2011年6月全国人大常委会审议通过的行政强制法，是历经12年5次审议后艰难出台的一部重要法律。行政强制权是行政权的重要组成部分，在行政管理实践中运用较多，几乎涉及各个行政管理领域，影响社会各个方面。行政强制法绝不仅仅是单就行政强制的法律规范，其影响远远超出法律本身，必将对我国社会主义民主法制建设、社会经济发展产生重要影响。
一、制定行政强制法的必要性及重要意义
(一)立法的必要性
1.行政管理的需要。我国的行政机关管理着国家的政治、经济、文化等社会生活的各个方面，国家又正处在转型的过程中，社会生活复杂，行政机关管理迫切需要与之相适应的各种手段，其中包括强制手段，以保证能够有效地管理国家。但同时这种手段使用不当会侵害公民法人的合法权益，所以需要国家制定法律予以规范。
2.我国社会主义法律体系建设的需要。党的十五大提出，到2010年，要建立起具有中国特色的社会主义法律体系。行政强制法是行政程序法中不可或缺的重要组成部分。1989年我国制定行政诉讼法后，行政程序法律制度就成为全国人大常委会立法工作中非常重要的任务。经过慎重研究，常委会决定就行政程序中一些重要的法律制度单行立法，行政处罚法、行政许可法以及行政强制法提到了常委会的工作日程，成为必须完成的重要立法工作。
(二)立法的重要意义
1.行政强制法的出台是我国社会主义民主法制建设取得的新进展。行政强制法的出台，体现了党的主张和人民意志的统一，是在党领导下的我国社会主义民主法制建设取得的新进展，填补了规范行政行为法律的空白，使行政强制权进一步实现了有法可依，有统一规则可循。过去，由于没有统一的行政强制法律规范，执法实践中存在设定“散”、“滥”，实施“乱”、“软”等突出问题，制约了依法行政水平，也影响了我国社会主义民主法制建设进程。行政强制法注重对公民合法权利的保护，主要从规范和保障行政强制权两个方面出发，对行政强制的原则、设定、程序、责任等作了全面规定，有针对性地解决了执法实践的突出问题，对提高依法行政水平，加快法治政府建设产生积极影响，是继行政诉讼法、行政处罚法、行政复议法、行政许可法后，社会主义民主法制建设取得的又一重要阶段性成果。
2.行政强制法的出台对我国社会经济发展有重要的规范和引导作用。行政强制法通过明确法律、法规相应的设定权，由相关法律、法规授权行政机关必要的强制管理手段，以保障社会秩序。为了保证行政管理目的的顺利实现，规定除法律规定行政机关有强制执行权以外，行政机关依法申请法院强制执行。行政强制法通过规范行政强制权，打击违法行为，保护广大人民群众的根本利益，发挥行政强制权所独具的惩罚和威慑作用，以确保社会主义经济秩序。如行政强制法将代履行和执行罚两项强制执行方式授权，对违法行为后果已经或者将要造成环境污染或者破坏自然资源的情形，行政机关可以依照行政强制法的规定直接实施代履行。行政强制法着重“硬”的措施，但也体现了“软”的引导思想，注意发挥行政强制的教育和引导作用，要求少用、慎用行政强制权，对于不实施行政强制，经过教育就可以达到行政管理目的的，可以不实施行政强制。行政机关实施强制执行或者申请法院强制执行前，都须履行书面催告程序，当事人自动履行的，不再实施强制执行。
3.行政强制法的出台是提高全社会法治意识的义一重要契机。社会主义法治建设是一个长期过程，在全社会树立社会主义法治意识更不能一蹴而就，需要通过持续法律宣传和坚持依法办事来不断加强。行政强制法历经曲折出台，草案三审稿还向社会公开征求意见，受到了普遍关注，这次立法本身就是一个有效的法制宣传过程。行政强制法重在规范行政权，促进行政机关依法行政，保障公民合法权益，确立了合法、适当、教育与强制相结合等法律原则，并着重规范了行政强制实施程序，明确违法实施的法律责任，有利于行政机关及其工作人员既有明确规范，又有约束机制，使依法行政意识融入领导干部和执法人员的自觉行动中，促进法治政府建设。同时，行政强制法通过设定权、程序制度等来保证行政行为的合法、合理性，通过明确救济途径和法律责任来纠正违法行政行为，以切实规范行政强制权和保护当事人合法权益，使人民群众信法、守法，发生行政纠纷通过法律途径解决，让建设法治国家观念深入人心，切实增强全社会的法律意识和法治观念。行政机关严格贯彻行政强制法，有助于信息公开和阳光行政，防止因不当实施行政强制而激化和产生新的社会矛盾。
行政强制法对行政强制的设定权作了规定，明确了法律、行政法规和地方性法规的设定权限，明确法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。在行政强制法出台前，许多行政法规、地方性法规已经规定了行政强制，甚至有的规章和规章以下的规范性文件也规定了行政强制，行政强制法出台后，应当按照行政强制法的规定进行专项清理。对于不符合行政强制法规定的行政法规、地方性法规、规章和规范性文件，要及时修改或者废止。
