国务院近日讨论《土地管理法修正案（草案）》。“征地补偿标准或提高10倍”的“专家推测”传出后，土地市场出现微澜。 国土资源部某司长告诉《财经国家周刊》，连日来他不断接到地方市长的咨询电话。其中一位困惑地说：“如果补偿标准提高10倍，那我们的用地成本就要从每亩16万提高到160万，招商引资还怎么搞？重大项目还上不上？”
更令市长们始料未及的是，一些被征地的农民开始待价而沽。拒绝与政府就现行征地补偿标准进行谈判。
征地制度改革已至临界点。这在业界已成共识。然而，旧有的土地收益分配机制一旦被打破，摆在决策者面前的，可能又是一个“两难”之择。
补偿争议
对于将提请全国人大常委会审议的《土地管理法修正案（草案）》（下称《草案》），业界的关注焦点是《草案》针对原法第47条所做的修正。
原法第47条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”。“征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费”。“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍”。
自1999年《土地管理法》颁布至今，10余年间，中国社会经济发展水平不断提高，上述征地补偿标准却始终未变。有专家认为，恰是因为征地补偿制度不合理，使农民不能分享城市化进程中土地增值收益，进而拉大了贫富差距。
专家常举的例子是：一亩农用地，如果按照青苗补偿法，农民所获收益不过几千元至几万元；而一旦转作建设用地，则开发商和地方政府所获收益往往在十倍甚至百倍以上。正因如此，近年来在《土地管理法》修正过程中，提高农地征收补偿标准成为媒体和业内专家的一致呼声。
然而，“补偿标准提高10倍”的“专家”意见颇为模糊。中国经济体制改革研究会研究员李昌平对记者表示，征地补偿标准不能简单地用增加多少倍来划定：“城市郊区的农民已非真正意义的农民，补偿标准不应该提高10倍，应该降几倍；贫穷落后地区的农民征地补偿基数低，多涨20倍也不算多。”
国土资源部一位官员透露，在此前的讨论中，对农村耕地的征收补偿标准总额，甚至曾提出最高可为土地被征收前三年平均年产值的90到120倍。而在原法中，对应的上限仅是30倍。
也有学者对提高征地补偿表示担忧。中国人民大学农业与农村发展学院教授郑风田认为，征地制度改革的困局如果停留在提高补偿标准比例上是远不够的，必须综合考虑。如果只提高补偿比例的标准，结果将推高房价。
在浙江大学公共管理学院土地管理系教授杨遴杰看来，征地制度改革要“提高农民在土地增值收益中的分配比例”大方向没有错，但如果保持现有征地范围不变，通过提高征地标准或让农民参与收益分成，这不能算真正意义的改革。“它既没有改变地方政府作为供地主体的格局，更无法避免地方政府有意不作为，利用权力压制民众利益诉求的做法。”
“缩征”难题
一旦修正草案获得人大通过，下一步顺理成章将出台《农村集体土地征收补偿条例》。
“征地制度改革，表象上是征地纠纷多、补偿标准偏低、安置途径单一、失地农民长远生计难以保障，背后最大的问题是征地范围过宽。”国土资源部一位相关负责人告诉《财经国家周刊》。
一方面，政府对土地财政的过度依赖造成强烈的征地冲动，部分农民又期望通过征地“一夜暴富”，由此导致因征地引发的社会矛盾日益凸显，上访和行政复议案件居高不下。
另一方面，现行征地报批程序仍较繁杂，审查权限过于集中、重复审查事项过多，导致审查周期过长，进而造成未批先用现象难以遏止，影响到政府形象和法制权威。
但是，如果不顾用地需求的强劲增长，大幅度缩小征地范围，势必会制约城镇化发展速度，甚至可能拖累整个社会经济的发展。
推进城镇化需要可持续的土地供应。官方数据显示，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300?400万亩，供需缺口在1/3以上。浙江省“十二五”期间建设用地需求约为260万亩，而国家下达的新增建设用地计划指标预计在140万亩左右，缺口比例达46.2%。
正因如此，尽管征地制度改革的探讨早在上世纪90年代就已开始，但相关部门至今仍在“缩小征地范围”上达不成共识。中国土地学会副理事长黄小虎说：“主导投资的部门、用地大户以及各地方政府都极力反对缩小征地范围”。
有专家告诉记者，缩小征地范围并非等同于减少土地供应。“只要允许集体土地自由流转，就能弥补政府缩小征地范围欠下的土地供应缺口”。
然而，在黄小虎看来，允许集体土地自由流转，这才是征地制度改革最难突破的障碍。
对此，国土资源部一位司长在接受《财经国家周刊》记者采访时有不同见解。在他看来，“土地整理和用途改变带来的巨额增值收益，是由社会投入形成的，现在却由少数人坐享其成，既不合理也不公平。”
这位司长表示，应尽快完善土地增值收益分配机制，这是征地制度改革的前提。而在土地税费制度尚未健全之前，“确实不宜在全国范围内推广缩小征地范围的改革”。
“分配”探索
北京大学国家发展研究院教授周其仁认为，当前征地制度改革的第一位问题不是收缩征地范围。“工业化、城镇化都要用地，如果提高征地补偿又收缩征地范围，经济怎么办？”周认为，城市和工业用地除了国家征地、卖地这条途径外，还可以借鉴重庆、成都的改革经验，寻找另外一条途径获得土地资源。
中国经济体制改革研究会研究员李昌平则认为，征地制度改革要秉持“耕者有其田、平均地权、涨价归公”的三个原则。
他告诉《财经国家周刊》，很多农村地区分享土地增值收益的实践已经走在政策的前面。比如直接用集体所有的建设用地或者开辟荒地发展乡村工业。或者将农村的宅基地、四荒地、废弃地等集中整理出来，然后“农转非”出租给企业。很多农村地区据此实现了土地资本化收益的最大化。
李昌平建议，可建立“农转非”土地增值收益累进税、“农转非”土地闲置累进税、集体成员权退出补偿制度，以此来推进征地制度的改革。
《财经国家周刊》记者从国土资源部获取的资料中发现，“健全土地增值收益分配和税费调节机制”，已被作为当前农村土地管理制度改革的一项重要目标任务。
国土部相关负责人表示，将根据土地用途决定征地范围。公益性用途继续实行国家征收制度，经营性用途采取协商谈判的办法。“在实现市场化补偿的同时，通过税收调节实现增值归公，在国家、地方政府、集体经济组织和农民之间合理分配土地收益”。