摘 要：民族自治地方政府重大事项决策需要由“封闭式决策”转向“开放式决策”，这既是保障广大少数民族地区群众的知情权、参与权、表达权、监督权的需要，更是民族自治地方政府实现决策民主化、科学化和法治化的必由之路。要在民族自治地方成功推行开放式决策，一方面要借鉴发达地区成功的决策经验，另一方面要结合本民族地区的实际，探索适合民族自治地方政府的开放式决策之路。
关 键 词：民族自治地方政府；开放式决策；决策程序
中图分类号：Ｄ６３－３ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０４－００２０－０４
收稿日期：２０１１－１２－２３
作者简介：韦仕祺（１９８６―），男，水族，贵州三都水族自治县人， 云南民族大学管理学院硕士研究生，研究方向为行政改革与民族文化。
我国正处于经济市场化、利益多元化、社会信息化和管理法制化的时代背景下，随着现代市场经济体制在我国的建立和改革开放的进一步深化，各种利益主体不断涌现，不同社会阶层之间的利益日渐分化，经济与社会发展之中的新矛盾更加凸显，导致政府决策的难度日益加大。民族自治地方政府也不可避免地面临社会多元化的利益主体对各自利益的诉求问题， 对此，民族自治地方政府应该做好利益的均衡分配，协调和解决好各方面的矛盾。在经济社会转型的关键时期，要回应各方的利益诉求，调解人民群众的内部矛盾，当地政府应该有所作为，政府有能力并可以回应和调解这些利益诉求和矛盾。其路径就是在政策制定和出台的过程中，民族自治地方政府要进行开放式决策，积极吸纳广大人民群众参与到政府重大事项的决策中来，保证事关人民群众切身利益的诉求得到充分的表达，使政府制定和出台的政策得到人民群众的认可和拥护，提高政府决策的民主化、科学化和法治化水平。本文在借鉴杭州市政府成功推行开放式决策经验的基础上，结合民族自治地方的实际，探讨了适合民族自治地方政府开放式决策的路径。
一、开放式决策：民族自治地方政府决策模式的新探索
（一）开放式决策的相关概念
开放式决策是指在重大事情决策前，当地党委和政府通过一定的方式、方法和渠道，鼓励广大人民群众积极有序地参与待决策中来，广泛集纳民智，以实现有效的科学决策、民主决策、依法决策，达到决策效果的最优化。在作出重大决策之前，具体的决策准备工作主要有以下几个方面：政府通过网络公开决策讨论稿，充分听取民意，尊重民意；在决策时，邀请人大代表、政协委员和市民代表列席市政府常务会议，直接参与决策过程，并实行一定的媒体传播（包括报刊、电视、电台、网络、手机等），列席人员与网民可以在现场或网上表达意见；会议之后，相关部门要及时对本地公民通过网络提出的意见给予答复，决策事项的公文在政府网站公布，会议视频在本地官方政府网站上公布。［１］
（二）民族自治地方政府推行开放式决策的依据
民族自治地方是我国少数民族人口主要的聚居区，当地经济社会发展主要是依靠上级党和政府的大力支持和扶持，并由当地政府认真严格执行上级政府的各项政策，推动当地经济社会的全面发展。处于后发地区的民族自治地方，政府的行为对当地的经济、政治、文化、社会、环境等方面的影响是显而易见的。特别是政府决策的正确与否，对促进当地经济社会发展，把握后发优势，实现“跨越式”发展都是至关重要的。因此，民族自治地方政府的决策模式值得我们深入探索和研究。从理论层面与实践经验的考察来看，我们认为，开放式决策维护和扩大了人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，能够保障人民依法管理社会公共事务、管理经济和文化事业，因此，在民族自治地方推行开放式决策是可行的。
