摘要：南非新政府在废除种族隔离教育制度后，在继续教育领域实施了一场从教育制度到院校结构的系列变革。南非继续教育确立新的立法与建制，实行继续教育院校合并，大力发展非公立继续教育，这成为南非当代继续教育改革三大主要成果。经过改革，南非继续教育结构得到整合优化，教育资源利用率大幅提高，为实现教育公平奠定了重要基础。
关键词：继续教育；南非；改革；结构
中图分类号：G40―059.3 文献标志码：A 文章编号：1009―4156(2012)03―170―03
南非在20世纪90年代历经了巨大变革。1994年，民主新南非政府成立，为南非各项教育事业发展开创了新的局面。继续教育改革也成为南非近些年教育改革中成果最为显著的领域之一。通过持续改革，南非继续教育逐步废除了种族隔离的不平等教育制度，摆脱了旧体制的影响，成为南非人力资源开发体系中的关键部门。南非继续教育培训领域由来已久的不平衡状况得到改观，优质教育资源被重新分配，更好地满足了南非社会、经济转型的需要。
一、南非继续教育的立法与建制
1 继续教育的立法保障
民主新政府成立后，南非颁布一系列法律法规，废除种族歧视和种族隔离的教育政策。1996年南非共和国新宪法第二章“权力法案”规定，所有公民享有接受教育的权利，包括基础教育、成人教育和继续教育，政府应当尽其所能，采取各种措施实现这些目标。宪法新规为南非继续教育的发展提供了法律保障。1998年，国家继续教育委员会通过调研，出台了有关继续教育和培训的绿皮书和白皮书。同年，颁布了《继续教育与培训法案》(The Further Education and Training Act)，正式引入国家资格认证框架作为公立继续教育学校的基本学制，确立了发展继续教育与培训体制的基本原则。2000年，又出台了《成人基本教育与培训法》(The Adult Basic Education and TrainingAct)，对拨款建立公立和私立成人教育中心、公立中心的管理以及成人教育的质量保证机制作出详细规定。南非政府还专门成立国家继续教育与培训董事会，针对继续教育的变革问题向教育部长提供独立性建议。
2 南非继续教育的新学制
1995年，南非通过《南非资格认证法案》(South Africa Qualification Act)，1997年，出台《2005课程：2l世纪的终身教育》(Curriculum2005)，这两项法律文件共同确立了南非教育体系的新学制(见表1)。国家资格认证框架将南非国民正式教育体系分为三个级别：第一级别为普通教育与培训(GET)，从学前班一直到九年级(即R至9级)。1996年出台的《南非学校法案》(SouthAfrica School Act)将这一级别定为南非的义务教育阶段，并明确规定南非所有年龄为7―15岁的儿童必须进入学校完成该阶段学习。第二级别为继续教育与培训(FET)，这一阶段既包括普通教育中的十至十二年级，也包括同一级别的职业技术教育培训，两者同属国家资格认证框架中的2―4级。第三级别为高等教育与培训(HET)，由24所重组后的国立大学构成。新学制将继续教育与普通教育放入同一资格认证框架，学生在不同教育体系(包括正规和非正规教育)中的学习成果可以得到相互承认。这使得原先未受过正规教育和培训的人群能够通过继续教育进入国家正规教育体系学习并获得认可。
南非继续教育学校课程中虽然包括普通教育项目，但是仍主要以资格框架2―4级中的职业性教育为基本导向。根据三级教育学制的划分，继续教育处于国家教育体系的中间层次，连接普通教育和高等教育。资格认证框架确立了一种由低到高的学业晋升体制，参加继续教育的学习者可以通过不断学习获得更高一级的资格认证。公民接受完继续教育后面临双重选择：一是像原先一样直接进入就业市场，二是进入高等教育系统继续深造。新学制将继续教育有机地融人国民教育体系，改变了原先继续教育只能和就业相关联的单一命运，继续教育的毕业生在取得资格框架4级后还可以升人高等教育继续深造。这样一来，南非继续教育就实现了与高等教育的有机衔接，成为国民教育系统中的一个开放的教育环节，打破了原有继续教育体制的封闭性，释放了继续教育发展的可能性空间。
二、南非继续教育院校的合并
1 继续教育院校合并的原因
新南非成立前的继续教育院校分归19个不同的种族隔离教育当局管辖。由于缺乏统一、有效的管理，继续教育学校出现大量低水平重复建设，课程标准名目繁多，教育管理杂乱无章，教学质量参差不齐，与社会经济发展严重脱节。种族隔离教育制度废除后，原先占据优质继续教育资源的传统白人院校开始向黑人群体开放。一方面，这使黑人群体能够有机会接受更好的继续教育；另一方面，大量黑人群体涌入传统强势院校必然造成弱势院校出现生源危机。市场经济中的“马太效应”开始在继续教育领域显现，对历史上形成的弱势院校带来了巨大的威胁，加剧了强、弱学校的差距和教育资源分配的两极化。弱势院校长期得不到足够的重视，在教育经费、基础设施、师资力量和教学管理等各个环节都达不到正常水平。单纯的资金投入无法从根本上解决众多体制内部问题，必须打破原有的办学结构，重新分配继续教育资源。
此外，南非继续教育院校的地域性分布也极不均衡，过度集中于白人聚集的城市地区，土著居民居住地和边远地区的继续教育资源严重匮乏。强势院校之问存在恶性无序竞争情况，卫星校区的盲目扩张造成教育资源的过度分散，稀释了原本就薄弱的基础设施和师资力量，继续教育质量反而出现下滑趋势。传统继续教育院校间的差距逐步拉大，学校间发展不平衡的状况呈加剧态势，并且难以在短时间内得以扭转。正是基于此，南非政府决定放弃单一的注资路线，实行继续教育全行业重新整合，力求从根本上解决积重难返的教育资源分配不均问题。
