【摘要】公众参与社会管理是当今时代发展的必然要求。但在公众参与过程中暴露出参与意识薄弱、整体素质不高，制度供给不足、参与渠道不畅，政府职能转变不到位，组织化程度偏低等问题。对此，要提高公众参与能力，加强制度建设，转变政府职能，积极培育独立的社会组织，形成组织化的公众参与。
【关键词】公众参与 社会管理 社会主义民主政治 路径选择
当前我国正处在经济体制转轨和社会转型时期，各种社会矛盾和问题日益凸显，构建和谐社会和加强社会管理已成为我国政府工作的重中之重。从党的十六届四中全会到十七大以来，从加强党的执政能力建设、构建社会主义和谐社会的战略高度，党多次重申“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”的要求，并明确提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”。在这一社会管理格局中，党委领导是根本，政府负责是前提，社会协同是依托，公众参与是基础。公众参与社会管理是当今时代发展的必然要求。
公众参与社会管理是社会发展的必然要求
公众参与社会管理是构建社会主义和谐社会的内在要求。2005年2月，胡锦涛在中央党校省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上发表的重要讲话中指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。和谐社会的建设必须在党的领导下全社会共同建设，广大人民群众是建设的主体，要团结一切可以团结的力量，调动一切积极因素，形成促进和谐人人有责，和谐社会人人共享的生动局面。广大公众通过广泛地参与社会管理，可以有效地维护自身的合法权益，实现自身利益最大化，充分体验到自己是国家的主人，从而激发其主人翁意识和社会责任感，进而激发其创造热情，推动经济社会更好更快地发展。公众参与社会管理，还能形成有效的监督、制约，加强管理的科学性和民主性，有利于因地制宜地化解各种社会矛盾。
公众参与社会管理是社会主义民主政治的重要内容。公众参与社会管理是社会主义民主政治的基础和前提。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心要求，我国是社会主义国家，人民是国家和社会的主人。公众参与社会管理是依法行使公民权利的行为，是发展社会主义民主政治的有效途径。广泛而有序的公众参与，有利于加强人民群众对公共权力的监督，增加公共管理与决策的透明度，提高公共决策的科学化、民主化和规范化程度，使公共管理和决策更好地体现人民的利益、反映人民的呼声，真正实现人民当家作主。①
公众参与社会管理是当今社会转型的必然要求。改革开放以来，中国社会处于全面社会转型与结构性变迁过程中，社会主义市场经济体制逐步确立，同时政治、文化、社会等体制也在不断发展变化。体制的变化带来社会结构的不断分层化，不同的社会群体有不同的要求，公众利益诉求呈现差异化、多样化的特征，思想活动的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，社会共识形成的难度加大，政府管理社会的难度加大，管理难免会有盲区，越来越多的“单位人变成社会人”，这些仅靠党和政府的力量已远远不够，更需要公众参与社会管理。
公众参与社会管理存在的问题
公众参与意识薄弱，整体素质不高，能力不足。中国经历了两千多年的封建社会。正如邓小平所说的：“旧中国留给我们的封建专制传统比较多，民主法制传统很少。”②这种封建主义的政治文化经过长期积淀所形成的道德观念、伦理结构、思维模式和文化心理结构，时至今日仍不可避免地影响着广大社会公众的思想行为。从总体上来说，我国教育发展不平衡，文盲、半文盲还占相当大的比例，公众整体素质不高。即使有的社会公众希望参与社会管理，但是囿于能力，其管理国家和社会事务的权利却难以实现。社会管理的范围涉及社会生活的方方面面，科学的社会管理需要科学的公众参与，科学的公众参与则有赖于人民群众整体素质的提高。
制度供给不足，公众参与渠道不畅。我国宪法第一章第二条规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”然而，除了宪法明确规定了我国公民享有参政权、监督权、言论自由等基本政治权利外，还没有任何其他的法律法规提出公民参与的制度、程序方式及渠道等方面的具体规定和可操作性的解释。我国建立了诸如人民代表大会制度、社会协商对话制度、基层群众自治制度、舆论信访制度等，经过几十年的发展，成就显著。然而不可否认的是，在这些制度的具体措施和执行过程中还存在着这样那样的偏颇，造成公众参与渠道不畅，影响了公众参与社会管理的积极性。