⒈人民群众对事关自己切身利益的政府重大决策事项有了解和知悉的权利，这既是公民对知情权的需求，更是民族自治地方政府推行开放式决策、保障公民知情权的需要。随着公民权利意识的不断增强，人们对政府决策的各个事项越来越关注，特别是对与自身利益密切相关的事项给予了不同以往的高度关注。 在少数民族自治地区，随着经济的发展和社会文明的进步，有越来越多的人接受了不同程度的教育，特别是有一部分大学毕业生走向基层、进入农村工作和生活，他们受过高等教育，对自己公民权利的维护和实现都具有很强的法律意识，他们把现代民主法治思想结合自己的看法和观点传递给身边的人民群众，在现代科技和信息技术的帮助下，大学毕业生“村官”和到基层政府任职的“选调生”用知识不断引导广大群众对自己切身利益给予关注和对政府决策过程进行积极参与。国家推行大学毕业生下基层当“村官”、到基层单位去任职等一系列就业政策的时间虽然不长，但从大学生“村官”所起到的作用来看，在维护群众利益方面的确是收到了一定的效果。２００８年贵州省“瓮安事件”就是因为人民群众对当地政府部门处理与群众切身利益相关的事情不满、感觉政府处理的事情不合理、不及时而导致了群众对政府大楼的打、砸、烧等集体暴力行为。据相关媒体透露，这一事件发生后，在当地基层工作的大学生“村官”在协调政府与民众的利益方面起到了重要作用。这一事件从一个侧面反映了当地民众对知情权的诉求。如果当地政府及时披露处理纠纷的信息，协调各方利益诉求，“瓮安事件”就不会发生。因此，知情权是少数民族自治地区政府决策的时代要求，更是人民群众对政府开放式决策的根本要求。
⒉人民群众对事关自己切身利益的政府重大决策事项有参与管理和决策行动的要求，这既是公民对参与权的需求，也是民族自治地方政府推行开放式决策来扩大参与权的必然要求。我国《宪法》和《地方组织法》等法律法规都对公民的参与权做出了相应的规定，即保障和鼓励公民参与国家的政治生活的权利。因此，当地政府应当积极引导广大少数民族群众有序参与政府重大事项的决策，让他们对于自身发展的利益诉求得到合理的表达，这不仅有助于民族自治地方政府科学化、民主化的决策，也是民族自治地方政府推行开放式决策的客观要求。
⒊人民群众对事关自己切身利益的政府重大决策事项有表达自己利益的诉求，这既是公民对表达权的需求，也是民族自治地方政府推行开放式决策来维护人民群众表达权的现实需要。政府要做出符合人民群众利益的重大决策，就必须收集到当地人民群众对目前最急需解决问题的信息，这些真实的、有关民生问题信息的收集以及找到合理的解决办法，需要听取当地少数民族群众的意见和建议。 政府要依据这些建议，找到解决问题的办法，这也是政府政策形成的过程。这些政策都是与当地群众的利益表达直接相关的，因此，建立一个合理的表达机制和制度来保障人民群众的表达权，是对民族自治地方政府推行开放式决策的根本需求。
⒋人民群众对事关自己切身利益的政府重大决策有依法监督其决策的执行效果的强烈愿望，这既是公民对监督权的需求，更是民族自治地方政府推行开放式决策来落实监督权的现实需要。公民对党和政府所制定和执行的政策有监督的权利，主要包括批评权、建议权、控告权和检举权，这些权利都是法律赋予广大群众的基本监督权利。在当下经济社会转型的关键时期，仅仅依靠政府的力量很难治理好全部的社会公共事务，需要借助市场、社会组织、中介机构和公民个人的合作来进行治理，方可实现政府――市场――社会组织――公民个人等综合治理，最终达成整个社会的善治。这就需要有一个多方协作治理、相互制衡的运作机制，并保证各方力量之间形成一定的制约和监督的局面，这样，才能促进各方各司其职、相互协作，为了公共利益而有效运作。这些都离不开监督，没有监督就不可能有政府决策的有效执行。因此，开放式决策模式可以为消除一方独大的弊端寻求一个合理的监督机制，这是开放式决策可以在少数民族地区推行的又一有力根据。
二、他山之石：杭州市政府开放式决策对民族自治地方政府决策的启示
要在民族自治地方推行开放式决策，需要根据少数民族地区的实际情况，结合本地区各个民族的特点、社会文化习俗特征，运用多学科和交叉学科的理论知识作为指导，有针对性地运用开放式决策模式来推进当地经济社会各个方面的发展。同时，借鉴发达地区成功的决策经验也非常必要。 在借鉴他人成功的经验时，切忌生搬硬套、不加批判地运用。正确的做法是结合本民族地区实际情况、因地制宜地加以运用。杭州市政府在探索开放式决策之初，早在１９９９年５月就出台了《关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策程序的通知》，一直到２００９年７月正式制订下发《杭州市人民政府重大行政事项实施开放式决策程序规定》就有整整十个年头，十年的艰辛探索使开放式决策取得了很大的成就，２０１０年１月，杭州市政府“让民意领跑政府”的开放式决策荣获“第五届中国地方政府创新奖”。
