[摘要]通过对韩国“智慧政府实施计划”进行全面的剖析，分别从定位、目标、策略及议程4个方面对韩国智慧政府构建框架进行了描述，着重介绍计划实施的5大议程，并对计划实施后的预期成果进行了展望。最后，在对我国智慧政府的建设现状进行探讨的基础上，提出把电子政府的服务性及智能性放在首位等的发展建议。[关键词]智慧政府 电子政府 电子政务 韩国1 引 言1999年，我国40多个部委信息主管部门共同倡议、发起了“政府上网工程”。10多年过去，我国电子政务的建设已逐渐走向完善，政府网站的集群规模、服务效率也已今非昔比，但仍然存在一些亟待解决的问题[1]。我国“十二五”规划《纲要》明确提出，未来5年要大力推进国家电子政务网络建设，整合提升政府公关服务和管理能力[1]。一方面，国家在政策层面上要求我国的电子政务向智能化和服务化转变；另一方面，智慧城市正在我国如火如荼地建设，已有多个城市在“十二五”规划中明确提出建设“智慧城市”的目标，而电子政务作为“智慧城市”建设的核心，“智慧政府”的概念应运而生。有学者认为，智慧政府是电子政务发展的新阶段[2]，是电子政务的必由之路， 是解决我国目前电子政务服务性、智能化不足问题的良药。但也有学者认为，从“智慧地球”、“智慧国”到“智慧城市”，再到“智慧政府”，这更像一种概念的滥用，治标不治本[3]。从国外对“智慧政府”的具体实践来看，大致按国家的发展程度出现了两个阵营。第一阵营为发达国家。发达国家在电子政务进程中起步较早，所以有着良好的信息化背景。在政府信息化建设达到一定程度后，许多发达国家提出了基于公民服务的“信息化+智能化”的电子政务建设新阶段，即智慧政府（smart e-government/smart government）。例如，美国的加利福尼亚州为提高政府服务的绩效及服务度，提出了智慧政府建设框架（smart government framework）[4]；较著名的还有韩国公共行政与安全部（MOPAS）提出的智慧政府实施计划[5]以及新加坡在“智慧国”建设中对智慧政府的要求。第二阵营为欠发达国家。这类国家政府信息化建设起步较晚，甚至处于零起步的状态，这也暗示着这些国家在进行政府信息化建设与规划时，能够直接借鉴最前沿的经验，尝试一步做到最好。这一类的案例有2003年非洲在信息化“E-Africa”的初始规划中[6]，提出了智慧政府的建设，通过信息化和技术来加强对基本公民优先权的保障；还有印度的安得拉邦（印度的一个欠发达的州）在电子政务建设中，提出了不能仅靠技术来解决现有问题，要建设智慧政府，建设基于IT技术并以服务为主的智慧政府[7]。我国智慧政府概念的提出皆晚于上述两类国家。鉴于我国智慧政府的发展正处于初始阶段，本文将探究智慧政府的具体含义，并以韩国“智慧政府实施计划”为主要研究对象，探讨智慧政府的建设模式，为中国智慧政府的发展提出建议。2 概念2.1 电子政务的发展阶段一个国家电子政务的发展大多经历了以上几个过程。首先，从电子政务发展历程上看，世界各国无一例外地经历了从“办公自动化”开端向电子政务发展的历程，20世纪80年代初至20世纪90年代初，为我国政府信息化的起步阶段，也是我国兴起办公自动化的阶段。其次，“政府上网”是电子政务建设的一个重要的部分，也是电子政务发展进程中的重要部分， 1999年1月，我国40多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。之后便是“电子政府”的建设，要求实现一个利用现代信息技术建成的跨越时间、地点、部门边界的全天候的“虚拟政府”，发展至今，已开始了突出智能化及服务化的政府信息化——“智慧政府”的建设进程，如图1所示：2.2智慧政府智慧政府的概念在政府信息化的基础上强调了智能化及服务化，强调利用物联网、云计算、移动互联网、人工智能、数据挖掘、知识管理等技术，提高政府办公、监管、服务、决策的智能化水平，更好地为公民提供方便、个性化的服务[2]。