2002年，十六大报告提出国家实行促进就业的长期战略和政策，并首次将促进经济增长、增加就业、稳定物价和保持国际收支平衡列为宏观调控的主要目标。党的十八大进一步提出实施就业优先战略和更加积极的就业政策，推动实现更高质量的就业。
就业是否持续扩大，就业结构能否得以调整升级，是衡量经济增长成效和包容性的重要标志。在二元经济发展过程中，优先要解决的发展问题就是不断创造出新的就业岗位，消化城镇企业冗员，转移农村剩余劳动力。因此，城乡就业的扩大，实际上就是指非农产业和城镇的就业扩大速度，以及城乡就业的统筹程度。
2002-2011年，城镇就业增长了44.9%，进城就业农民工人数增长了51.5%。同一时期，国内生产总值实现了10.7%的年均增长率，意味着每一个百分点的经济增长率可以带动0.39个百分点的城镇就业增长和0.44个百分点的进城农民工增长，都是很高的就业弹性。除此之外，还有超过1亿农民工离开土地，在本地或外地农村从事工资性就业。这种大规模劳动力转移，使第一产业劳动力比重大幅度下降，从2002年的50%下降到2011年的34.8%。
2004年以来，在东南沿海地区出现民工荒现象，近年来演变为全国范围的劳动力短缺，引起普通劳动者工资的大幅度上涨，意味着我国迎来刘易斯转折点，二元经济结构转换的速度明显加快。这一阶段性的变化，是经济发展必然经历的重要转折，是产业结构升级的信号、收入分配改善的契机和经济发展方式转变的加速器。
在过去10年政府实施就业优先战略和更加积极就业政策、劳动力市场进一步发育、城乡就业不断扩大、劳动力市场制度建设取得巨大成效的同时，就业问题仍然面临严峻挑战，农民工、大学毕业生等青年劳动者，以及城镇就业困难人员等群体，分别面对各种就业困难，这要求政府继续履行公共责任、发挥劳动力市场功能、构建稳定和扩大就业的制度保障机制。
虽然以农村剩余劳动力和城镇企业冗员为表现的隐蔽性失业问题逐渐得到解决，就业总量问题显著缓解。但是，与市场经济条件下宏观经济波动相关的周期性失业，以及因劳动力市场不匹配产生的结构性和摩擦性失业，越来越成为新的就业难题。应对这些新课题，政府应加快改革，消除劳动力市场上的制度性障碍，加大人力资本积累力度，为经济发展方式转变创造人力资本保障。
为此，推动实现更高质量的就业政策，政府应该发挥更加积极的作用，通过改革和发育劳动力市场。首先，通过户籍制度改革和基本公共服务均等化，建成城乡统筹的就业和社会保障体系，提高劳动力供给的稳定性和劳动参与率，缓解劳动力短缺，延长人口红利。其次，按照转变经济发展方式的要求，发展教育和培训事业，衔接劳动力市场需求与供给，防止下一代劳动者陷入技能不足的就业困难。第三，更加积极地构建劳动力市场制度，更加严格执行各类劳动法规，提高劳动合同覆盖水平，推进工资集体协商制度，促进劳动关系和谐和社会稳定。