［提要］ “两分两换”是浙江省嘉兴市推进城乡统筹发展，打造城乡一体化而推出的一种政策创新。本文通过对嘉兴9个“两分两换”试点乡镇群众满意度调查，揭示影响群众满意度的主要因素，并提出相关政策建议。
关键词：两分两换；城乡统筹；群众满意度
项目来源：本文受浙江省教育厅项目：基于“两分两换”的农村土地使用制度创新问题研究（Y200909649）资助
中图分类号：F127 文献标识码：A
原标题：嘉兴“两分两换”政策的群众满意度调查与政策建议
收录日期：2011年11月10日
一、嘉兴“两分两换”试点背景
2008年4月，浙江省政府在嘉兴、义乌等地开展了统筹城乡综合配套改革。结合实际，嘉兴市推出了以“宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”为主要内容的“两分两换”政策。其中，“两分”是指：将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”是指以承包地经营权换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地使用权换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。
嘉兴区域经济发达，农村主要劳动力已经从第一产业向第二、第三产业转移就业。根据2009年6月公布的《嘉兴市农村劳动力资源普查报告》，嘉兴市农村劳动力从事非农产业的比例达82.8%；工资性收入和经营性收入占农村劳动力收入总量的89.4%，农业收入仅占6.5%。嘉兴经济的快速发展造成土地资源要素的紧缺。根据新一轮土地利用总体规划需求预测，嘉兴2000～2020年共需建设用地82.32万亩，城乡建设用地总体规模985平方公里，而浙江省分配给嘉兴市新增建设用地规模只有33.36万亩，城乡建设用地总规模必须控制在782平方公里，需求与供给缺口为60%，总规模缺口为203平方公里。“两分两换”政策的实施正是以城乡统筹发展，挖掘农村宅基地的复耕潜力为目标的，是解决经济发展、城乡统筹和资源紧缺之间矛盾的一种制度创新。
二、嘉兴“两分两换”试点进展情况
自2008年5月嘉兴开展“两分两换”工作以来，七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔等9个镇（街道）首先展开，后增加了斜桥等5个试点镇，共14个镇（街道）。到2009年底，在577.43平方公里的试点范围内，已签约换房（或搬迁）农户达到11，649户，完成农房拆迁8，174户，共流转土地承包经营权4.82万亩。以平均每户节约0.6亩宅基地计算，在试点区域内将复耕近7，000亩土地。
三、群众满意度调查
（一）调查的组织
1、调查对象的选择。在首批试点的七星、余新、新塍、王江泾、姚庄、当湖、百步、许村和龙翔等9点试点镇中，根据各镇的进展情况，选择了开展较早，推进比较快的南源区的七星镇（高丰村、东进村、大树村、庄浜村）、南湖区余新镇（明星村、金星村、余西村、曹王村）、秀洲区王江泾镇（长虹村、太平村、双桥村）和嘉善姚庄（桃源村）、海宁市百步（百联村、德胜村）作为本次调查的对象。
2、调查形式。根据农民总体文化层次不高的情况，调查过程中以调查问卷为依据采用个别访谈的方法进行。每一道问题，我们都对被调查农民进行了详细介绍，力求能得到较为准确的信息。访谈对象的选择上，以40～60岁的“户主”为主要访谈对象，同时充分考虑受谈者的年龄结构的合理性。调查共计收回访谈问卷278份，有效问卷256份。
（二）调查基本情况分析
1、农民对“两分两换”的了解程度。从调查的结果看，农民对于“两分两换”了解程度还是较高的，77%以上的受访农民选择了十分清楚和基本知道，只有2%的人回答了不知道。这说明，农民对“两分两换”政策的认识比较深入，在自愿的基础上，农民能够较好地做出参与和不参与的决定。（图1）