简单来说，智慧政府是指通过将政府服务与智能IT技术整合，使公民能够随时随地利用任何设备方便地获取政府服务、参与政府活动并与政府交流的新型政府。智慧政府的特点应从5个方面来阐述[8]：①无缝性。要求政府的服务需连接及整合多个部门，提供以人为本的、综合的及可个性化定制的服务。②移动性。强调实现移动电子政府，能随时随地为公民提供方便的服务。③随时性。政府的服务应是在任何时间都可获取的。④实时性。服务回应系统要能实时地回应公民的需求。⑤集成性。先进的服务基于共同繁荣，政府的服务要充分考虑到那些被疏远的社会阶级和公民的参与度及交流度。3 智慧政府实施计划——韩国2011年3月，韩国公共行政与安全部（Minister of Public Administration And Security）构建了“智慧政府实施计划”[8]，有力地帮助韩国继续蝉联了《全球电子政务调查结果》第一的位置[9]。这些年来，韩国电子政务的发展一直保持世界先进水平，并且其顺应时代发展提出的“智慧政府实施计划”，为其未来5年电子政务的更进一步发展奠定了厚实的基础。因此，本文将对该计划的背景、框架、实施措施等进行一个全面的剖析，为我国智慧政府的发展提出借鉴性的建议。3.1计划实施背景3.1.1背景 韩国实施“智慧政府”计划的背景有三：①自从韩国在由联合国发布的《2010 年全球电子政务调查结果》中排名第一之后，韩国需要一个有效的发展战略来帮助它在全球的电子政务发展中保持领先的地位[10]，需要从还在进步之中的电子政务走向领先的保持者。②韩国需要下一阶段的电子政务战略来保持IT环境的智能化。从大环境来看，云计算、Web2.0/3.0等技术崛起，智能的IT时代已经到来，从国内环境来看，韩国智能手机的用户2010年底已经达到700万人，预计将在2013年突破2 500万人，达总人口的50%。这些都促使韩国政府快速适应智能IT时代的到来。③韩国政府面临着许多社会问题，如出生率的降低、人口老龄化、气候问题、社会两极化等，并且未来社会发展的趋势要求政府需实现更多的个性化的服务及构建稳健的社会安全网络。这使得韩国政府需要一个灵活的电子政府策略来应对未来社会环境的变化。 3.1.2 智慧政府计划的由来 韩国智慧政府的计划是其2008年电子政府总体规划融合韩国现阶段形势后的升级。由图2可以简单看出韩国自1996年以来电子政务及国家信息化发展的进程。智慧政府发展的规划可以说是韩国整个电子政务发展历程中循序渐进的成果，它建立在2008年的一个电子政务的总体规划之上，并考量了现阶段电子政务的弊端及韩国的社会环境，从利用智能化技术，突出服务公民的角度提出了“智慧政府实施计划”，目标是在2015年建成智慧政府。3.2智慧政府的构建框架韩国“智慧政府实施计划”的框架从定位、目标、策略及议程4个部分来描述，韩国智慧政府的总体定位是“与公民一起实现世界顶级的电子政府”，充分体现了服务于民的思想。本文着重描述计划中智慧政府实施的策略与实施的议程（见图3）。3.2.1实施策略 韩国智慧政府的实施策略可概括为4个方面：①智慧政府要求政府的开放性。一方面政府需保证公民能方便地获取公共信息与服务；另一方面政府的工作及运作需保证透明度。②智慧政府要求政府服务和IT技术进行整合。从服务方面说，需做到个性化服务的整合；从技术角度，需做到多渠道的整合，如电脑、智能手机、智能电视间的技术整合。③智慧政府要求政府与第三方或私营机构实现合作。政府在提供政务服务时需扩展合作伙伴，与私营部门、非政府组织等共享信息，实现跨文化及跨机构的合作。④可持续的绿色增长。政府在构建智慧政府时需通过绿色的IT系统来达到低碳的目标，并且实现电子政务的各个相关者共同发展的目标。