政治生活中的地位越发重要，预算改革是我国经济社会管理体制改革的一个重要组成部分。总体来看，预算改革主要是沿着两个途径展开的：一是行政部门内部的预算管理制度改革，重点是如何规范政府的收支管理，提高预算资金使用的效能，如部门预算制度改革、政府采购制度改革、收支两条线改革、国库集中收付制度改革、政府收支分类改革、绩效预算改革等；二是行政部门外部的预算民主法治改革，重点是如何发挥人大的监督和制约作用，促进预算的民主化和法治化，如完善人大预算审查监督相关法律体系，加强人大负责预算审查监督机构，为人大预算监督提供法律保障和能力保障，推动预算信息的公开透明，提高公众对预算的知情权和参与度，等等。
从预算改革的途径和效果来看，我国预算改革的重点主要是放在如何加强政府内部的行政控制上，在行政部门内部进行的预算管理制度改革成效是明显的，预算管理水平不断提高，预算已经成为政府加强行政管理、落实公共政策的一个重要手段。而在以加强人大对政府的政治控制为核心的预算民主法治改革方面，由于预算的政治改革涉及深层次的体制原因，虽然我国人大对预算的监督取得了很大的进展，人大预算监督的基本框架已经建立，预算监督的形式也已趋于完善，但是从预算监督的效力来看，实质性的预算监督还没有真正发挥作用，象征意义大于实质意义，还远没有达到把政府关进公共预算“笼子”里这一目标。如，目前的公共预算“笼子”太小，纳入预算的只是政府收支的一部分；目前的公共预算“笼子”缝隙太大，政府可以轻易地将手伸到“笼子”外；目前的公共预算“笼子”不透明，政府有太多的自由裁量权；目前的公共预算“笼子”没锁，政府预算违法行为屡禁不止，这也是造成我国财政支出效率不高、行政成本居高不下等问题的主要原因之一。
如何把政府关进公共预算“笼子”里
在我国目前预算管理内部控制改革已取得明显成效的情况下，预算外部控制改革的重要性日益突出。没有预算的政治改革，预算的内部控制改革效果将大打折扣，甚至陷入僵局。未来在继续推进预算管理体制改革的同时，应该将预算的民主法治改革放在更加突出的位置。人大如何将政府关进公共预算“笼子”里呢？根本的是，应继续坚持渐进性和稳健性改革原则，可以先从较容易改革的技术层面入手，如提高预算的全面性、透明性、规范性、法治性，提高人大代表的职业性和专业性等。对于一些深层次的问题，如各级人大代表的直选，审计部门直接向人大负责，应在今后的政治经济体制改革中逐步加以解决。近期可以采取以下措施：
一是加快完成《预算法》的修订。通过《预算法》的修订，将各地在人大预算监督方面的一些好的做法，用法律的形式进一步规范，注重增强预算法的可操作性，以预算法治化推进预算民主化。在《预算法》修订中，应加强人大对财政资金使用的控制权，赋予人大代表提出预算修正案的权利，明确人大就预算问题的听证权、质询权和公开辩论权；规范预算程序，调整预算批准时间，增强我国预算年度的完整性；将预算外资金纳入预算管理，强化预算超收资金监督，加强预算调整的审查监督，严格预算责任追究制度。预算一旦通过即具有法律效力，非经法定程序不得擅自更改，切实为人大预算监督提供有力的法律保障。
二是将全部政府收支都纳入人大的预算监督范围，提高预算编制的规范性和科学性。将预算外资金全部纳入人大预算监督范围，不允许有预算外的公共收支，不允许有在预算管辖之外的政府财政活动。此外，国有资本经营预算、社会保障资金收支情况都要向人大报告。同时，必须保证预算的详细性和规范性，部门预算应该细化到具体项目，支出科目要能反映资金的最终用途，公用经费、人员经费包括专项支出都要编列相应的“款”、“项”、“目”级科目。此外，在编制预算收入时，政府应该尽量提高收入预算的准确性，并且参照国际惯例（如美国预算收入至少涵盖7年），应该对以后几年的预算收入趋势进行预测，以利于从中长期合理安排教育、卫生等关系国计民生的预算支出。随着预算的细化，应考虑引进分项表决机制，允许人大提出预算修正案，使人大代表能够充分表达自己的预算意见。
三是增强人大对预算的审查力量。目前，人大虽然有财经委员会和预算工作委员会，但是人大对预算的审查监督仍极大地受限于人力、物力、财力的制约，应加快提高人大代表特别是财经委委员的专业化、职业化水平，促进专业化分工。可以在全国人大下设预算委员会，并且在预算委员会下再根据预算支出的功能分类，分设教育、国防、社会保障、农业等附属委员会，加强对预算的审查监督。同时，应继续增强人大常委会预算工作委员会这一专门委员会的职能，使其能够发挥类似美国国会预算办公室（CBO）的作用，为人大审查监督政府预算提供更好的决策建议。
四是逐步使预算报告成为每年人代会审议的重点。应该继续提前政府预算编制时间，至少提前两个月将预算送交人大代表，使人大代表有充足的时间审查预算。目前，每年人代会审议的中心是政府工作报告，在计划报告和预算报告改为书面审议后，由于知识和时间的限制，对预算报告的关注明显减少。应该尽快恢复预算报告在人代会上的宣读程序，淡化对政府工作报告的审议，增强对预算报告的审议，将政府的大政方针通过政府预算体现出来，使预算成为人大审议的重点，以预算来约束政府的政策，解决政府政策与预算相脱离的问题。在预算审查中，应对预算辩论、听证、修改、宣读、投票等制度进行明确规定，使之具有可操作性并能得到落实，从程序上促进人大预算审查监督质量的提高。
五是尽快提高政府预算的透明度。应该本着“以公开为原则，不公开为例外”的原则，通过电子网络将政府预算作为政务信息公开的一个重要内容，不但要对人大代表公开，还要向社会公众公开。在预算信息公开上，不能仅公开比较笼统的预算报告，对于各部门的详细预算以及预算执行情况、人大代表对公共预算的审查意见、投票记录等，也都应该向社会公众公开。应该允许社会公众旁听人大预算审议情况，以更好地发挥社会公众对预算的监督作用。如对政府的招待费用支出，仅公开一个总数额是远远不够的，应公开每一笔支出的详细情况，如何时、何地、招待谁都应详细列出。只有这些信息都公开了，才能切实发挥社会公众和新闻媒体的监督作用。
六是更好地发挥审计和社会公众对预算的监督职能。应增强审计机构的独立性和权威性，在我国当前条件下，可以考虑将政府审计部门并入人大体系，实现审计对人大负责，使对预算的审计监督从内部监督变为外部监督，从而增强人大预算监督效力。同时，应充分发挥新闻媒体、社会舆论等的监督作用，对预算违法行为坚决予以曝光。只有政府内部监督与人大、社会公众的外部监督相结合，事前监督、事中监督和事后监督相结合，形成完善的预算监督体系，才能有效减少预算违法行为。
预算改革可以作为我国行政管理体制乃至政治体制改革的一个突破口，预算民主是我国实现社会主义民主的一个有效途径。如果人大将政府关进了公共预算“笼子”里，我国社会主义民主法治建设将迈上新台阶。
作者单位：上海交通大学国际与公共事务学院
（责编/朱艳秋）