二、行政强制法的调整范围及基本原则
(一)调整范围
有观点认为行政强制在学理上不是一个法律概念，这个说法有一定道理。确实，在我国制定行政强制法以前，学界对这个概念没有论述，国外也没有这样的法律。在七届全国人大常委会的立法规划中确定的是要制定强制措施法，八届全国人大常委会的立法规划中确定的是要制定行政执行法。1999年3月，我们开始启动这部法律的起草工作，是制定一部强制措施法还是制定一部行政执行法，大家有不同的认识。有的同志主张制定一部行政执行法，主要解决行政机关依法作出行政决定后，当事人不自觉履行时的执行问题，以保证行政决定的实施。制定这样一部法律，一是可以解决我国行政管理过程中有些行政决定不能很好地贯彻执行的问题，二是国外也有这样的立法例可以借鉴。也有的同志提出，行政执行是我国行政管理中需要解决的问题，但行政机关在管理过程中，也感到缺少一些必要的手段，如缺少查封、扣押等手段，不能满足行政管理的需要。但行政机关在实施行政强制过程中缺少必要的规范，侵害当事人合法权益的事情时有发生，建议应对行政强制措施作出规范。经过反复研究，决定制定一部法律，既解决行政执行的问题，同时也解决强制措施的问题，这样就起了个名称叫行政强制法。
行政强制是个新概念，因此法律必须对这个概念作出解释。这就是行政强制法第二条的规定，本法所称的行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。第二条第二款对行政强制措施作出规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施的暂时性控制的行为。”这里强调了行政强制措施的三个主要特征：一 是强制措施是在行政机关依法管理过程中使用的，不是在行政机关作出行政决定后使用：二是其主要目的是为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生和控制危险扩大，而不是为方便行政机关的执行：三是暂时性。依照行政强制法的规定，查封、扣押冻结的期限一般为三十天，经批准延长的期限不得超过三十天，总共最长不得超过六十天。
行政强制执行是指行政机关依法作出行政决定后，当事人不自觉履行的，依法强制其履行义务的行为。行政机关依法作出的行政决定，体现的是国家意志，公民、法人应当自觉履行。法律以国家强制力为后盾，所以必须保障行政机关依法作出的行政决定得以实施。行政强制执行不是在行政管理过程中的行为，而是在行政决定作出以后强迫当事人履行行政决定的行为。
行政强制法第三条规定行政强制的设定和实施适用本法。一般认为行政强制法主要规范的是行政机关的执法活动，或者说是规范行政程序的一部法律，但是从这条可以看出行政强制法不仅规范了行政机关的执法活动，同时也规范了立法行为，即包括设定行政强制也要受本法的规范，设定行政强制是立法行为。本法第二章对此作出了具体的规定。
(二)基本原则
行政强制法的基本原则是起草这部法律时指导我们工作的基本理念。
一是法定原则，也可以说是合法性原则。行政机关的行政行为要有法定的依据，按照现代法制原则的要求，一般应当有法律的依据，尤其是行政行为涉及限制公民、法人的权利或者增加义务方面的行为一定要有法律依据。行政强制是对公民、法人基本权利的限制，必须要有法律依据。法定原则应当是依法行政理念中的核心原则。
二是适当原则。行政强制法规定，行政强制的设定和实施应当适当。学界主张这条原则应当体现出行政法学理论中的比例原则，即能够不用行政强制手段同时也能够达到行政管理目的的，就不要设定和实施行政强制，还有一层思想是，在实施行政强制时，要选择一个既能达到行政管理的目的，同时又对当事人权益的影响最小的行为。这两方面构成一个较完整的比例原则。
三是教育原则。教育原则也是行政强制法中非常重要的原则，即行政机关在管理社会中，不能简单地运用强制手段，不能以强制代替管理，不能以强制代替教育，只有教育公民法人自觉守法，才能有效地实施法律。
三、关于行政强制措施
(一)行政强制措施的设定