3.2.2实施议程 韩国为智慧政府的实施提出了五大议程。五大议程的确定是为了应对信息化范式及未来社会环境的变化，同时也是对现有电子政务的改进。图4为5个议程的产生及对应关系。? 实现世界顶级的移动电子政务。移动电子政务意味着在移动通信的基础上实现服务、行政管理及基础设施的建设。分以下三个方面来进行：①需要促进移动电子政务服务的发展。移动电子政务要求政府主要的服务向移动的范式转化，例如移动电子政务门户网站的建设；还要求能提供根据位置定位的创新型移动服务。②需要加强公共部门移动基础设施的建设。一方面需要加强快速、安全的宽带无线基础设施的建设，为全国无线网络体系的建设做准备；另一方面，需要建设移动通信的安全保障系统。③通过私有部门利用公共信息创造附加的价值。通过建立全国资源共享网站（data.go.kr），增强公共信息的披露，并支持网络监管和预防政府数据作假，这些功能都能为政府信息和政府服务创造出额外的价值。? 建立一个安全可靠的社会。通过应用智能IT技术来对预防和应对灾难、防范犯罪、应对食品危机以及完善社会福利的建设，以此实现一个能让公民安全、安心生活的社会。①需要提供实时、智能、公共安全的网络服务。政府需要为社会当中处于不利地位的社会群体建立犯罪预防及应对系统；为促进灾难预防与提前应对而建立综合的灾难管理系统等。②扩大公共医疗保险服务的范围。一方面需建立健康食品系统（杂货食品、农产品、家畜和水生产品等）；另一方面要建立疾病预防管理系统等。③发展个性化定制的全国社会保障系统。将各个部门和单位的社保信息联合，建立通用的利用系统；建立满足个性需求的社会福利系统，例如为多元文化的家庭提供整合的支持服务等。? 提倡“智慧工作”来平衡工作及生活。提倡人们改变工作方式，提倡从努力工作向智慧工作转化，这样能使公民不受时间和地点限制地高效、智能地工作。①建立和扩大基于IT技术的智能工作环境。加大对智能工作中心的引进以及创建包括视讯会议及电话办公的基于IT技术的工作环境。②为智能化工作提供基础。例如，建立工作时间灵活的服务系统以及个性评估系统，并且在各公共部门间建立一个智能工作委员会；或是在公共部门中寻找成功案例来营造智能工作的文化氛围等。③建立基于知识管理的数字整合管理系统[11]。在多个部门间建立合作管理及信息共享利用系统；通过智能IT技术（Web3.0、4D等）来提升行政管理服务水平。? 通过与公民交流提供个性化的服务。通过社会化媒体和开放信息政策来增加公众对政府治理的参与，为公众提供定制的综合服务（电子政务服务）：①为公众的参与和与谁沟通提供多种渠道（透明及开放的政府）。通过社会性媒体等渠道增强公众对社会治理的参与度；加大对主要国家政策、信息和预算的实时披露力度。②为公共提供定制的综合服务。向着更加个性化及整合化的方向改善服务；通过提高公职人员的素质来提升电子政务的建设；促进公众对电子政务服务的使用（通过使用频率来反映）。③通过提供定制的服务来增加商业竞争力。增加支持企业活动的专门窗口服务；增加与全球商业网络的连接等。? 建立强大的电子政务基础设施。电子政务的可持续发展依赖于基础设施。构建强大的基础设施可以保证电子政务服务的可靠及不中断：①建立统一的电子政务服务环境。标准化的电子政务网络可以为残疾人员及贫困人员提供更方便的服务；统一的电子政务环境可以防止信息化的功能紊乱，以此构建一个可靠的信息化社会。②全国信息资源的有效运用。例如，基于云计算服务的基础设施；为全国的信息资源建立一个公共利用的系统等。③应对网络攻击，加强隐私保护。为了应对网络攻击对IT环境的改变，需要建立政府的技术备份中心；更需要加强对机构信息和个人隐私的保护。④建立一个平衡的IT生态系统。一方面需要加快公共信息化工程的进度，另一方面需要为在公共部门建立一个可靠的IT生态系统来夯实基础。3.3 智慧政府的实施预期韩国政府预期在2015年实现的智慧政府与现有的电子政府有诸多不同，下文的比较主要以人为主体展开。