2、从农民对“两分两换”总体评价分析满意程度。从调查的数据来看，农民对于“两分两换”政策基本认同，总体评价趋向正面。在受调查的农民中，完全支持“两分两换”的人数19人占到总人数的7.6%，基本认同的人数达到了94人，占37.6%。在调查中许多村民认为“‘两分两换’政策是好的，关键执行不好”，一定程度上表现了农民对“两分两换”政策方向的支持。在调查中，对于“两分两换”的抵触情绪较大的人也比较多，近30%的人认为该政策“不太好”以及“很不好”。一些农民表示“现在生活很好”、“‘两分两换’没有一点好处”；其次，“随大流”成为当前农民对待“两分两换”的主要态度之一，这部分农民认为：“‘两分两换’是政府强制执行的”，别人怎么样，他就怎么样。（图2）
调查还发现群众对“两分两换”的支持度存在明显的地区差异性，而且差距比较大。以南湖区七星镇和余新镇为例进行对比。七星镇是嘉兴唯一全部行政村都参与“两分两换”的镇，但是在调查中我们却发现七星镇农民的整体满意度要明显低于余新镇。从数据的分析来看，七星镇的调查中，没有一个农民认为“两分两换”是“很好”的，认为还行的农户也只有17.9%，认为“很不好”的人数也达到了17.9%。而余新镇认为“很好”的农民占了7.5%，更有45.8%的农民认为“还行”。（图3、图4）
3、未来生活的信心影响农民满意程度。“两分两换”预期的生活状态及与当前状态的比较会直接影响农民的满意程度。然而，调查的结果充分显示了农民对未来生活状态缺乏信心。在对未来收入预测的调查中，只有5.1%的农民认为“两分两换”后他们的收入会增加，也只有3.9%的农民认为“两分两换”会使他们的生活过得“很好”，相反却有27%的农民认为“会不太好”。（图5）
这些数据之间的差异充分说明了农民对未来信心的缺乏。造成这一现象的原因可能有三个方面：（1）生活成本压力的增加。调查中农民对未来生活成本的增加都有一定担心。尽管“两分两换”使农民的现金收入增强了，但是“什么都要花钱”的生活，大大增加了农民的生活成本，降低了农民对未来净收入的预期；（2）担心政策的不稳定。“政策是镇里定的，经常会变”这是调查中许多农民所反映的问题。农民担心现在的这些政策在未来能不能兑现；（3）政策缺乏宣传。嘉兴“两分两换”是嘉兴统筹城乡发展，推进城镇化建设的一部分。政府已经围绕着“两分两换”政策出台了大量的配套政策，许多农民担心的就业、公共服务、文化建设等问题都已经提出切实可行的规划或方案，但是大部分农民对此都没有了解。政府对已有政策缺乏有效的宣传，增加了农民对未来不确定性的担忧。
4、受访者特征对满意度的影响。调查中发现受访者的年龄、家庭收入及收入来源等因素一定程度上影响了农民对“两分两换”政策的态度。结果显示：40岁以下的受访者对“两分两换”的支持度要明显高于40岁以上的受访者。40岁以下的受访者中支持或部分支持“两分两换”的比例高达81.9%，而40岁以上的比例只有66.7%，50岁以上的比例只有64%。
其次，家庭收入来源成为影响农民对“两分两换”态度的重要因素。受访者中家庭收入不依赖于“务农”的农民对“两分两换”政府的支持度高达76.5%，而依赖于“务农”的村民只有56.3%的人支持“两分两换”。不仅家庭收入来源，家庭收入的大小也有一定影响。高收入高庭（年收入4万元以上）的农民对“两分两换”的支持度高达83.3%，其次是年收入在1万元以下的低收入家庭也对“两分两换”有较高的支持率达到72.7%，家庭收入在1～2万元之间农户的支持率比较低，只有57.7%。
（三）调查中发现的问题
1、标杆水平影响农民个人期望。满意来源于个人期望与感知价值之间的差，当个人期望很高时很难达到满意的程度。调查分析发现，在“两分两换”的推行过程中，农民个人期望的产生并不是绝对的，而是以某一个标杆值来确定其基础期望。标杆值的来源主要有两种：第一种是当地已执行过的拆迁标准；第二种是其他地区实行“两分两换”的最高标准。并且房产成为农民个人期望的主要载体，农民主要通过房产置换标准来衡量政策的合理性。