所谓开放式决策，是杭州市政府在以往民主决策基础上的进一步创新性实践，是指在政府常务会议“会前”充分征集民意后将政府决策事项提交市政府常委会，“会中”邀请人大代表、政协委员和市民代表列席会议、发表意见，市民也可以通过网上留言发帖或网上视频直播参与决策讨论，“会后”由市有关部门２４小时内给予网民及时回应的市政府常委会决策模式。［２］开放式决策的基本做法是：从“满意不满意”、“民主促民生”开始，杭州市以民生问题为公民参与的主要切入点，在民生问题上建立和拓宽公民决策参与的渠道，创制多种类型的公民参与载体和参与平台，逐渐使民意在政府决策中发挥越来越重要的作用，这就为开放式决策的实施奠定了良好的技术基础、民意基础和社会基础。在具体操作层面上，从２００７年１１月开始，杭州市政府建立了人大代表、政协委员列席市政府常务会议制度、市民与专家代表参加市政府常务会议制度，并开始实施市政府常务会议的网络视频直播和“中国杭州”网政务论坛的互动交流，逐渐形成了一系列完整的制度规则和操作程序，公民参与的广度不断拓展，深度不断增加，对公共政策的影响力也不断增强。作为地方政府的一项重要创新实践，杭州市政府的开放式决策形成了如下的规范程序：征集民意，确定问题→确定决策事项，拟订决策方案→社会公示，再征集民意→人员列选→常务会议，协商决策，视频直播→会后反馈、回应→视频资料公布归档。［３］简而言之，开放式决策是杭州市政府贯彻落实科学发展观，坚持“以民主促民生”，扩大公民有序政治参与，增强决策民主化、科学化的有益探索。其主要特点是“公开、透明、参与、互动”，体现了决策基础的广泛性、民意表达的直接性、决策技术的时代性、决策方式的开放性。［４］杭州市政府开放式决策给民族自治地方政府决策带来了一个重要的启示：即推行开放式决策就是要通过战略意识的转变与创新，奠定决策中公民导向的思想基础；通过决策平台与载体创新，加速推进决策过程的电子化程度；通过机制体制创新，实现决策程序的制度化、规范化和民主化。其实，从狭义的政府决策来说，任何一个决策都要解决两件事：其一，从若干方案中选优；其二，从方案背后进行价值判断。要把开放式决策和当地的总体决策融合在一起考虑。在开放式决策中还要注意以下几点：一是议程怎么设置；二是决策前期的参与，特别是在方案形成过程中的参与很关键；三是要对参与进行分类，不同类型的决策应该有不同的参与方法；四是在参与人群的组织化问题上要有所突破，设定一些固定的参与方式，让组织的代表来参与，以最大程度地、真实地反映某一阶层群众的根本需求。同时，还应逐步把决策机制和责任机制关联到一起。［５］
三、民族自治地方政府推行开放式决策的可行路径
在民族自治地方推行开放式决策，对于财政资源匮乏的少数民族自治地方政府来说，花最少的钱办好让人民群众最满意的事情，无疑具有重大的意义。然而，民族自治地方政府决策的现状却不尽如人意，在决策模式上依然保留着计划经济时代集权的“精英决策”方式的惯性，不注重吸纳民众参与；在决策观念上依旧存在“官本位”思想，没有完全转变为“民本位”的民主决策思维；在决策方法上依然沿用经验决策、个人决策的方法，对于利用现代科技手段来辅助政府决策却得不到重视和应用，更谈不上进行科学化的决策。对此， 我们认为，在民族自治地方推行开放式决策来改变其低水平的决策现状是值得尝试与推进的。借鉴杭州市政府开放式决策成功的经验，结合少数民族地区的实际情况，可以从以下三个方面着手：
（一）政府应将“封闭式”决策思维转向“开放式”决策思维
在经济社会转型时期，民族自治地方政府的决策思维应该与时俱进，积极转变以往“封闭式”的决策思维，把现代先进的决策模式――开放式决策引入到政府重大决策中来，鼓励人民群众参与政府重大决策，重视民众的智慧和建议，这是政府决策出台符合人民群众利益政策的根本途径。民族自治地方政府可以从三个方面进行决策观念的转换：首先，政府主要领导人要带头树立开放式决策的观念。党委书记、人大主任、政协主席、政府行政首长等领导班子要树立开放式决策理念，可以通过到上级党校进行决策理论的学习以及到发达地区实地考察等方式，进一步转变领导者以往“封闭式”经验决策的思维方式， 树立政府开放式决策观念。其次，政府一般公务员要定期学习决策理论知识，增强其为人民服务的本领，提升其开放式决策的思想觉悟，为政府推行开放式决策打下坚实的思想基础。再次，政府要积极营造一个“开放式”决策的氛围，积极主动邀请专家、学者到本地讲学、召开研讨会，并引导所管辖的区域内媒体进行这方面的报道，鼓励人民群众参与各项决策活动，使整个区域内逐步形成良好的开放式决策的氛围。