依据行政强制法的规定，行政强制措施的设定权有四个方面的内容。第一，明确了行政强制措施基本由全国人大及其常委会制定法律予以设定。因为行政强制措施涉及宪法规定的公民的人身权和公民、法人的财产权等基本权利。在什么条件下行政机会可以采取强制措施，应当有明确的法律依据，这是现代法治社会的基本原则。第二，根据我国的立法体制，有条件地授予行政法规和地方性法规可以设定扣押、查封的行政强制措施。同时授权行政法规还可以设定应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。但法规设定行政强制措施是有条件的：一是国家没有制定法律，二是属于其职权范围内的事务。第三，除法律、法规以外，其他规范性文件不得设定行政强制措施，这包括规章以及规章以下的其他规范性文件。第四，要维护社会主义法制的统一和尊严。法律对行政强制措施的对象、种类、条件作出规定的，下位法不得作出扩大性规定，法律没有设定行政强制措施的，下位法不得增设行政强制措施。
(二)行政强制措施的种类
行政强制措施这个概念见于行政诉讼法。行政诉讼法规定，公民、法人对行政机关限制人身自由或者对财产查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的可以提起行政诉讼。国外有的将行政强制措施称为即时强制。学界对我国法律法规规章中规定的行政强制措施的种类作过统计，有260多种。这些强制措施归纳起来主要是对公民人身自由的强制和对公民、法人财产的强制两大类。在起草过程中也有些同志提出，强制措施中有没有对行为的强制。应当说在现实生活中有这类的强制，比如强制性的检查。但大多数情况下，这类措施对公民法人的权益影响不大，同时也应当看到，行政机关为了维护公共利益实施的一些管理措施，即使给当事人造成一些不便，公民也有配合和容忍的义务，所以这类措施没有明确规定，但不排除有些强制性的措施可以作为其他行政强制措施，作为本法规范的对象。应当指出，行政机关的一些行为应当尽可能减少对公民、法人造成不便。依据行政强制法第九条的规定，本法确定行政强制措施的种类主要包括对公民人身和对公民、法人财产权利的行政强制措施。
目前，对法律法规中的一些措施是不是行政强制措施有些认识不统一，需要进一步明确，以利于今后工作中依法行政。一是取缔是不是行政强制措施。笔者认为，取缔不是行政强制措施。取缔的对象是从事了未经行政机关许可从事的活动。要达到取缔的行政目的，根据不同情况需要采取不同措施，其中有的需要采取查封、扣押措施的，应当有法律、法规的依据。二是行政处罚法规定的登记保存是不是行政强制措施。笔者认为登记保存与行政强制措施有联系但也有区别。联系方面，首先体现在行政强制措施的目的之一是为了防止证据损毁，登记保存的目的也是为了取证。其次二者都有时限，扣押最长可以六十天，登记保存只有七天，这一点既有联系但也有较大区别。本质的区别在于扣押是将扣押的物品放在行政机关可以直接控制的空间，而登记保存是由当事人保管。因为行政处罚法第三十七条第二款明确规定，“当事人不得转移或者销毁证据”，其意思很明白，是由当事人保管，行政机关不能“异地保存”。这说明了扣押与登记保存性质是不同的。
(三)行政强制措施的实施程序
行政强制措施的程序主要应当注意三方面的规定：第一，主体要合法。行政强制措施由法律、法规规定的行政机关实施。非行政机关不得实施行政强制措施。在行政处罚法制定时，根据我国的实际情况，规定了可以授权或委托具有管理公共事务职能的组织实施行政处罚，到行政强制法就取消了这种授权或委托，反映了我国法制的发展与进步。如果需要授权，只能由中央决定。第二，要守时限。查封、扣押、冻结的时限一般是三十天，情况比较复杂的，经行政机关负责人批准可再延长，但最长不得超过三十天，也就是说总共最长不得超过六十天。需要检验、检测或者技术鉴定的，要事先将期限明确告知当事人，不能扣押财物一年以后再告诉当事人说，我们只扣押了一个月，那十一个月我们去做技术鉴定了，这样是违法的。第三，要遵守行政强制法所规定的所有行为规范，这些规范在第三章从正反两方面都做了很详细的规定，尤其要注意一些禁止性的规定。
四、关于行政强制执行
行政强制执行制度是本法反复论证的一个重要内容。2002年起草的行政强制法(征求意见稿)，对于这个制度的规定，基本上是依据我国行政执行制度的现状作出的规定。从改革开放开始进行法制建设以来，我国在立法实践中逐步形成了以行政机关申请人 民法院执行为原则，行政机关自己执行为例外制度。行政诉讼法对这一制度作出了明确规定。在这一制度的执行过程中，出现了一些问题，比如申清法院执行周期长，影响了行政效率，行政机关的同志对此提出了批评。一些同志提出，应当通过制定行政强制法，反思这一制度是否符合我国的国情，认为这一制度割裂了完整的行政权。建议通过行政强制法的制定，“同归行政机关一个完整的行政权”。行政机关依法作出决定以后，如果当事人不自觉履行，申请人民法院执行不能满足行政机关对效率的追求。