政府职能转变不到位，忽视公众能动作用。社会管理是政府的重要职能之一，以前一直存在着政社不分、以政代社的现象，虽然随着改革有所转变，但总起来说职能转变仍不到位，“越位”和“缺位”现象依然存在。一方面，政府该管的没有去管或者没有管好，例如，政府公共服务还不到位，公共产品相对短缺，主要体现在就业、公共医疗、义务教育、社会保障、住房保障五大方面。另一方面，政府不该管的却非要管，例如行政主导的投资过热，政府直接招商引资、直接参与商务谈判、审批土地，甚至直接上项目等。同时，官本位意识的存在造成政府官员对公众参与的限制。一些领导干部依然缺乏支持人民当家作主的理念，认为政府是主体，公众是客体，仍以“父母官”自居，依靠行政强制手段实行自上而下的管理，无视广大公众在社会管理中的能动作用。
组织化程度偏低，缺乏有效性。我国社会中缺乏权益保障、诉求表达、利益协调、矛盾排除等机制，公民个人根本没有与庞大的国家机构对话、沟通、讨价还价的能力，参与的成本相当高昂，而在国家与社会关系中，国家一直处于强势地位，社会组织没有得到充分发育，虽然我国现有数以万计的组织和团体，但是他们往往自主性不足、行政化色彩过浓、经费短缺、缺乏必要的政策保障和机构保障，同时缺乏发展的战略意识，短期行为明显，因此公众参与的组织化程度偏低，也缺乏有效性。
公众参与社会管理的路径选择
加强思想政治教育，树立公众参与意识，提高其参与能力。公民的文化素养、政治能力、政治意识及政治成熟度在实现其政治权利的过程中具有至关重要的作用，它们是公民参与政治、参与社会管理的基本条件。我国的公民社会、公民文化尚处在生长、发育的初级阶段，需要进一步加强思想政治教育，通过向人们传播社会主义性质的价值观念，消除传统政治文化消极面对人们的束缚，把社会主义国家对公众素质的要求转化为人们的心理内容，从而树立起以人为本和人民国家人民管的观念和意识，形成高度的参与感、责任感和主人翁感，提升自己的主体意识、权利意识和必要的维权能力，从而积极参与社会管理。
加强制度建设，拓宽公众参与渠道。要努力使公民参与制度化、规范化和程序化，使公民能够合法地参与社会的公共生活；要建立一套适当的激励机制，鼓励公民通过公民参与为国家的民主、富强、文明与和谐作出自己的贡献。
更新观念，转变政府职能，处理好不同社会管理主体之间的关系。在社会管理和服务中，政府既不能“缺位”，又不能“越位”。当前，紧要的是提供更多更好的公共服务，政府的服务意识要进一步增强，使政府管理更加协调有效。对于应该由政府负责的社会管理和公共服务，政府必须承担起应有的责任，切实对人民负责，体现出人民政府的本质。政府要把更多的钱用于社会建设和社会服务，把更多的钱花在民生上。同时，政府要从过去“不该管、管不了、管不好”的领域逐渐退出，把该市场做的事还给市场，把该社会做的事交给社会。
积极培育独立的社会组织，形成组织化的公众参与。独立的社会组织是现代公共管理的重要力量，在提供服务、解决公共问题、反映社会诉求、规范社会行为上发挥着重要作用。公民广泛参与，就是通过公民自发组织的各种社会团体、非营利机构和基层社区自治组织，按照法律和相关的行政程序来反映自己的意愿和诉求，从而实现社会稳定和良性运行。各级政府应该大力培育独立的社会组织的发展，加强对社会组织的引导，使其在法律规定的范围内活动，真正代表组织成员的利益要求，同政府对话、沟通和博弈，发挥社会管理中政府与社会公众之间的中介作用，使公众参与走上制度化、组织化之路。
适应时代发展，拓展新的参与渠道。在信息和网络技术日益发达的今天，一些新的公众参与形式正在出现，如电视辩论、网络论坛、网络组织、手机短信等。公众通过互联网获取政府信息、参与公共事务和公共决策已成为一种政治生活方式。网络参与具有实时互动、平等开放、费用低廉等特点，能极大地激发公民参与的热情。但是这种参与仍然是一种自发性、间歇性的民间行为，是一种体制外的参与方式。因此，我国要加快互联网立法步伐，以法律的形式确认和保障公众网络参与，使其从民间的自发行为转化为依法行使权利的合法行为。要正确引导网络舆论，规范公众网络参与，为其提供制度性的支持和保障，使这一新形式充分发挥自己的效用。（作者单位：山东行政学院政治学教研部）
注释
①任禾一：“构建和谐社会需要扩大有序的公民参与”，《探索与争鸣》，2007年第10期，第42页。
②《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第332页。