现有电子政府与智慧政府的比较，充分体现出了智慧政府的智能化和服务化，以及智慧政府超越电子政府的优越性，如图5所示：4 我国智慧政府的实施现状目前在中国，智慧政府相对于智慧城市等是一个相对较新的概念，目前并没有针对智慧政府建设的总体规划。 虽然智慧政府的建设并没有在政策级得到具体的体现，但 “十二五”规划《纲要》对电子政务服务化及智能化的要求，标志着我国电子政府有着向智慧政府方向发展的趋势。我国智慧政府研究及建设的现状主要表现为：? 理论界对智慧政府概念的理解有一定的偏差，过多地强调了智能化及信息化，而把对公众的服务性放在了次要的位置。如我国把智慧政府划分为“智能办公”、“智能监管”、“智能服务”和“智能决策”[3]，认为智慧政府是信息技术的进一步发展（如云计算、物联网等）的产物，忽略了其实信息技术的发展仅是实现电子政务的基础及辅助，并不是推动电子政务发展的动力。而韩国等国在对智慧政府建设进行规划时把服务导向、公众需求放到了首要的位置，而将信息基础设施建设视为是对智慧政府发展的重要辅助支持。? 我国智慧政府的建设似乎已经起步，并且初具规模，但总体上没有具体规划，相对零散，不够系统。比如，在灾难的预防及应对方面，我国现有的成果有“宏观经济运行监测预警系统”，在智能技术的支持下对宏观经济进行预测，防范经济风险[12]。此外，我国各级政府还有针对不同工作的决策支持系统、信息分析中心等。这些智能化系统的建设从小的方面体现了我国目前电子政务的智能化发展趋势，但从宏观总体上看，并没有对智慧政府的建设进行总体规划并制定实施目标。5 结论与建议韩国“智慧政府实施计划”为韩国建设世界顶级电子政务打下了坚实的基础，对我国电子政务的建设有着重要的借鉴意义。通过对该计划的总体分析及对我国智慧政府实施现状进行剖析，试对我国未来电子政务的建设有以下几点建议：? 需要在“十二五”规划《纲要》的指导下，将电子政府的服务性置于首位。韩国在智慧政府的总体规划中一直强调要将政府为导向的电子政务服务转化为公民为导向的服务。目前我国在电子政务建设中过多地强调了信息技术的建设，但其首要任务应是以公民为中心，将服务性放在电子政务放在建设的首位。? 需要提升对智慧政府的认识，将建设智慧政府作为电子政务建设的下一个重要目标，对智慧政府的建设实现总体的规划。从韩国的经验来看，智慧政府实施计划极大地推动了韩国电子政务的发展，使其达到了世界领先的水平。许多欠发达国家也将智慧政府的建设纳入电子政务建设的总体规划。我国也应该尽快对智慧政府进行深刻的理解，对智慧政府的建设进行总体规划。? 韩国在智慧政府建设中的许多具体议程值得我们借鉴。如韩国进行总体规划强调要建立移动电子政务，让电子政务能随时随地为公民提供服务；强调要建立知识型电子政务，将各部门各单位的信息进行统一规划、统一管理，为公民提供一站式的系统服务；还强调在政府部门中实现智能办公，公职人员可以打破时间及地点的限制，高效方便地工作等。许多具体的措施可能在我国还很难去筹划，但其作为一种电子政务领域的先进思维和思想，值得我们去思考借鉴。参考文献：[1] 首席时政观察员.建智慧城市先建“智慧政府”[J].领导决策信息，2011，4（16）：8-9.[2] 金江军.智慧政府：电子政务发展的新阶段[J].信息化建设，2011（11）：16-17.[3] 胡小明.智慧城市的思维逻辑[J].电子政务，2011（6）：84-91.[4] The smart government framework[EB/OL].[2012-06-19].http：//www.cafwd.org/ideas/entry/framework.[5] MOPAS. 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