摘要：宽恕制度是反垄断执法的有效政策工具，有利于破坏垄断协议的稳定性，提高查处垄断协议的执法效率。不过，我国《反垄断法》第四十六条第二款笼统、抽象的规定，显然不足以很好的落实该制度。鉴此，本文结合我国反垄断执法的实际经验，进一步提出完善我国反垄断宽恕制度的对策。
关键词：反垄断法 卡特尔 宽恕制度
任何一个国家的反垄断问题的出现并非偶然，它乃是该国经济社会历史发展的必然产物。1垄断协议是一种危害性巨大的限制竞争行为，特别是横向垄断协议（即卡特尔）的危害更大。它限制相关竞争、阻碍经济的发展，严重损害了消费者的根本利益。因此它一直以来是世界各国反垄断法严厉限制的重要对象。然而违法者为了逃避执法机构的查处，其协议的形态往往相当的隐秘，因此反垄断执法机构通常很难发现和查处卡特尔。宽恕制度是卡特尔执法的有效政策工具，不仅有利于破坏卡特尔的稳定性，提高查处卡特尔的执法效率，且大大节省卡特尔案件的调查成本，对维护我国市场竞争秩序和保护经营者与消费者的合法利益并对违法行为的打击起到了重要的作用。也因此，各国都纷纷采用宽恕制度作为反垄断执法的有效政策。我国也不例外，正如美国司法部反托拉斯负责人所言，它是“破获卡特尔违法行为的最有效的工具。”2但是我国《反垄断法》中有关宽恕制度的条款过于单薄、规定过于原则，使得反垄断执法机构掌握的自由裁量权过大，宽恕申请人的权益得不到充分保障，因此亟待健全与完善。
一、我国反垄断法宽恕制度
我国《反垄断法》于2008年正式实施，作为反垄断法其中的一项重要制度，宽恕制度也被我国所引进，汲取了欧美等国的成功经验，顺应了反垄断法律制度建设的国际潮流，对及时发现和查处秘密卡特尔，提高反垄断执法效率，降低反垄断执法的成本，维护市场的竞争秩序，保护经营者和消费者的合法权益产生积极的效果。3我国《反垄断法》第四十六条第二款规定：“经营者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对该经营者的处罚。”其基本含义是：参与联合限制竞争行为的经营者，在该行为尚未被发现前主动向执法机关报告该行为，或在执法机关进行调查时，主动向执法机关报告该行为的具体内容，执法机关因此可以部分或全部免除该经营者因从事限制竞争行为所应负的刑事或行政责任。但是，我国的宽恕制度存在几个问题：首先是宽恕制度的法律规定过于原则，缺乏透明度和可操作性，由此引发了一系列问题。其次，执法机构的自由裁量权过大，对其中很多要求未作详细规定，例如：申请条件、时间、程序以及处罚减免程度等。中国社科院法学研究所研究员王晓晔认为：我国反垄断法之宽恕制度关于可宽恕的处罚方式的规定比较含糊、对那些处罚可被列入宽恕政策的适用范围、经营者提供重要证据的“重要”标准、经营者报告垄断协议的具体要求等，反垄断法第四十六条第二款规定不明确。4
二、我国反垄断法宽恕制度的完善
（一）提高我国宽恕制度的透明度和确定性
宽恕制度的适用作为一项重要的条件，应当在反垄断法中明确具体，而我国的《反垄断法》并没明确规定宽恕制度适用的具体条件，而是用“有关情况”、“重要证据”等较为笼统的词来表达，并且也没对其中的“有关情况”进行详细的说明、“重要证据”是指哪些。所以提高我国宽恕制度的透明度和确定性是保障宽恕制度有效适用的重要前提。
（二）提高我国宽恕制度的执法力度
采取强有力的执法措施，从某种意义上来说，这并不全是立法上的问题，它反映了包括反垄断执法机关、普通公民在内的整个社会对卡特尔的一种态度。在我国，虽然诸如“价格自律”、“限产保价”等卡特尔不断见诸报端，但是大多数政府官员和社会公众并没有充分意识到卡特尔所造成的损害程度，卡特尔的危害性被普遍低估，在这样的社会背景下，卡特尔执法不严成为一种必然。设计良好的规则虽然是宽恕制度有效性的基础，但是，仅仅依靠宽恕制度本身的构建无法保证宽恕制度在卡特尔执法中充分发挥作用。要使宽恕制度取得良好的实施效果，必须营造良好的法律实施环境，所以必须从严执法。基于此，执法机关采取强有力的执法措施就显得极为必要。
（三）加大对违法者的惩罚力度
反垄断法所规定的法律责任有民事、行政与刑事责任。民事责任的主要形式就是损害赔偿，包括实际损害赔偿与惩罚性赔偿。为了有效制裁垄断行为，增加反垄断机关的透明度，为企业等提供明确、稳定的预期，约束反垄断机关的自由裁量权，应加大对违法机关和违法者的惩罚力度。目前我国的反垄断执法的实践水平还处初级阶段，也就是说，侦破卡特尔案件的概率较低。在这种情况下可以借鉴美国的三倍损害赔偿制度，即可激励受害者提起诉讼，又可威慑违法者。只有加大对卡特尔行为的处罚力度才能保证卡特尔成员的参与约束或激励相容约束条件得不到满足，从而阻止卡特尔的形成或瓦解卡特尔。
（四）加强对申请者的保护
在加强卡特尔执法措施的同时，注重对申请者的保护，以免除其向执法机关“告密”的后顾之忧。注重对申请者的适当保护，即宽恕制度的保密性要求，它要求执法当局对于“告密”的卡特尔成员的身份和违法情况负有一定的保密义务，非依法律规定或者告密者同意，不得向外界披露有关情况。5这是因为，申请者的告密行为，会被其他的卡特尔成员视为一种“背信弃义”，将会导致他们之间的关系和商业关系的严重破裂，如果是跨国卡特尔，则可能招致其他国家反垄断执法当局的严厉惩罚，给自己带来一系列的风险。如果申请者的“告密”行为会使自己处于一种危险的处境，那么卡特尔成员将难做出背叛卡特尔而“告密”的决定。保护好申请者，将大大激励告密者实施“告密”行为。
注释：
[1]徐士英：《关于中国反垄断立法中的若干问题》，转载游劝荣：《反垄断法比较研究》，人民法院出版社，2006年版，第43页。
[2]游钰：《反垄断宽恕政策的理论分析与实证考察载》，载《法律科学》2008年第4期。
[3]娄丙录：《论反垄断法之宽恕制度》，《政法论坛》2009年第3期。
[4]王晓晔主编：《中华人民共和国反垄断法详解》，知识产权出版社2008年版，第245-246页。
[5]隋建勇：“反垄断法中“宽恕制度”的具体实施探讨”，载《管理与创新》2008年第11期。