（二） 建立政府重大行政事项开放式决策程序制度
我国《宪法》和《地方组织法》都规定了政府做出决策的原则，即按照“民主集中制”原则进行决策，这是我们党在长期革命战争实践中总结出来的决策方式。但是，“民主集中制”决策模式在《地方组织法》里只是做了较为原则的规定，具体操作起来有很大的弹性，加上长期以来形成的党政不分、政事不分、政企不分、政资不分等交错关系，政府行政决策并没有完全按照“民主集中制”原则当初设计的那样去进行有效的决策，而是受制于党政关系不清的制约，没有发挥应有的作用；同时，政府的事务涉及政治、经济、文化、社会、环境等方面，管了一些不该管的又管不好的事情，影响了政府决策能力和水平的提升。加上一直以来政府没有一部统一的《行政决策程序法》对政府决策进行指导，导致了政府决策失误频发。政府决策失误所造成的社会和经济的巨大损失往往没有人为之承担相应的责任。通常是以集体决策的名义掩盖个人的责任，并轻描淡写地以“交学费”、长教训为托词而不了了之，这样的决策模式应该引起我们的反思。要避免此类决策失误的发生，民族自治地方政府要尽早制定出《政府重大决策事项开放式决策程序》等规章制度，把重大决策事项类型、决策主体、决策时限等决策内容详尽制订出来，把决策流程以法律的形式确定下来并予以颁布。特别需要强调的是，一旦政府出台和颁布某项政策都有必要通过媒体等渠道予以公布，让区域内每一位公民都知晓有这样的规定或制度，否则，政府所制定的规章制度就失去了本来的功效和意义。
（三）提供开放式决策群众参与的物质条件
要让人民群众能够参与到政府重大决策事项中来，一定要给人民群众能够参与进来提供条件，否则，政府开放式决策就只能是口头文章。这就要求政府为老百姓“铺路搭台”，保障人民群众有参与的渠道并发挥其应有的作用。为此， 相关部门要切实把规章制度中规定的条款转化为人民群众参与的渠道和办法，保证人民群众可以通过电视、网络、电话等渠道把自己的利益诉求和观点表达出来并得到政府的及时回应。政府要加大现代信息技术平台建设的力度，特别是政府电子政务的建立，要发挥其应有的作用， 让政府真正实现民主决策、科学决策和依法决策。
民族自治地方政府开放式决策的推行需要政府官员积极主动地转变以往“封闭式”的决策思维定势，树立科学的“开放式”决策的理念，以实际行动、真心实意为一方百姓着想，促进少数民族地区经济社会的全面发展， 给当地人民群众带来切实的利益。唯有如此，民族自治地方经济社会各个方面才能因政府积极主动推行开放式决策而带来蓬勃的发展。推行开放式决策在少数民族自治地区肯定会遇到很多难题，为了减少决策失误所带来的巨大损失，我们要有信心在稳步推进各项改革的同时，在发展的过程中克服困难、解决问题。要学习和借鉴开放式决策在发达地区积累的成功经验，结合少数民族地区的实际情况，有条不紊地推行开放式决策，努力引导和鼓励广大群众积极参与到政府重大决策中来，最终实现政府决策的民主化、科学化和法治化。
【参考文献】
［１］董立人．政务开放式决策与人民满意的服务型政府建设［Ｊ］．大连干部学刊，２０１０，（１１）．
［２］杭州市委党校课题组．政务决策民主化的持续创新――杭州市政府常务会议开放式决策分析报告［Ｊ］．中共杭州市委党校学报，２００９，（０１）．
［３］顾金喜．地方政府决策创新的实践和启示――杭州市开放式决策的调研分析［Ｊ］．理论探索，２０１１，（０１）．
［４］戴睿云．杭州“开放式决策”获地方政府创新奖［Ｎ］．浙江日报，２０１０－０１－１８（００２）．
［５］余逊达．知名专家纵论开放式决策模式［Ｊ］．领导科学，２００９，（０１）．
（责任编辑：高静）
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