对这一问题立法机关进行了深入的比较研究。一些国家都是根据本国的实际情况，在本国的立法实践中形成了各自不同的执行制度，但更多的做法是都要经过司法审查，以保证行政决定的有效和合法。行政强制法第十三条维持了这一基本制度，即行政强制执行制度由法律设定。法律没有规定行政机关有行政强制执行权的，行政机关应当申请人民法院执行。
(一)要强调的几个问题
行政强制执行制度，本法由两章构成，包括有行政强制执行权的行政机关执行的程序和行政机关申请人民法院执行的程序。在行政机关强制执行这一章中，一是规定了不停止执行的原则。二是为体现教育原则规定了催告制度。三是明确了一般性的程序性规定，如执行回转、中止执行、终结执行和执行协议等制度。这里主要强调关于行政机关强制执行维持了行政诉讼法规定的不停止执行原则。但是本法第四十四条对涉及违法建筑的拆除则调整为停止执行。对这一规定，我们要有一个全面的理解：首先要明确认定是违法的建筑物。违法建筑物一般是由规划部门认定的，但是法律也在一些方面授予其他部门这样的权力，如公路法、水法等。其次要经过公告。最后要经过当事人不申请行政复议也不提起行政诉讼又不拆除的，行政机关依照法律的规定可以拆除。
对第四十三条规定，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，有些同志不理解，认为不论在何时发现了违法行为都可以采取措施。笔者要强调的是，这一章规范的是执行行为。就是说，是在行政机关经过相当的时间作出的行政决定，有的可能要经过调查取证，有的要听证，有的还要经过听证行政机关负责人集体讨论后作出决定，这一过程可能会较长，在执行时要给当事人一个合理的期间，碰上节假日就暂缓一下，以体现执法的文明。
(二)金钱给付义务的执行
本法第四十五条规定，行政机关依法作出金钱给付义务的行政决定，当事人逾期不履行的，行政机关可以依法加处罚款或者滞纳金。加处罚款或者滞纳金是一种间接执行的方式。行政处罚法规定，不按期缴纳罚款的每日按罚款金额的3％比例加处罚款。有的法律也规定了滞纳金，如税收征管法规定，不按期缴纳税款的，按万分之五缴纳滞纳金。加处罚款的比例行政处罚法作了统一规定，滞纳金的比例本法没有作出具体规定。法律、法规可以根据不同情况作出具体规定。为了解决出现的加处罚款或者滞纳金过多的问题，本法规定了加处罚款或者滞纳金不得超出金钱给付的数额，但同时也规定了加处罚款或者滞纳金超过三十日，经催告当事人仍不履行的，行政机关可以强制执行，这也要求行政机关对应当执行的案件要尽快执行，不要久拖不结。
第四十六条第三款规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，在实施行政管理过程中已经采取查封扣押措施的行政机关，可以将查封扣押的财物拍卖抵缴罚款。这一规定是授权性规定，即只要有查封、扣押权，行政机关依据这一规定就取得了强制执行权。但也要注意，必须是当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，经催告仍不履行的，行政机关才能取得强制执行权。
(三)关于代履行
代履行是针对当事人应当按照行政机关作出的要求履行一定行为义务，但当事人不自觉履行的一种间接执行方式。需要指出的是，第五十条和第五十二条对代履行作出了授权性规定。第五十条对排除妨碍、恢复原状可以代履行的范围作出了明确规定，即其后果已经或者将要危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的才可以代履行。第五十二条规定了需要立即清除道路河道航道或者公共场所的遗物或者污染物的，行政机关可以立即实施代履行。代履行的费用要按照成本合理确定，由当事人承担。
(四)关于申请人民法院执行
申请法院执行主要是从缩短审理周期、提高效率这方面作出了程序性的规定。主要包括：第一、明确了没有行政强制执行权的行政机关，要申请人民法院执行这一基本制度。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。第二，对法院的审理形式作出了规定。第五十七条规定，人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，即主要以形式审查为主。第三，对一些明显违法的，也不排除必要的实质性审查。第五十八条规定，法院发现行政机关的申清明显缺乏事实根据的，明显缺乏法律、法规依据的，其他明显违法并损害被执行人合法权益的，法院也可以进行实质性审查。一些同志提出，能不能对执行制度作些微调。行政机关申请法院执行的案件，法院负责审查，作出裁定，然后交回行政机关，由行政机关执行，既保证了法院对执行的监督，也解决了法院执行力量不足的问题。这一建议是有一定参考价值的，但法律没有对此作出进一步明确的规定。
责任编辑：邢淼