2、公平感成为主要影响因素。调查中，“公平”是被许多受访者所提及，农民对政策不满很大程度上来源于他们的不公平感。这些不公平感主要来源于两个方面：（1）对政策的不公平感。由于经济发展水平和城市化水平的差异，各个试点乡镇采取了不一致的转换标准，造成一些较低标准的乡镇农民产生了明显的不公平感，导致政策满意度的降低；（2）对政策执行过程的不公平感。在“两分两换”的执行过程中，由于缺乏有效的监督，使得执行标准具有较强的主观性。例如，在房屋评估过程中，部分人由于特殊关系而执行了高标准，使其他农民形成了很强的不公平感，导致对政策不满。
3、配套政策考量群众信心。由于在政策实施过程中缺乏有效的宣传与沟通，并在部分地区表现出“赶工冒进”的形势，配套政策没能很好地跟进，导致农民中出现了怀疑政策、怀疑未来等情绪。“两分两换”作为嘉兴“十改联动”推动城镇可持续发展中的一个环节，政策体系设计是相对成熟的，配套政策也比较完善。使农民建立对未来的信心应该成为推进“两分两换”政策的基础性工作。
四、几点建议
（一）防止基层政府实施惯性，保护农民利益。农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者，对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。“自愿”和“公平”应该成为“两分两换”政策的首要原则，必须切实防止基层政府实施惯性，不能搞行政命令，强迫农民流转土地，不能下指标、限时间、限面积流转土地。同时，应加强监管，确保“两分两换”实施过程中的“公平”性，对农民财产进行科学的估价并给予合理的补偿，提高农民社会保障水平，保护农民利益。
（二）防止冒进，求进更求“稳”。“两分两换”的实施要以科学发展为指导，谨慎做好试点工作。以负责的态度，充分认识土地对于农民的特殊意义，它不仅是农民经济的来源，也是农民最后的生活保障线。科学预测“两分两换”后，农村和城市间要素转移的规模和速度，从而合理规划“两分两换”的推进速度和规模。防止由于政绩评价惯性，过度冒进，给农民群众带来不可逆转的损失并阻碍城镇可持续发展的顺利推进。
（三）进行模式创新，增强政策的适应性。“两分两换”仅是原则性的规范文本，由于各镇乡在经济发展水平、基础条件及文化传统等方面的差异明显，因此在具体实施中应该因地制宜，进行模式创新，提高政策的适应性。首先，应充分理解“两分两换”的核心理念，明确“分”作为“两分两换”的关键和重点，通过区分宅基地和承包地，并根据当地的具体情况采取“换”的形式，可以“两分两换”也可以“两分一换”。其次，必须从农村可持续发展的角度出发，创新实施模式，把“两分两换”与新市镇建设结合起来，与推进现代农业发展结合起来。
（四）加快配套改革措施跟进。“两分两换”改变了传统的农民与土地的关系，是一个复杂的生产关系调整过程，必须处理好多方面的关系。应重点解决两大关键问题：第一，失地农民的就业问题。就业是农民失地以后保证获得可持续收入的主要途径。实现从农民向农业工人或产业工人的转变；第二，流转土地的集约经营问题。土地的集约经营是实现农民就业及租金收入的保证。此外，要确保社会保障、户籍制度、新居民管理、涉农体制、村镇建设、金融体系、公共服务等配套措施的跟进速度，尽快实现农村向城镇、农民向市民的转变。
主要参考文献：
[1]朱兴祥.法律突破与利益均衡―农村土地使用权“两分两换”制度路径探索[J].法治研究，2009.8.
[2]莫晓辉.鼓励农民勇于放弃―浙江省嘉兴市“两分两换”试点调查[J].中国土地，2008.8.
[3]鲜开林.大连市农村土地流转调查报告[J].农业经济问题，2010.2.