2 继续教育院校合并的过程及成效
为改变原有的继续教育分布格局，南非政府于2001年颁布《公立继续教育与培训学院的新体制图景》(A New InsdmfionM Landscape for Pubhc Further Education and Training CoUeges)，成为南非继续教育发展史上具有里程碑意义的事件。《新体制图景》对南非继续教育的学校规模、招生结构、课程设置和教学管理等作出详尽规划，它的出台直接开启了南非继续教育院校的合并运动。在《新体制图景》的规划下，南非政府对原有的继续教育资源进行了重新整合，将原有的152所职业技术学院合并为50所综合性学校，根据所处地理位置组成多校区的大型继续教育与培训学院，原先的公立和半独立学院都参与了合并。新成立的 50所继续教育学院分布在南非的九个省中，包括技术学院、教育学院以及人力中心等，并于2001年9月开始正式招生。
院校合并是种族隔离教育制度结束和民主教育制度开启的必然产物。合并使南非传统的继续教育结构得以优化，教育资源利用率得到提高，缩小了校际和地域的分布差距，节约了教育管理的行政成本，为实现教育公平奠定了重要基础。通过合并彻底解决了种族隔离教育制度的历史遗留问题，传统的“肤色型”学校完全退出历史舞台，使南非继续教育融入并成为新国民教育体系的必要组成部分。民主南非成立前，学校教育与职业培训被人为地割裂，严重妨碍了公共教育资源的共享。新生的继续教育院校模糊了教育与培训的界限，联结了学校教育和职业培训两大领域，使得继续教育能够容纳更多的教育形式，扩大了继续教育体制的内部空间，无疑更有利于继续教育自身的发展。院校合并是南非重建继续教育体系的重要内容，解决了两极分化、盲目扩张和恶性竞争等历史顽疾，盘活了原先有限的继续教育资源。合并后的学校开始重新审视自身的定位，更加注重满足国家及社会经济发展的需要。
三、非公立继续教育的迅速发展
1 非公立继续教育现状
民主新政府的建立为南非教育领域的开放奠定了重要基础，非公立继续教育培训院校的数量迅速增加，成为后种族隔离时代南非继续教育发展的显著特征。南非人文科学研究中心(HSRC)的调查显示，约70％的非公立继续教育机构是在新南非成立后十年内建立的。《继续教育培训法案》第五章详细陈述了非公立学校的相关要求。该法案规定，非公立性质的继续教育机构须在国家教育部正式注册后才能实施继续教育，且只能进行职业性教育，普通教育领域仍没有向非公立学校开放。国家成立注册处专门负责非公立学校的注册，免费为申请者提供注册服务。申请学校需要提供固定资产证明、国家资格局的质量认证以及非歧视性招生的书面承诺。
非公立继续教育学校依据其性质可以分为企业内部型、营利型和非营利型三种类型。企业内部型学校设在大型企业或公司之中，用于公司或企业内部人员的培训。营利型学校是非公立教育机构以企业的组织形式开办的，其性质等同于私立的教育培训企业或公司。非营利型学校有多种不同的承办主体，包括专门为穷苦民众提供基本技能培训的宗教组织和国际非政府组织，但更多的是传统教育慈善组织。这些非公立学校多以实践性为导向，为就业做准备，较多集中于特定职业或专业领域。非公立继续教育的发展激活了原有僵化的教育格局，随着非公立继续教育规模的扩大，南非政府开始承认非公立学校的发展是南非经济国际化、市场化和企业化的必然结果。
2 非公立继续教育与公立继续教育的关系
南非非公立继续教育能够迅速发展，一方面得益于政府教育政策逐渐趋于开放，另一方面是由于公立学校教育难以快速适应市场变化的步伐。市场机制改革对教育领域的影响和冲击是巨大的，非公立学校的出现恰好弥补了公立学校无法满足的市场缺口。非公立继续教育学校虽然规模较小，却更能适应新的行业和市场变化，能够最大限度地实现利益和效率的最大化。而公立学校由于受到体制的约束，教学项目和课程方案都由国家统一主管和控制，不可能在短时期内作出巨大调整和改变，难以对瞬息万变的人力资源市场作出快速反应。非公立学校不像公立学校那样有着严格的学制、学时要求，可以不依照国家规定的学制体系运行，能够更多地集中于短期临时性的阶段性培训，更加灵活地根据市场变化调整教学内容和课程结构，因而办学效率普遍高于公立继续教育学校。
然而，非公立继续教育的快速发展并不意味着它要取代公立教育的地位。公立学校和非公立学校之间是一种相互补充的关系，两者在办学的目标追求和标准衡量上有很大差别。公立学校严格按照国家统一规定的管理模式进行考试和颁发资格证书，非公立学校却在证书及考核等方面更具弹性和多元性。此外，两者在培训项目和教育对象上也都有不同的侧重。公立学校通常关注传统行业领域的教育培训需求，对新兴行业的继续教育准备不足。而非公立学校却以市场化利益为驱动，其建校的首要目标就是为了实现赢利，因此多集中于需求量大而培训成本又较低的领域，尤其是新兴的电子商务和信息技术行业。公立学校更多针对年轻人群的职前教育培训项目，学生的年龄层次普遍比非公立学校要低；而非公立学校却偏向年龄更大的在职学员培训，从实际意义上充当了在职继续教育的角色，培训内容和种类也更具多样性。不容忽视的一点是，公立教育在南非是保证教育公平和机会均等的重要手段，仍然起着基础性和根本性作用。非公立继续教育只是作为必要补充，填补公立教育当前发展的空缺和不足，因此，南非在鼓励发展非公立继续教育的同时仍坚持和强化公立教育的主导地位。